論我國(guó)法律援助制度的完善

曾慶學(xué)　馮善治

關(guān)鍵詞 西部地區(qū) 法律援助 制度 立法

作者簡(jiǎn)介：曾慶學(xué)，四川行政學(xué)院;馮善治，四川省會(huì)理縣司法局。

中圖分類號(hào)：D920.0? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.003

據(jù)學(xué)者考證，春秋時(shí)期鄭國(guó)訟師鄧析因其服務(wù)低收費(fèi)且針對(duì)下層人士，被認(rèn)為是我國(guó)的最早“法律援助”。我國(guó)現(xiàn)代法律援助制度始于民國(guó)時(shí)期北洋政府的 《核準(zhǔn)指定辯護(hù)人辦法令》。新中國(guó)成立后，1980年審判“四人幫”集團(tuán)時(shí)，司法部挑選法律專家擔(dān)任其辯護(hù)律師，為我國(guó)法律援助制度的探索開辟了希望之路。2003年7月21日國(guó)務(wù)院頒布行政法規(guī)《法律援助條例》，確立了法律援助制度，為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、建設(shè)法治國(guó)家做出了積極貢獻(xiàn)。

一、法律援助制度釋義

法律援助于我國(guó)而言是舶來(lái)品，英文名稱為“Legal Aid”，我國(guó)曾翻譯為法律援助、司法救助等，但在國(guó)務(wù)院頒布《法律援助條例》后，實(shí)務(wù)界和理論界都統(tǒng)一采用“法律援助”這個(gè)概念。

各國(guó)對(duì)法律援助有不同的界定。英國(guó)稱為“在免費(fèi)或收費(fèi)很少的情況下，對(duì)需要專業(yè)性法律幫助的窮人所給予的幫助”。日本將其定義為：“就有關(guān)法律糾紛、法律事務(wù)對(duì)被援助者提供法律服務(wù)以及費(fèi)用的援助”。法國(guó)司法部將其定義為：“法律援助是指使卷入司法訴訟的低收入者能夠與其他受到裁決的高收入者一樣享有同等捍衛(wèi)自身合法權(quán)利的保障，而無(wú)需支付費(fèi)用”。韓國(guó)將其定義為：“法律援助是指由律師或公設(shè)律師向受援者提供的法律咨詢、訴訟代理以及其他形式的法律事務(wù)的幫助”。

各國(guó)對(duì)法律援助有不同的定義，其內(nèi)涵和外延也不盡相同，但筆者認(rèn)為，法律援助的實(shí)質(zhì)是司法保障體系，是國(guó)家對(duì)弱勢(shì)人群提供的法律幫助，通過(guò)免除法律服務(wù)費(fèi)的方式來(lái)保障法律賦予公民的權(quán)益平等。因此，我們認(rèn)為，法律援助是指政府設(shè)立的由財(cái)政保障的法律援助機(jī)構(gòu)在司法制度運(yùn)行的全過(guò)程中，依法組織法律援助人員為存在經(jīng)濟(jì)困難的人們提供免費(fèi)的法律服務(wù)活動(dòng)，使他們的合法權(quán)益得到平等保護(hù)的一項(xiàng)法律制度。

二、我國(guó)現(xiàn)行的法律援助制度

我國(guó)迄今尚未出臺(tái)法律援助法，施行的法律依據(jù)為國(guó)務(wù)院頒布的《法律援助條例》。在地方法規(guī)層面，從2000年至2013年，浙江、廣西、重慶、江西等省、自治區(qū)、直轄市先后通過(guò)了26個(gè)法律援助地方性法規(guī)，多地還根據(jù)法律援助工作的實(shí)際需要，對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行了修訂和完善，既為法律援助工作的開展提供制度保障，也為我國(guó)最終制定法律援助法提供了豐富的地方資源和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）《法律援助條例》尚不能滿足現(xiàn)實(shí)需求

《法律援助條例》屬行政法規(guī)范疇，雖明確了法律援助工作的立法宗旨、范圍和對(duì)象，提出了法律援助工作的總體目標(biāo)和任務(wù)，規(guī)定了具體的實(shí)施程序和法律責(zé)任，但僅有6章31條，其中部分內(nèi)容已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。為充分保障受援對(duì)象的合法權(quán)益，我國(guó)正在推行刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋工作，由于專業(yè)人才的不足，這在西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)操作起來(lái)相當(dāng)困難，人民群眾也深切期盼通過(guò)擴(kuò)大法律援助范圍來(lái)滿足其法律服務(wù)需求，由此產(chǎn)生了對(duì)于法律援助立法的強(qiáng)烈的制度需求。

