政策學(xué)習(xí)與政策變遷：以人才住房政策為例*

朱亞鵬 孫小梅

中國住房市場化改革以來，房地產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展。與此同時，城鎮(zhèn)中低收入群眾的住房可負(fù)擔(dān)性問題逐漸顯現(xiàn)、并不斷加劇。作為回應(yīng)，1998年以來中國政府先后推出了經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價房和公租房等公共住房，以滿足邊緣或中低收入人群的住房需求。近些年，各地又紛紛推出針對人才群體的住房政策。與其他公共住房類型相比，人才住房的特別之處有兩方面：一是其政策目標(biāo)群體并非“低收入群體”，反而是住房市場上較有購買力和競爭力的中等或者中高收入群體；二是其出臺不是基于國家性的公共住房政策，也非對社會沖突做出的被動反應(yīng)，而是地方政府基于各種政策經(jīng)驗(yàn)和信息自主學(xué)習(xí)而制定的。人才住房的出現(xiàn)標(biāo)志著中國公共住房政策的目標(biāo)出現(xiàn)了重大變化。

既有研究對地方政府為什么將絕對收入水平并不低的人才納入公共住房政策的目標(biāo)群體并未做充分的解釋，對公共住房政策發(fā)生這種變化的意涵也尚未進(jìn)行分析。為此本文在對中國公共住房政策進(jìn)行總體梳理的基礎(chǔ)上，利用在代表地區(qū)的訪談和參與式觀察獲得的一手資料，對上述問題進(jìn)行解釋。文章安排如下：首先是文獻(xiàn)綜述，并在此基礎(chǔ)上提出研究框架與方法；其次是梳理中國公共住房政策目標(biāo)群體從中低收入人群到人才群體的變遷過程；第四部分是對住房政策目標(biāo)群體的變化及可能帶來的政策范式變遷的分析；最后是結(jié)論以及進(jìn)一步的研究方向。

一、文獻(xiàn)述評：政策變遷與學(xué)習(xí)

占據(jù)傳統(tǒng)西方社會政策領(lǐng)域主流地位的政策變遷理論常以“沖突”為導(dǎo)向，即政策變遷是政府被動地對社會沖突所做出的反應(yīng)。①本部分在對上述文獻(xiàn)進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上提出基于學(xué)習(xí)的分析框架。

（一）政策變遷

政策變遷源于對原政策進(jìn)行的必要的調(diào)整、修正甚至徹底更改。政策變遷即對現(xiàn)行政策的變革活動。②政策變遷或具有激進(jìn)性，或是對早期政策的漸進(jìn)式調(diào)整。政策變遷研究主要包括兩個方面，一是變遷類型的劃分，二是變遷動力的解釋和變遷軌跡的描述。后者極大地促進(jìn)了政策變遷理論的構(gòu)建和發(fā)展。早期研究主要關(guān)注政策變遷的概念界定和類型劃分。上世紀(jì)80年代中期以來，學(xué)界開始建構(gòu)了多種模型或框架，從不同角度分析了政策變遷的原因和動力。例如，倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、間斷-均衡模型，以及多源流理論等。90年代，Peter Hall引入Thomas Kuhn之“范式”概念，在政策研究領(lǐng)域提出“政策范式”概念，認(rèn)為決策即政策整體目標(biāo)、政策工具以及政策微調(diào)三個階段的具體化設(shè)置。③

岳經(jīng)綸在上述基礎(chǔ)上提出中國公共政策經(jīng)歷了兩個明顯的范式階段，④朱亞鵬則提煉了中國住房政策的三種范式。⑤柏必成利用多源流理論對1978年以來中國住房政策變遷動力的分析具有啟發(fā)性，⑥但沒有特別關(guān)注到住房政策目標(biāo)群體的變化。丁淑娟的研究著重關(guān)注公共住房政策的目標(biāo)群體，認(rèn)為住房政策設(shè)計(jì)和變遷是主流社會對不同群體社會形象認(rèn)知和政策影響力共同形塑的結(jié)果，⑦但對政策目標(biāo)群體的變遷、擴(kuò)展和變化解釋不足。

