實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度

張孝德 何建瑩

黨的十九屆四中全會將生態(tài)環(huán)境保護制度列入堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。這標志著黨的十八大以來初步完成的生態(tài)文明建設的制度設計正在內化為國家治理體系的重要組成部分。

（一）

第一個階段，將黨的十七大提出的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會上升為黨的十八大提出的“五位一體”的生態(tài)文明建設，標志著生態(tài)文明建設戰(zhàn)略升級為國家重大戰(zhàn)略。黨的十八大賦予了生態(tài)文明建設戰(zhàn)略前所未有的使命與定位。

第二個階段，從黨的十八大提出的戰(zhàn)略理論到系統(tǒng)生態(tài)文明建設的制度設計，實現(xiàn)了從理論到制度的升級。自黨的十八大將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局以來，生態(tài)文明制度設計和落實成為新時代國家治理的重要內容。黨的十八屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，將黨的十八大以來形成的生態(tài)文明建設的一系列頂層設計，系統(tǒng)納入到中國經濟社會長期發(fā)展的戰(zhàn)略之中。

第三個階段，從黨的十九大提出的加快生態(tài)文明體制改革，到黨的十九屆四中全會提出的實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，標志著生態(tài)文明建設正在從理論和制度上的頂層設計進入全面實施階段。黨的十九大以來，隨著生態(tài)文明建設制度內化、落地的同時，生態(tài)文明建設的理論創(chuàng)新也同步進行，為推進美麗中國建設、實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供了方向指引和根本遵循。

（二）

黨的十九屆四中全會明確提出，堅持人與自然和諧共生，堅守尊重自然、順應自然、保護自然?！白鹬刈匀?、順應自然、保護自然”是中國古人道法自然的智慧和哲學思想。

要尊重自然。所謂尊重自然，就是要遵循自然規(guī)律。人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路。在工業(yè)文明的天人對立的思維下，先污染后治理是以付出更大代價、獲得短期收益的治理。人類對大自然的傷害最終會傷及人類自身，這是無法抗拒的規(guī)律。要修復對自然的傷害，人類往往要付出巨大的代價。因此，落實最嚴格的生態(tài)保護制度一定要遵循自然發(fā)展規(guī)律，盡可能降低人類活動對自然的干預和影響，做到敬畏自然。

要順應自然。順應自然就是所有制度設計，要借用自然的力量來修復自然。當前世界上很多地方治理環(huán)境污染的方式，仍然是一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的面上治理，是一種治標不治本的治理。我國新時代的生態(tài)治理體系應徹底改變這種局限性思維，治理制度設計要充分發(fā)揮自然的力量和優(yōu)勢，充分利用自然自身的恢復力，用可持續(xù)的治理思維來推進我國生態(tài)治理能力的提升。

要保護自然。所謂保護自然，就是我們對生態(tài)自然資源的利用，要建立在保護自然的前提下進行。要堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針。保護自然是生態(tài)環(huán)境保護制度最重要的出發(fā)點。要用最嚴格的制度、最嚴密的法治來守護綠水青山、保障綠色發(fā)展，這既是歷史的經驗，也是現(xiàn)實的選擇。落實最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，是保護自然的第一道屏障，也是保護自然的重要利器。

（三）

在新時代，要全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設。最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度設計要注重從末端治理轉向源頭預防、從局部治理轉向全過程控制，從點源治理轉向流域、區(qū)域綜合治理，從個別問題整治轉向山水林田湖草全覆蓋的保護性治理。

源頭防控是守住綠水青山的內生動力。生態(tài)治理的重要目標是促進發(fā)展方式的轉變，改變發(fā)展的不平衡性和不充分性，實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。最嚴格的生態(tài)環(huán)境源頭防控制度體系包括綠色消費、綠色生產、倡導綠色生活方式等方面。其中綠色消費是推動綠色經濟的發(fā)展新動力，也是推動經濟從工業(yè)經濟向生態(tài)經濟轉型的新動力。要以綠色消費為動力，推動綠色旅游、有機農業(yè)、綠色休閑、綠色養(yǎng)老等綠色產業(yè)的發(fā)展，真正實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的生態(tài)經濟發(fā)展。以垃圾分類、綠色出行等為主要內容的綠色生活方式將會大大提升廣大居民主體參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，實現(xiàn)環(huán)境保護從以政府為主到全民共治，實現(xiàn)生態(tài)治理能力的進一步提升。