（二）地方性法規(guī)各有特色但急需整合

1.法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)

對(duì)比26部地方性法規(guī)的法律結(jié)構(gòu)形式，除天津市、上海市、海南省、河南省以《規(guī)定》形式頒布外，其余均為《條例》形式。在總體結(jié)構(gòu)上，除《山東省法律援助條例》《甘肅省法律援助條例》《云南省法律援助條例》《上海市法律援助若干規(guī)定》《天津市法律援助若干規(guī)定》未設(shè)置章節(jié)外，其余條例或規(guī)定均設(shè)置有5到8個(gè)章節(jié)。大多數(shù)地方性法規(guī)均采用“總則”“援助范圍”“申請(qǐng)和審查”“援助實(shí)施”“法律責(zé)任”“附則”的結(jié)構(gòu)。

在章節(jié)具體的設(shè)置上，各省市存在一定差異，如：關(guān)于法律援助的對(duì)象，河南、福建、廣東、貴州、浙江、寧夏六省條例在“法律援助的范圍、對(duì)象、形式”有明確的章節(jié)外，其余省市則大致規(guī)定在“總則”或“法律援助的范圍”之中;關(guān)于法律援助的權(quán)利和義務(wù)，貴州、陜西、湖南、浙江、青海、廣東、遼寧、山西、河南九省有“權(quán)利與義務(wù)”或“權(quán)利和義務(wù)”章節(jié)，其余省市則均規(guī)定在“法律援助的范圍及人員”“法律責(zé)任”等章節(jié)中;關(guān)于法律援助資金，僅有河南單列為“法律援助資金”章節(jié)，江蘇列入“法律援助的保障”章節(jié)，其余省市無(wú)單獨(dú)章節(jié)，均大致規(guī)定在“總則”之中;關(guān)于法律援助的程序，貴州、福建、湖南、浙江、河南五省條例中單列成“法律援助程序”章節(jié)外，其余省市均列于“申請(qǐng)、受理、實(shí)施”之中。除此之外，遼寧單設(shè)“法律援助服務(wù)和監(jiān)督”章節(jié)、河南單設(shè)“法律援助機(jī)構(gòu)、人員”章節(jié)、貴州則將“管轄”單獨(dú)列為一章，卻無(wú)“附則”的內(nèi)容。

總的來(lái)看，除山東、甘肅、云南、上海、天津五個(gè)省市未設(shè)置章節(jié)外，其余21部地方性法規(guī)的章節(jié)設(shè)置比較雷同，內(nèi)容相似，雖有一些突破和創(chuàng)新，卻未能完全體現(xiàn)出地方法律援助法規(guī)的特色。

2.立法目的

26部法律援助地方性法規(guī)均對(duì)立法目的進(jìn)行了明確，主要包括以下幾方面：（1）促進(jìn)和規(guī)范法律援助工作;（2）保障公民享有平等的法律保護(hù)的權(quán)利;（3）加強(qiáng)和規(guī)范法律援助工作，維護(hù)公民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義;（4）維護(hù)司法公正;（5）維護(hù)法律正確實(shí)施。其中26部法律援助地方性法規(guī)均將“促進(jìn)和規(guī)范法律援助工作”“保障公民合法權(quán)益”放在最前面，規(guī)定為法律援助法律最主要的目的。

筆者認(rèn)為，法律援助立法的主要目的是保障公民享有平等的法律保護(hù)權(quán)利，促進(jìn)和規(guī)范法律援助工作開展，維護(hù)社會(huì)公平正義、司法公正和法律的正確實(shí)施，推進(jìn)依法治國(guó)向縱深發(fā)展。

3.援助的主體和對(duì)象

在分析法律援助義務(wù)主體時(shí)，我們認(rèn)為，法律援助的主體當(dāng)然是國(guó)家，行政法規(guī)和地方性法規(guī)均明確法律援助是政府的責(zé)任，政府通過(guò)設(shè)立援助機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)支持、監(jiān)督實(shí)施等體現(xiàn)其責(zé)任，具體由實(shí)施機(jī)構(gòu)的工作人員、法律援助律師、法律服務(wù)工作者、法律援助志愿者、高校師生、各級(jí)工、青、婦、殘、老等社會(huì)團(tuán)體設(shè)立的法律援助組織作為具體實(shí)施的主體。在法律援助對(duì)象的界定方面，從國(guó)際上看，有的地區(qū)主張依據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)判斷是否需要為當(dāng)事人提供法律援助，而有的則是從權(quán)利與利益角度來(lái)衡量受援主體。目前，我國(guó)除按法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定給予法律援助外，申請(qǐng)人必須經(jīng)濟(jì)困難，并符合法律援助范圍的條件，才能獲得法律援助。