（二）政策學(xué)習(xí)

政策學(xué)習(xí)對補(bǔ)充和發(fā)展政策變遷理論具有極大潛力。Hall認(rèn)為學(xué)習(xí)即根據(jù)過去的政策后果和新信息，調(diào)整政策的目標(biāo)或改進(jìn)技術(shù)。當(dāng)政策制定者根據(jù)從過去政策經(jīng)驗(yàn)中獲得的知識調(diào)整他們對政策發(fā)展的認(rèn)知理解和修改政策時，學(xué)習(xí)就發(fā)生了。其他著名學(xué)者關(guān)于公共政策里學(xué)習(xí)的定義也蘊(yùn)含著其與政策變遷的關(guān)聯(lián)。如學(xué)習(xí)是“基于知識和過去的經(jīng)驗(yàn)以及對未來預(yù)期的判斷”。⑧學(xué)習(xí)是由經(jīng)驗(yàn)或新信息引起的、與實(shí)現(xiàn)或修改政策目標(biāo)有關(guān)的思想或行為意圖的變化。⑨

學(xué)習(xí)研究內(nèi)容主要包括兩個方面，即作為被解釋變量和解釋變量的政策學(xué)習(xí)。⑩前者主要關(guān)注影響學(xué)習(xí)發(fā)生、發(fā)展和及其程度的因素。楊志軍等從政策學(xué)習(xí)動力機(jī)制出發(fā)，把地方政府的政策學(xué)習(xí)分為“基于內(nèi)生驅(qū)動的政策工具”型和“基于外部壓力的社會沖突”型兩類。?Eric Heikkila等總結(jié)了影響學(xué)習(xí)發(fā)生和發(fā)展的因素，包括政治、社會經(jīng)濟(jì)變遷、制度、社會動態(tài)等。?后者把學(xué)習(xí)當(dāng)作提高政府治理能力的機(jī)制，或促進(jìn)政策變遷的動力。崔晶認(rèn)為中國地方政府之間的環(huán)境協(xié)作達(dá)成與否受到協(xié)作主體間學(xué)習(xí)路徑的影響。?宋雄偉指出中國科層結(jié)構(gòu)中的“關(guān)鍵學(xué)習(xí)者”能夠把學(xué)習(xí)活動作為基本政策工具，通過自我建構(gòu)、內(nèi)化與外化等推動政策執(zhí)行。?學(xué)習(xí)是解釋政策變化的重要變量。例如蔣立等認(rèn)為南京“萬人評議機(jī)關(guān)”的政策變遷體現(xiàn)了教訓(xùn)汲取型的政策學(xué)習(xí)。?李永剛指出中國政府主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管政策的變化也體現(xiàn)了政策學(xué)習(xí)。?

（三）研究不足

既有文獻(xiàn)對政策變遷的解釋極具啟發(fā)性，但在兩個方面仍存在不足。一是對政策目標(biāo)群體變化關(guān)注不夠。既有政策變遷理論往往關(guān)注政策變化的動力、時機(jī)、程度和工具等，未把目標(biāo)群體的變化與政策變化相結(jié)合。社會政策的目標(biāo)群體是政府關(guān)照和保護(hù)的對象，目標(biāo)群體的變化意味著對原有政策目標(biāo)的偏離。二是傾向于用外生沖擊來解釋，對內(nèi)生因素和內(nèi)在動力研究不充分。例如間斷-均衡模型忽略了政策變化的內(nèi)生特征；?John Kingdon認(rèn)為政策因外生沖擊而陷入困境時，才會出現(xiàn)機(jī)會之窗，政策企業(yè)家對機(jī)會之窗的利用會挑戰(zhàn)現(xiàn)有的政策范式等。?如果從既有政策經(jīng)驗(yàn)和體系中尋找政策變遷的源頭，從政策主張的產(chǎn)生和學(xué)習(xí)的路徑入手，則可以在很大程度上避免上述問題。