全過程控制是新時代生態(tài)治理現(xiàn)代化的新要求。新時期構建生態(tài)治理體系需要嚴格過程控制，把治理事項前移和后延，除了解決污染問題本身，還需要對事前的資源要素利用進行評價管控，從源頭改變資源利用方式，提升有限資源的使用效率；對于生產后端帶來的負外部性進行監(jiān)管，構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，通過最嚴格的全過程控制生態(tài)保護制度倒逼生產方式轉變，降低直至消除生產行為對人民福祉的負影響，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

全覆蓋保護是推進系統(tǒng)性生態(tài)治理的必要之舉。環(huán)境治理是系統(tǒng)性工程，最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度體系包括建立健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調管控制度，統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，完善主體功能區(qū)制度覆蓋，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、流域統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌嚴格全覆蓋，體現(xiàn)環(huán)境大保護理念。

（四）

黨的十八大以來，我國已經出臺一系列改革舉措和相關制度，生態(tài)文明制度的“四梁八柱”已經基本形成。制度的生命力在于執(zhí)行，關鍵在抓，靠的是嚴管。嚴格的責任追究和監(jiān)管制度，進一步提升了國家生態(tài)治理體系和治理能力。

建立生態(tài)文明建設目標評價考核制度。生態(tài)文明建設考核要把生態(tài)環(huán)境保護放在突出位置，改變傳統(tǒng)唯GDP論英雄的觀念。生態(tài)環(huán)境考核需要與環(huán)保督查協(xié)同發(fā)揮作用，實施過程需要剛柔并濟，一方面要加大追責力度，另一方面要增加考核柔性，不能搞地方一刀切，要根據(jù)區(qū)域主體功能區(qū)職責進行細分，細化完善考核體系，進一步將考核落到實處。

開展領導干部自然資源資產離任審計。生態(tài)環(huán)境保護能否落到實處，關鍵在領導干部。最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度包括領導干部任期生態(tài)文明建設責任制。通過實行自然資源資產離任審計，認真貫徹依法依規(guī)、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則，明確各級領導干部責任追究情形。對造成生態(tài)環(huán)境損害負有責任的領導干部，必須嚴肅追責，紀檢監(jiān)察機關、組織部門和政府有關監(jiān)管部門要各盡其責、形成合力。

推進生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法，落實中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度。織密最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度要進一步完善相關法律內容，促進各項法律之間的統(tǒng)籌。中央環(huán)保督察要把握“既嚴又準、切中肯綮”原則，切實發(fā)揮環(huán)保督查長效機制的監(jiān)管作用，進一步完善環(huán)保督查制度統(tǒng)籌，從單一的污染督查轉到全域范圍的污染防范，各項環(huán)保督查政策制定和執(zhí)行不應各自為戰(zhàn)，而是環(huán)環(huán)相扣，形成協(xié)同效應。

健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價是了解、掌握、評估、預測生態(tài)環(huán)境質量狀況的基本手段，是生態(tài)環(huán)境信息的主要來源，也是生態(tài)治理科學決策的重要依據(jù)，在生態(tài)文明建設中具有基礎性作用。要進一步擴大環(huán)境監(jiān)測領域和監(jiān)測范圍，統(tǒng)籌部門環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質量，加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度與統(tǒng)計制度、評價制度、責任追究制度、獎懲制度等評價考核制度的銜接，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價綜合效能。

完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟制度是公益訴訟制度在生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的適用。完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，要積極構建環(huán)境公益訴訟案件處理法律體系，填補相關法律空白。同時，推進環(huán)境公益訴訟主體多元化發(fā)展，構建以檢察機關、社會公益組織和群眾共同參與的制度實施體系，明確職責，提升制度實施效果和效率。

落實生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。生態(tài)補償是“綠水青山”轉變?yōu)椤敖鹕姐y山”的重要途徑之一。實施最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度必須以生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度為保障。建立市場化的生態(tài)補償機制，要明晰市場準入規(guī)則、市場競爭規(guī)則和市場交易規(guī)則，確立市場化的生態(tài)補償標準。多元化的生態(tài)補償機制則要從生態(tài)補償參與主體多元、補償標的多元等方面入手，允許民間組織和資金參與其中，創(chuàng)新生態(tài)產品，可以以實物、技術、項目等多種方式推進生態(tài)補償工作開展。

（摘自8月19日《學習時報》。作者單位：中央黨校〈國家行政學院〉習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心）