4.監(jiān)督機(jī)制

在26部地方性法規(guī)中，只有遼寧單設(shè)了“法律援助服務(wù)和監(jiān)督”一章，其余監(jiān)督的內(nèi)容均在“總則”中進(jìn)行了原則性規(guī)定，規(guī)定法律援助工作應(yīng)當(dāng)接受上級(jí)、同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)和財(cái)政、審計(jì)等部門的監(jiān)督。在實(shí)踐中，監(jiān)督主體一般是全國(guó)人大及其常委會(huì)、各級(jí)監(jiān)察、審計(jì)以及司法行政部門，但大多采用行政手段進(jìn)行監(jiān)督，沒(méi)有形成多維、定量、有效的具體監(jiān)管措施，監(jiān)管效果有限。

5.法律責(zé)任

在法律責(zé)任方面，除山東、甘肅、云南、上海、天津五個(gè)省市未設(shè)置章節(jié)外，其余各省法律援助條例均列出專門章節(jié)進(jìn)行規(guī)定，主要包括國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在法律援助工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的法律責(zé)任和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及法律服務(wù)人員違法的責(zé)任等進(jìn)行明確。但是，法律援助工作的法律責(zé)任范圍較廣，各地的法律援助條例或規(guī)定對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定缺乏操作性，比如不符合條件的受援人騙取法律援助服務(wù)將如何處理，《法律援助條例》未予明確，實(shí)踐中也未發(fā)現(xiàn)追索法律援助費(fèi)用的相關(guān)案例。

三、從西部地區(qū)法律援助的實(shí)施現(xiàn)狀看法律援助制度的困境

隨著法律援助事務(wù)越來(lái)越多，我國(guó)的法律援助制度存在的問(wèn)題日益凸顯，且愈演愈烈。

（一）機(jī)構(gòu)組織保障不足

我國(guó)的法律援助機(jī)構(gòu)人員存在行政、參照公務(wù)員管理和全額撥款事業(yè)單位人員模式，不同的組織結(jié)構(gòu)形式導(dǎo)致人員的編制和待遇等方面存在差異。這些差異，既影響了法律援助機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，也難以發(fā)揮一線人員工作的積極性和創(chuàng)造性。法律援助機(jī)構(gòu)與管理他們機(jī)構(gòu)的界限也不清，很多縣一級(jí)的法律援助機(jī)構(gòu)和法律援助管理機(jī)構(gòu)都是合署辦公。以我們所在的涼山彝族自治州會(huì)理縣為例，縣司法局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)公共法律服務(wù)股，既承擔(dān)法律援助的管理職責(zé)，又從事具體的法律援助工作，造成該單位的職責(zé)混雜，必然會(huì)在一定程度上影響法律援助經(jīng)費(fèi)的管理使用和法律援助審批權(quán)的分配執(zhí)行，很難達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督管理效果。

（二）法律援助隊(duì)伍在不同地區(qū)之間分布不均

辦理法律援助案件的主要成員包括律師（及法律服務(wù)工作者）、法律援助中心工作人員（主要是配置的法律援助律師）、法律援助志愿者三類。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度不高，西部地區(qū)明顯缺乏法律援助人員。以涼山彝族自治州為例，據(jù)四川省司法廳2019年的公告顯示，全州共有58家律師事務(wù)所，專職執(zhí)業(yè)律師342名，17家法律援助中心有法律援助律師58名。經(jīng)比較分析，西昌、會(huì)理、會(huì)東、德昌、冕寧等五縣市擁有47家律師事務(wù)所，占全州律師事務(wù)所總數(shù)的81%，律師占全州總數(shù)的92.4%;木里、鹽源、普格、布拖、金陽(yáng)、昭覺(jué)、喜德、越西、甘洛、美姑、雷波、寧南等12個(gè)縣僅占全州律師事務(wù)所總數(shù)的19%，律師僅占全州總數(shù)的7.6%。由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，很多縣的法律援助機(jī)構(gòu)連基本的辦案隊(duì)伍都不具備，部分縣甚至一名社會(huì)律師都沒(méi)有，法律援助案件僅靠一兩名法律援助律師和工作人員來(lái)完成。