二、分析框架與研究方法

在構(gòu)建政策學(xué)習(xí)路徑和過程的基礎(chǔ)上，本部分借鑒Hall關(guān)于政策變遷的三個次序變化衡量政策范式變化。第一次序變化是指對政策工具的微調(diào)，是對上一階段政策反饋的響應(yīng)。第二次序變化是對政策工具及其設(shè)置的改變。上述兩個次序變化時，政策總體目標(biāo)不變。但在第三次序政策變化中，政策工具設(shè)置、政策工具本身以及政策背后的目標(biāo)層次結(jié)構(gòu)都會發(fā)生變化。

（一）學(xué)習(xí)路徑

在任何一個決策者改善政策的努力中，他們都面臨三種選擇：回顧歷史、思考未來，以及從其他地方的現(xiàn)行經(jīng)驗(yàn)中吸取教訓(xùn)。?參考Hall關(guān)于學(xué)習(xí)的定義，考慮到中國單一制的政治現(xiàn)實(shí)，我們可以把政策學(xué)習(xí)的路徑分為四種類型。

一是上下互動。在單一制結(jié)構(gòu)下，中央政府提出宏觀施政目標(biāo)，地方政府細(xì)化執(zhí)行。常見的是中央提出新的政策愿景、地方進(jìn)行政策試點(diǎn)或?qū)嶒?yàn)，成功的經(jīng)驗(yàn)有機(jī)會被中央認(rèn)可并制度化和推廣。二是地方互動。地方政府之間的模仿和競爭構(gòu)成政策學(xué)習(xí)和政策擴(kuò)散研究的主要內(nèi)容。三是前后互動。即上一階段的政策后果與當(dāng)下政策問題和需要之間的互動，包括對在彼時彼地所做的事情是否會在此時此地生效的前瞻性評估。?四是內(nèi)外互動。在國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)匱乏的情況下，向國外學(xué)習(xí)政策經(jīng)驗(yàn)的情況也很常見，這種做法可以節(jié)省時間、避免代價高昂的錯誤。

（二）學(xué)習(xí)過程

學(xué)習(xí)過程由一組動態(tài)的子過程或階段組成，一般包括政策信息的獲取、轉(zhuǎn)譯和傳播。著名政策學(xué)者也支持這樣的觀點(diǎn)，如Harold Lasswell認(rèn)為政策過程中的學(xué)習(xí)涉及信息收集、處理和傳播。Richard Rose則將學(xué)習(xí)描述為尋找和評價新的政策替代辦法的運(yùn)作方式。本文參照Robert Rich對組織的知識利用的階段劃分，把學(xué)習(xí)過程分為信息的收集、處理和運(yùn)用三個階段。

信息收集是指獲得和產(chǎn)生新的政策知識或信息。信息處理即對政策信息進(jìn)行過濾和消化。信息運(yùn)用是指決策主體對新政策信息的利用和制度化。學(xué)習(xí)后果可分為兩類，一是認(rèn)知改變，二是行為改變。一些政策學(xué)者認(rèn)為只有當(dāng)政策變化與信仰的變化聯(lián)系在一起時，才能被視為學(xué)習(xí)結(jié)果。

（三）研究方法

研究采用案例研究方法，原因在于案例研究更適合回應(yīng)研究問題。本文的研究問題本質(zhì)是探索中國公共住房政策的目標(biāo)群體是怎么樣從注重保障中低收入群體拓展到覆蓋人才等中高收入群體的，選擇定性資料分析和案例研究的方法比較合適。再者研究關(guān)注的是正在發(fā)生的政策事實(shí)，無法采取實(shí)驗(yàn)等研究方法。此外，由于定量分析所需要的系統(tǒng)性數(shù)據(jù)難以收集。最適合回答“怎么樣”和“為什么”研究問題的案例研究無疑是本文的最佳選擇。

圖1 學(xué)習(xí)路徑、過程與后果資料來源：筆者自制。

研究資料包括二手的政策文本和一手的實(shí)地調(diào)研。調(diào)研資料源自筆者2019年4月至12月在A市相關(guān)單位實(shí)習(xí)期間的參與式觀察與深度訪談。A市具有典型性和代表性，原因在于其人才住房政策體系涵蓋了人才住房政策工具的三個方面：對人才群體提供住房補(bǔ)貼、提供可租或可購的專項(xiàng)房源。而任何其他地區(qū)人才住房政策的具體措施都可以歸為上述三類，只是政策的優(yōu)惠程度有所差異。通過分析多渠道收集的材料，可以從多個角度對同一研究問題進(jìn)行回答和核實(shí)驗(yàn)證，這樣能夠最大限度地保證資料真實(shí)性，從而保證研究的信度與效度。

三、中國公共住房目標(biāo)群體變化

公共住房是指由政府或開發(fā)商提供、但在建設(shè)過程中涉及政府資金或土地資源，由政府?dāng)M定建筑規(guī)格或直接控制建設(shè)籌集過程，以低于市場價格出租或出售的住房。1998年以來，中國的公共住房類型逐漸豐富，目標(biāo)群體也發(fā)生了變化。

（一）公共住房發(fā)展

1998年至2007年，中國公共住房以經(jīng)濟(jì)適用住房為主。1994年7月，國務(wù)院提出建立“以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系”。1994年底，經(jīng)濟(jì)適用住房正式定義為“向中低收入家庭的住房困難戶提供按照國家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)而建設(shè)的價格低于市場價的普通住房”。1998年7月，國務(wù)院下發(fā)了中國住房改革的里程碑式文件，提出“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”。

2006年以后，政府大力發(fā)展公共住房。2007年以后，公共住房以供給廉租房、公租房和棚改房為重點(diǎn)。2008年12月，中國政府計(jì)劃在2011年前為747萬城市低收入家庭提供保障性住房。2009年以后，大規(guī)模的公共住房建設(shè)項(xiàng)目接連推出。2011年1月，中央宣布在“十二五”（2011-2015）期間建設(shè)3600萬套保障住房、覆蓋20%的城市人口。盡管住房保障方式和政策名稱有所差別，但上述公共住房的目標(biāo)群體都是低收入家庭或中等偏下收入家庭。

表1 中國公共住房的目標(biāo)群體（1998-2014）

（二）人才住房政策

2001年以后，面對激烈的國際競爭，政府逐漸認(rèn)識到人才的重要性。“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略被寫進(jìn)“十七大”報告。盡管如此，中央層面并未出臺具體政策指明人才對住房的優(yōu)先占有或使用，人才住房的相關(guān)政策往往作為配套政策附著提出。但在中央原則性支持的情況下，地方政府開始主動破題。人才住房的出現(xiàn)打破了1998年以來中國公共住房形成的保障中低收入群體的既有格局。

2016年底各地“搶人大戰(zhàn)”打響。以西安、天津和武漢為代表，2018年各地人才政策不斷涌現(xiàn)。各地的人才政策主要涵蓋戶籍和住房兩方面。住房方面主要分為兩類，一是補(bǔ)貼，二是房源（見下表2）。不同之處主要表現(xiàn)在人才認(rèn)定門檻、人才住房性質(zhì)和政策執(zhí)行等層面。2020年以來，已有三十多個地區(qū)對人才群體發(fā)放購房或者租房補(bǔ)貼。

表2 人才住房政策工具舉例

四、政策學(xué)習(xí)視角下的政策變遷

人才住房政策迄今為止并未得到中央政府的明確認(rèn)可或推廣。但地方層面的相關(guān)政策卻不斷繼續(xù)順利推出和發(fā)展，這對以往以保障中低收入和邊緣群體的公共住房政策目標(biāo)形成了挑戰(zhàn)，值得學(xué)界重視與深入研究。本部分基于在A市的參與式觀察和深度訪談，利用學(xué)習(xí)理論對中國公共住房政策的目標(biāo)群體轉(zhuǎn)向人才群體的變化過程及其影響進(jìn)行解釋。