（三）對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的保障嚴(yán)重不足

對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的保障力度，很大程度上決定了法律援助工作開展的成效。我國(guó)的法律援助經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政撥款，極少一部分來(lái)源于福利彩票公益金、社會(huì)的資助、行業(yè)和社會(huì)捐獻(xiàn)等。我國(guó)現(xiàn)行的法律援助條例明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)為法律援助提供資金支持。但是，對(duì)于資金的保障并未出臺(tái)具體、明確的規(guī)定，很多地方每年只是象征性的列支一部分經(jīng)費(fèi)，甚至有些地方的法律援助財(cái)政撥款還是捆綁式撥付，這樣就可能導(dǎo)致法律援助經(jīng)費(fèi)被擠占或者挪用，難以保證法律援助經(jīng)費(fèi)的開支，進(jìn)而無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)法律援助的目的。盡管司法部曾經(jīng)于2011年下發(fā)過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)法律援助經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督管理工作的意見》，但在經(jīng)費(fèi)的管理上，目前還沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的、有強(qiáng)制力的經(jīng)費(fèi)管理辦法。

（四）缺乏案件質(zhì)量評(píng)估機(jī)制

我國(guó)還未制定統(tǒng)一的法律援助案件質(zhì)量管理辦法，部分地方省市尚在積極探索，東部發(fā)達(dá)地區(qū)主要通過(guò)規(guī)范案件流程、發(fā)放征求意見表、定期不定期參與法律援助案件辦理庭審旁聽、電話回訪、嚴(yán)格審查卷宗材料等方式來(lái)確保法律援助的案件質(zhì)量。雖然有這些做法，但是由于溝通協(xié)調(diào)力度不夠、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低、律師積極性不強(qiáng)等原因，使得法律援助的案件質(zhì)量整體不高。由于各地操作標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏統(tǒng)一的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制，造成目前我國(guó)法律援助案件的質(zhì)量參差不齊。

（五）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

各省、市、自治區(qū)在法律援助案件監(jiān)督方面也有一些探索，但監(jiān)督主要來(lái)自于司法行政部門的內(nèi)部監(jiān)督，此外，目前各地對(duì)法律援助受援助一方僅規(guī)定以不正當(dāng)手段騙取法律援助待遇的法律責(zé)任，未對(duì)其他違法行為進(jìn)行規(guī)定;對(duì)施行援助一方的監(jiān)督主要是追究公職人員、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)人員違反法律規(guī)定的責(zé)任，在操作層面上，法律監(jiān)督手段存在著很多空白。

四、法律援助的域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）主要英美法系國(guó)家的法律援助制度及其成功經(jīng)驗(yàn)

1.英國(guó)的法律援助制度及成功經(jīng)驗(yàn)

世界上最早的法律援助制度產(chǎn)生在英國(guó)?！?999年接近正義法》確立了英國(guó)現(xiàn)行的法律援助制度。我們認(rèn)為，英國(guó)的法律援助制度在質(zhì)量保證體系方面值得我國(guó)借鑒，他們建立了一套比較完整的法律援助質(zhì)量保證體系。英國(guó)政府非常重視法律援助的案件質(zhì)量，通過(guò)高門檻的設(shè)置，限定法律援助服務(wù)的提供者，保證有限的法律援助資金能夠用到最需要幫助的受援人身上。英國(guó)對(duì)特別復(fù)雜和困難的案件還采取了特殊的質(zhì)量保證措施，實(shí)現(xiàn)了法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

2.美國(guó)的法律援助制度及成功經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)法律援助制度主要分為刑事法律援助制度和民事法律援助制度。筆者認(rèn)為美國(guó)有以下經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒：一是建立了公設(shè)辯護(hù)人制度。美國(guó)將刑事法律援助視為公民的一項(xiàng)重要權(quán)利，聯(lián)邦憲法對(duì)此作了明確規(guī)定。因此，刑事法律援助在美國(guó)是做得非常完備的，犯罪嫌疑人、被告人均能夠享有充分保障的刑事法律援助服務(wù)。二是美國(guó)法律援助的資金來(lái)源是多樣化的。除了政府資助外，美國(guó)的民事法律援助還通過(guò)律師事務(wù)所、私人律師、公司和企業(yè)、基金會(huì)和慈善機(jī)構(gòu)籌集資金，以滿足公眾對(duì)法律援助的需求。

（二）主要大陸法系國(guó)家的法律援助制度及其成功經(jīng)驗(yàn)

1.德國(guó)的法律援助制度及經(jīng)驗(yàn)