（一）上下互動：第一次序的住房政策微調(diào)

1.信息收集

2001年，中國加入世界貿(mào)易組織。為應(yīng)對“入世”后日益激烈的國際競爭，中央出臺了一系列綱領(lǐng)性文件扶持各種人才發(fā)展。2002年“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略的提出，標(biāo)志著人才政策發(fā)展進(jìn)入新階段。給予高端人才等住房政策優(yōu)惠的做法原則上得到中央層面的支持。但在公共政策最初的議程設(shè)置階段，政策內(nèi)容并不完全明晰，不過中央的指示和意圖無疑是地方政府信息收集最重要的來源。

表3 國家層面人才戰(zhàn)略部署

2006年以后，中國保障性住房迅速發(fā)展，住房保障體系基本建立。2010年中國住房保障發(fā)展達(dá)到了高潮。2010年5月底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部代表與各地簽訂了住房保障工作目標(biāo)責(zé)任書。在此背景下，人才住房卻沒有實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。但各地已經(jīng)認(rèn)識到人才是提高城市競爭力的關(guān)鍵資源，地方可為人才提供落戶和住房等優(yōu)待。

2.信息處理

盡管中央戰(zhàn)略層面對人才極為重視，但針對人才群體的住房政策只是在人才發(fā)展規(guī)劃里提及，對地方政府的政策行為并無約束力。在這種情況下，各地的公共住房政策目標(biāo)群體仍以中低收入群體為主。地方層面仍存在一些制度性因素（例如戶籍制度）在阻礙各類人才資源作用的充分發(fā)揮。加之大城市的住房價格高居不下，房價也成為人才流動和發(fā)展的障礙。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、人口紅利逐漸消失的情況下，多個地方政府開始嘗試破除阻礙人才流動的制度性因素。例如，2000年福建省出臺了政策對具有高級職稱或博士學(xué)位，或在學(xué)術(shù)、技術(shù)領(lǐng)域具有較高造詣的人才提供特殊的住房政策，使他們能夠享受購買或租賃微利房的待遇，并建議全省各地籌措資金，建設(shè)人才公寓。但這一時期針對人才群體的住房政策并未形成全國性的發(fā)展氣候，此時的政策目標(biāo)仍然是為城鎮(zhèn)中低收入階層，但住房保障政策目標(biāo)群體的覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，開始將城鎮(zhèn)各個階層的住房困難群體，如農(nóng)民工等新市民群體納入住房保障群體。

（二）前后互動：第二次序的政策工具調(diào)試

1.信息收集和處理

隨著房價一路高漲，在住房市場上難以滿足住房需求的群體越來越多?！皧A心層”群體等社會中堅(jiān)力量也無法通過住房市場解決住房問題。地方政府開始做出調(diào)整。2007年A市開始對人才住房困難給予特別關(guān)注。2008年出臺了針對國家級領(lǐng)軍人才等高層次人才的住房保障政策。在筆者進(jìn)行的訪談中，大多數(shù)受訪者都提到了A市在具體政策調(diào)整中的信息收集和處理過程。例如，R1（女，A市人才政策起草和研究人員）和R2（男，A市人才政策起草和研究人員）等受訪者都提到了人才住房政策起草前與制定過程中的政策學(xué)習(xí)行為。

“那時候（2010年以前）雖然沒有‘人才住房’的概念，但我們想用既有公共資源吸引人才來A市。慢慢的，隨著人才越來越多，我們發(fā)現(xiàn)人才的數(shù)量已經(jīng)侵占到了公共資源，侵占到了保障性住房的資源。所以我們覺得這時候要把它拎出來，單獨(dú)作為。不然社會上就會有‘孔雀’和‘麻雀’的爭論。需要（住房）保障的人得不到房子住。結(jié)果‘人才’卻分到了房，你還要‘保障人才’，這是有問題的。所以我把給人才的住房‘切出來’。我們不是為了保障人才，我們是為了激勵人才來A市就業(yè)創(chuàng)業(yè)?！保≧1，訪談時間：2019年10月31日）

在2010年5月A市政協(xié)會議上，有委員認(rèn)為當(dāng)前高房價已成為A市吸引力的“硬傷”，必須解決人才的住房問題。還有人建議A市盡快出臺“人才安居工程”政策的實(shí)施細(xì)則，對高學(xué)歷、高精尖學(xué)科的留學(xué)生和畢業(yè)生提供較為豐厚的薪金和良好的就業(yè)條件，讓人才愿意留在A市工作。

2.信息運(yùn)用

2010年A市以規(guī)章形式為人才住房立法，將人才住房的覆蓋范圍拓展到所有層次的人才。2014年A市出臺了首個關(guān)于人才住房保障的政府規(guī)章。2017年底在A市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會的學(xué)習(xí)調(diào)研活動上，多名委員提到“人才是A市發(fā)展的關(guān)鍵問題”。時任某國有大型商業(yè)銀行黨委書記建議完善人才引進(jìn)政策，為企業(yè)發(fā)展提供優(yōu)越人才環(huán)境。包括降低年輕人才認(rèn)定門檻、增加人才安居房供給、給予安家補(bǔ)助等一系列優(yōu)惠政策。市政協(xié)委員L認(rèn)為A市的高房價正成為人才引進(jìn)的重大障礙，建議A市學(xué)習(xí)香港、新加坡的經(jīng)驗(yàn)，解決人才引進(jìn)的后顧之憂。面對“房住不炒”的要求和地方發(fā)展需求，地方人才住房政策在設(shè)計(jì)層面集中表現(xiàn)了地方政府對“人”和“財(cái)”的追求，可以兼顧住房保障與城市發(fā)展。2017年，A市基本形成了人才住房與保障性住房并行的政策體系。

“這（人才住房）是A市面對‘資本’和‘智力’作出的選擇……因?yàn)樗ＷC這個城市的可持續(xù)發(fā)展，要鼓勵更多‘智力’流入，才能創(chuàng)造更多的資本……它要保障這個城市將來有足夠的人力提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的智力、要保證有新的人才進(jìn)來?！保≧2，訪談時間：2019年10月31日）

在各種政策工具調(diào)試下，這一時期公共住房資源已經(jīng)明顯往人才群體傾斜。人才住房本質(zhì)把公共住房資源優(yōu)先分配給人才群體、而非既有的其他目標(biāo)群體。人才住房的具體政策工具所涉及的內(nèi)容（如給目標(biāo)群體以住房補(bǔ)貼、租房和購房優(yōu)惠政策）與其他公共住房政策本質(zhì)相同，其所宣傳的主流的“尊重知識”、“尊重人才”、利用社會政策推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展等做法與主流意識形態(tài)的契合度也比較高。因此國內(nèi)其他地區(qū)以及本地過去的政策經(jīng)驗(yàn)反饋等都可以作為決策者下一步?jīng)Q策或政策改良的依據(jù)，根據(jù)平衡利益相關(guān)者之間的需求進(jìn)行調(diào)試。

（三）地方互動：第三次序的政策目標(biāo)調(diào)整

1.信息收集和處理

地方政府不僅需要汲取本地區(qū)過去的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，也需要借鑒國內(nèi)其他地區(qū)的相關(guān)做法，以降低政策成本、提高政策合法性。在政策細(xì)則的出臺過程階段，地方互動的政策學(xué)習(xí)主要發(fā)生在人才住房政策的出臺過程中、以及政策出臺后對其他地區(qū)的模仿和跟進(jìn)。例如，在和一位人才住房政策起草主筆者進(jìn)行交談的過程中，筆者問道：“A市人才住房政策是否學(xué)習(xí)借鑒了其他地區(qū)做法？”出乎意料的是，這位研究者反問道：“那得看你說的‘學(xué)習(xí)’是指什么？如果是說‘人才住房政策’這個名字，那么答案是‘沒有’；如果是與住房政策相關(guān)的具體的公共住房的建設(shè)籌集、分配細(xì)則等，那么答案是：‘我們一直在學(xué)習(xí)’?！保≧2，訪談時間：2019年10月31日）