德國(guó)法律援助主要分為刑事法律援助和民事法律援助。在德國(guó)，刑事法律援助不需要審查當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)狀況，哪怕是百萬(wàn)富翁也能獲得法律援助，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為法律援助的目的是為了維護(hù)司法的公平正義，保證公民得到公正的審判。我們認(rèn)為德國(guó)的法律援助制度有以下經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：一是在適用條件上，除了經(jīng)濟(jì)困難外，還將充分的勝訴愿景和無(wú)惡意納入了《法律援助法》中，以保障資金使用的有效性;二是適用訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度，健全的法律費(fèi)用保險(xiǎn)市場(chǎng)減小了民眾對(duì)法律援助的需求，在一定程度緩解德國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)的壓力。

2.法國(guó)的法律援助制度及經(jīng)驗(yàn)

法國(guó)的法律援助制度分為法律援助、法律獲得和受害者援助三個(gè)體系，通過(guò)三個(gè)體系的互相配合達(dá)到尊重和保障人權(quán)的目的，充分體現(xiàn)“法律面前人人平等”的憲法宗旨。筆者認(rèn)為法國(guó)法律援助制度有以下經(jīng)驗(yàn)可以借鑒：建立以財(cái)政投入為主，法律援助保險(xiǎn)、社會(huì)組織普遍參與等多種方式來(lái)保障法律援助經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定。法國(guó)法律援助每年的經(jīng)費(fèi)支出約305億歐元，除了財(cái)政的投入外，還實(shí)行分擔(dān)費(fèi)用制度，明確哪些情況需要由當(dāng)事人根據(jù)其經(jīng)濟(jì)情況分擔(dān)部分法律援助費(fèi)用，從而減少法律援助經(jīng)費(fèi)壓力。

3.日本的法律援助制度及經(jīng)驗(yàn)

日本于1952年成立了一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一性的財(cái)團(tuán)法人法律扶助協(xié)會(huì)，專門負(fù)責(zé)實(shí)施法律援助工作。2006年，由最高法院設(shè)立和運(yùn)營(yíng)的日本司法支持中心，正式承擔(dān)日本的法律扶助業(yè)務(wù)。筆者認(rèn)為，日本的法律援助制度具有以下經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：一是日本的法律援助制度更具操作性。日本的法律援助從法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障、業(yè)務(wù)范圍、資格條件、申請(qǐng)及救濟(jì)程序等方面做了詳細(xì)明確的規(guī)定，這樣就更有利于操作;二是司法支持中心和律師聯(lián)合會(huì)深度合作。除了日本司法支持中心承擔(dān)主要的法律援助業(yè)務(wù)外，律師聯(lián)合會(huì)還為促進(jìn)法律援助提供了巨大的幫助，公共福利機(jī)構(gòu)的努力使弱勢(shì)群體比以往更容易獲得專職律師和法律援助業(yè)務(wù)。

（三）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法律援助制度及其成功經(jīng)驗(yàn)

2004年，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)頒布了“法律援助法”，正式建立了法律援助制度。經(jīng)過(guò)研究比較，筆者認(rèn)為有兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒：一是臺(tái)灣地區(qū)更強(qiáng)調(diào)立法中的制度理性，明確臺(tái)灣法律扶助的主管機(jī)關(guān)為“司法院”，以財(cái)團(tuán)法人法律扶助基金會(huì)為核心開展工作，在實(shí)施過(guò)程中更具有可操作性。二是在法律援助的對(duì)象規(guī)定上，臺(tái)灣地區(qū)采取“例外排除”的體例，明確除了規(guī)定“不應(yīng)準(zhǔn)許申請(qǐng)法律扶助的情形”外，原則上，不能負(fù)擔(dān)或不能受到法律適當(dāng)保護(hù)的人有權(quán)申請(qǐng)法律援助，這就更有利于公民獲取法律援助服務(wù)。

（四）我國(guó)香港地區(qū)的法律援助制度及其成功經(jīng)驗(yàn)

《香港法律援助條例》于1965年正式通過(guò)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，法律援助條例已經(jīng)過(guò)多次修訂。經(jīng)過(guò)研究比較，筆者認(rèn)為香港地區(qū)的法律援助制度有以下經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：一是確保法律援助經(jīng)費(fèi)來(lái)源的穩(wěn)定。香港特區(qū)政府對(duì)法律援助署提供了強(qiáng)有力的財(cái)政支持，經(jīng)費(fèi)包括三部分：審查申請(qǐng)和提起訴訟的法律援助費(fèi)用、員工工資和部門支出，法律援助費(fèi)的撥款不受財(cái)政上的限制，也不受立法會(huì)預(yù)算的限制。二是建立法律援助服務(wù)質(zhì)量保證體系。法律援助服務(wù)質(zhì)量的審查與評(píng)估，是一個(gè)非常重要和復(fù)雜的問(wèn)題，香港法律援助署通過(guò)建立定期的員工培訓(xùn)制度、投訴及陳述處理體系、顧客意見調(diào)查評(píng)估機(jī)制，對(duì)法律援助質(zhì)量進(jìn)行全過(guò)程跟蹤，保證了法律援助服務(wù)的質(zhì)量。三是法律援助免費(fèi)與分擔(dān)費(fèi)用并存。香港的法律援助并非完全免費(fèi)，一般而言，在民事或刑事案件中，受訴人應(yīng)根據(jù)受訴人的財(cái)產(chǎn)狀況和代其追回或保留的財(cái)產(chǎn)，分擔(dān)或償還訴訟所涉及的法律費(fèi)用。

五、我國(guó)法律援助制度的完善

（一）完善法律援助制度立法

1.加快法律援助立法，提升法律援助的立法位次

法律援助制度是現(xiàn)代法治國(guó)家司法制度不可或缺的重要環(huán)節(jié)，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都專門制定了《法律援助法》，充分保障公民享有平等的法律援助權(quán)利。我國(guó)至今尚未有法律援助制度的專門立法，相應(yīng)制度分散于我國(guó)《刑事訴訟法》《律師法》等法律中，但其規(guī)定卻零星混亂，無(wú)法形成獨(dú)立體系?，F(xiàn)有的行政法規(guī)性質(zhì)的條例雖然對(duì)法律援助的對(duì)象、范圍和適用條件等進(jìn)行了規(guī)定，但隨著法律援助實(shí)踐的不斷發(fā)展，也無(wú)法完全滿足當(dāng)前社會(huì)實(shí)踐對(duì)法律援助的制度需求。因此，提升立法層級(jí)，研究制定《法律援助法》勢(shì)在必行。

我國(guó)法律援助立法既可以借鑒其他國(guó)家在法律援助制度建設(shè)方面的有益經(jīng)驗(yàn)，在總結(jié)、提煉、升華國(guó)內(nèi)各省市制定地方性法規(guī)時(shí)摸索出的豐富經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，最終由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律形式予以確定法律援助制度。

2.明確法律援助職責(zé)，統(tǒng)一法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置

針對(duì)我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置界限不清的問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，以深化體制改革為契機(jī)，統(tǒng)一法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)置，按照職能職責(zé)分工，將法律援助機(jī)構(gòu)和法律援助管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行剝離，各司其職。法律援助管理機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮其監(jiān)督管理作用，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律援助在促進(jìn)貧困弱勢(shì)群體、司法制度乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用，確保法律援助制度的價(jià)值最大化。

3.細(xì)化法律援助流程，增強(qiáng)法律援助的操作性

要推進(jìn)法律援助立法，首先要明確法律援助的對(duì)象和適用條件、責(zé)任主體、援助方式、經(jīng)費(fèi)保障、管理體制和實(shí)施程序等重要問(wèn)題。在具體法律援助的對(duì)象規(guī)定上，可以借鑒德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采取的“例外排除”體例，明確除了規(guī)定“不應(yīng)準(zhǔn)許申請(qǐng)法律扶助的情形”外，其余均可納入法律援助范圍，這樣更有利于保障人民群眾的合法權(quán)益。在適用條件方面，我們可以借鑒德國(guó)、日本等國(guó)家的做法，明確規(guī)定除了經(jīng)濟(jì)困難外，應(yīng)將充分的勝訴愿景和無(wú)惡意納入給予法律援助的條件中，確保在最需要和最有價(jià)值的地方使用有限的法律援助資金，另一方面將惡意通過(guò)訴訟來(lái)達(dá)到自己其他目的的當(dāng)事人剔出法律援助行列，更有利于維護(hù)社會(huì)公平正義。

簡(jiǎn)化法律援助的審批程序，使得法律援助能夠全面快速地實(shí)施。針對(duì)不同的案件類型和援助對(duì)象，提供有針對(duì)性的多種申請(qǐng)方式，對(duì)應(yīng)不同的處理方式，最終達(dá)到簡(jiǎn)化、暢通審批流程，盡量提供“最多跑一次”的“一站式”法律援助審批服務(wù)。

（二）完善法律援助的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

1. 建立健全多渠道經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

我國(guó)和英國(guó)、法國(guó)等大多數(shù)國(guó)家一樣，都面臨著法律援助經(jīng)費(fèi)保障力度不足的問(wèn)題。我國(guó)的大部分法律援助資金是由財(cái)政保障，僅小部分來(lái)源于福利彩票公益金。由于經(jīng)費(fèi)來(lái)源的渠道、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，以及各地對(duì)法律援助工作的重視程度不一樣等原因，很多地方的法律援助資金缺乏有力保障。我國(guó)應(yīng)建立以財(cái)政保障為主，成本分擔(dān)制、法律援助保險(xiǎn)制度為輔的法律援助資金保障體系。我們可以借鑒德國(guó)鼓勵(lì)民眾購(gòu)買合法商業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)民眾購(gòu)買法律商業(yè)保險(xiǎn)的方式來(lái)減小財(cái)政壓力，使人們逐漸形成獨(dú)立抵抗法律風(fēng)險(xiǎn)和壓力的意識(shí)。在費(fèi)用分擔(dān)制度方面可以借鑒法國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，在法律援助法中明確哪些情況需要由當(dāng)事人根據(jù)其經(jīng)濟(jì)情況分擔(dān)部分法律援助費(fèi)用，從而緩解法律援助經(jīng)費(fèi)壓力。

2.采取有效措施確保法律援助經(jīng)費(fèi)專款專用

條例中明確了法律援助的經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?，但缺乏具體的操作規(guī)程指引，各地具體操作方式也不一樣。我們可以借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在法律援助立法中以專章規(guī)定法律援助經(jīng)費(fèi)的使用;制定具體的法律援助經(jīng)費(fèi)使用辦法，將法律援助經(jīng)費(fèi)各項(xiàng)開支進(jìn)行具體分類，實(shí)行專戶管理，確保法律援助經(jīng)費(fèi)全部用于法律援助用途;強(qiáng)化對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)?？畋慌灿没蛸Y金使用效率低等行為時(shí)，堅(jiān)決依法懲處。

（三）完善法律援助的隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制

1.以社會(huì)律師為主導(dǎo)，建立多方參與的法律援助工作機(jī)制

根據(jù)條例規(guī)定，辦理法律援助案件屬于律師的法定義務(wù)，但法律援助案件的辦理對(duì)大多數(shù)社會(huì)律師來(lái)說(shuō)沒(méi)有吸引力。因此，應(yīng)制定律師、基層法律服務(wù)工作者參與法律援助工作的基本權(quán)益保障，調(diào)動(dòng)律師和基層法律服務(wù)人員的積極性和主動(dòng)性。結(jié)合我國(guó)法律援助工作的具體實(shí)際情況，可以借鑒英國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，提高法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，建立以社會(huì)律師為主導(dǎo)，法律服務(wù)工作者、法律援助志愿者等參與法律援助工作的大格局體系。

2.以公職律師改革為契機(jī)，將公職律師作為法律援助隊(duì)伍的重要支撐

黨中央、國(guó)務(wù)院兩辦于2015年6月發(fā)布了《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，2016年6月發(fā)布了《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的實(shí)施意見》，明確了公職律師制度的職能職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、管理方式等。2018年12月，司法部印發(fā)《公職律師管理辦法》明確規(guī)定：“公職律師只能從事單位委托或指派的法律事務(wù)”“公職律師應(yīng)當(dāng)接受所在單位的管理、監(jiān)督，根據(jù)委托或者指派辦理法律事務(wù)”。但是，公職律師的法律地位還不明確、待遇保障機(jī)制仍不完善，公職律師的職責(zé)定位未提及法律援助，在一定程度上制約了我國(guó)法律援助隊(duì)伍的發(fā)展?；诜稍鷮儆趪?guó)家責(zé)任，國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都建立了一支財(cái)政供養(yǎng)的律師隊(duì)伍來(lái)履行法律援助職能。例如，美國(guó)的公設(shè)辯護(hù)人制度和香港的專職法律援助律師制度，這些人員具有公務(wù)員和律師的雙重身份，且其待遇遠(yuǎn)高于一般公務(wù)員，因?yàn)槠浔仨毴〉脧臉I(yè)資格才允許準(zhǔn)入。我國(guó)正處于改革的攻堅(jiān)時(shí)期，對(duì)公職律師及法律援助工作均進(jìn)行了大膽的嘗試，但也有很多掣肘。法律援助工作要從社會(huì)律師主導(dǎo)的一元化模式向公職律師、社會(huì)律師共存發(fā)展的多元化格局轉(zhuǎn)變，并打破公職律師的待遇保障模式，調(diào)動(dòng)公職律師的積極性，提高法律援助的辦案質(zhì)量。我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)形式是單一制，在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，建立一支具有中國(guó)特色的政治性強(qiáng)、紀(jì)律性強(qiáng)、保密性強(qiáng)的公職律師隊(duì)伍和法律援助專業(yè)化隊(duì)伍勢(shì)在必行。借鑒美國(guó)、香港地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)該在法律援助法中明確公職律師的法律地位、運(yùn)行機(jī)制、職能職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、待遇保障等內(nèi)容，充分調(diào)動(dòng)公職律師的積極性。在全國(guó)范圍內(nèi)，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍設(shè)立公職律師參與法律援助制度，以緩解這些地方對(duì)法律服務(wù)的需求，這是建設(shè)法治國(guó)家的必然選擇，也是中國(guó)特色法治化道路建設(shè)的重要體現(xiàn)。

（四）建立中國(guó)特色的法律援助輔助機(jī)制

1. 積極參與建設(shè)公共法律服務(wù)體系

2014年，習(xí)近平總書記在關(guān)于司法行政的重要指示中明確指出，要努力構(gòu)建良好的公共法律服務(wù)體系，黨的十八屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)城鄉(xiāng)居民公共法律服務(wù)體系建設(shè)”。這些決策明確了公共法律服務(wù)體系一體化平臺(tái)建設(shè)是政府公共服務(wù)體系的重要組成部分。當(dāng)下正在努力推進(jìn)的法律援助體系建設(shè)，就是我國(guó)建設(shè)公共法律服務(wù)體系的重要組成部分，我們要以此為契機(jī)，結(jié)合法律援助工作職能職責(zé)，積極參與到公共法律服務(wù)體系建設(shè)當(dāng)中，規(guī)范窗口化服務(wù)，深化法律援助中心律師制度，加強(qiáng)12348法律服務(wù)熱線建設(shè)，提升法律援助信息化水平，推動(dòng)法律援助工作順利開展，落實(shí)落地，為推動(dòng)基本公共法律服務(wù)均等化做出法律援助應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

2. 建立援助案件質(zhì)量的科學(xué)管控機(jī)制

當(dāng)前我國(guó)的法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)案件的質(zhì)量監(jiān)管雖進(jìn)行了一些大膽的探索，但還沒(méi)有一個(gè)專門的部門來(lái)對(duì)法律援助案件的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控和管理。在這方面，英國(guó)和香港的做法在世界上處于領(lǐng)先地位。英國(guó)通過(guò)控制法律援助的服務(wù)提供者，并對(duì)開展法律援助的律師進(jìn)行崗位匹配度測(cè)試，選擇一些具有強(qiáng)烈社會(huì)責(zé)任感的公職律師和社會(huì)律師參與這項(xiàng)工作。通過(guò)高門檻的設(shè)置，讓有限的法律援助資金都能夠用到最需要的受援人身上，并取得最佳的法律效果。英國(guó)還專門針對(duì)特別復(fù)雜和困難的刑事案件采取更加嚴(yán)格的質(zhì)量保證措施。香港法律援助署主要是通過(guò)建立定期的員工培訓(xùn)制度、投訴及陳述處理體系、顧客意見調(diào)查評(píng)估機(jī)制，全過(guò)程跟蹤考察法律援助的質(zhì)量狀況，確保法律援助服務(wù)質(zhì)量。結(jié)合我國(guó)各地區(qū)的探索經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)做好規(guī)范案件流程、發(fā)放征求意見表、定期不定期參與法律援助案件辦理庭審旁聽、電話回訪、嚴(yán)格審查卷宗材料等工作。在此基礎(chǔ)上，建立起中國(guó)特色的、科學(xué)的案件質(zhì)量管控機(jī)制。只有這樣，才能促使法律援助工作又好又快健康發(fā)展，公民的合法權(quán)益才能夠得到充分的保障，中國(guó)特色的社會(huì)主義法律援助制度的優(yōu)越性才能夠得到充分的體現(xiàn)。

3. 建立多部門協(xié)作配合與監(jiān)督機(jī)制

目前，法律援助領(lǐng)域的主要監(jiān)督機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等，而社會(huì)監(jiān)督則相對(duì)較少，這將不利于法律援助領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、陽(yáng)光化，進(jìn)一步影響到法律援助的效果。因此，要進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督，特別是輿論監(jiān)督的作用。

行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督仍然不可或缺，司法行政機(jī)關(guān)作為主管部門，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)和法律援助人員的監(jiān)督管理。法律援助機(jī)構(gòu)作為具體的實(shí)施部門，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)法律援助人員的監(jiān)管，督促律師和基層法律服務(wù)人員自覺(jué)履行法律援助義務(wù)，充分調(diào)動(dòng)辦案人員的工作的積極性，規(guī)范人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體和志愿者從事法律援助服務(wù)的行為，維護(hù)法律援助工作秩序，不斷推動(dòng)法律援助工作朝著人民群眾滿意的方向前進(jìn)，加速依法治國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。