事實(shí)上，A市人才住房政策小組確實(shí)就人才住房政策的具體分配方式問題，于2019年12月赴B市房屋管理局進(jìn)行考察學(xué)習(xí)。筆者陪同小組赴B市進(jìn)行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，盡管A市的出發(fā)點(diǎn)是細(xì)化和完善本市人才住房政策分配細(xì)則，但其具體學(xué)習(xí)的卻是B市公共租賃住房的管理分配經(jīng)驗(yàn)。從B市返回后，筆者參與撰寫了《B市公共租賃住房分配情況調(diào)研報告》，并依據(jù)B市公共租賃住房分配等措施，對A市人才住房政策相關(guān)配套政策細(xì)則的擬定進(jìn)行完善。B市之行印證了上述主筆者“一直在學(xué)習(xí)”的說法。

尋找內(nèi)部信息源也是獲取信息的重要機(jī)制。決策者通過自我評估、實(shí)驗(yàn)或評估搜索有關(guān)經(jīng)驗(yàn)或問題的內(nèi)部信息，是獲取有關(guān)問題和機(jī)會信息的補(bǔ)充方式。A市人才住房政策細(xì)則的修訂和完善過程中，不僅將政策學(xué)習(xí)目光投向國內(nèi)其他省市，對本地區(qū)已有的政策經(jīng)驗(yàn)信息源也極為重視。一方面，市級決策者對區(qū)級政府的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)極為重視。例如筆者在參與起草A市人才住房政策部分分配細(xì)則的過程中，輔助收集了A市各區(qū)所有住房建設(shè)局關(guān)于人才住房的政策項(xiàng)目并整理成冊。另一方面，政府決策者對于企事業(yè)單位的經(jīng)驗(yàn)做法也注意學(xué)習(xí)借鑒。2019年12月底，A市公共住房管理部門L處長主持召開了A市企事業(yè)人才住房分配調(diào)研座談會，A市著名大學(xué)和總部企業(yè)、重要國企等都對本單位內(nèi)部的住房分配細(xì)則和規(guī)定進(jìn)行了詳細(xì)介紹。上述各種渠道的學(xué)習(xí)過程降低了市級政府的決策難度，也使得新政策的出臺合法性更高、執(zhí)行阻礙更小。

2.信息收集和運(yùn)用

面對不斷激烈的國內(nèi)外競爭和日益消失的人口紅利，各地在提高城市競爭力方面不遺余力。早期城市競爭強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)維度，如今在經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)城市吸引、控制和轉(zhuǎn)化稀缺資源的能力。因此盡管沒有全國性的人才住房政策，地方政府建設(shè)和供應(yīng)人才住房的興趣和動力卻格外強(qiáng)勁。人才住房政策的地方互動也體現(xiàn)在政策出臺后，其他地方的模仿和跟進(jìn)。2019年11月，C市J區(qū)和D市的住房管理部門先后來到A市進(jìn)行座談學(xué)習(xí)，在上述兩個座談會上，A市對自身人才住房的建設(shè)籌集與長期規(guī)劃做了詳細(xì)介紹。C市和D市的學(xué)習(xí)成果分別見于2020年4月的《C市J區(qū)直管區(qū)人才安居辦法（試行）》，以及D市2020年5月發(fā)布的《2020年D市特色人才住房補(bǔ)貼、個人所得稅補(bǔ)貼、引進(jìn)特色人才獎勵等申報公告》。A市、C市和D市人才住房政策的經(jīng)驗(yàn)互動和學(xué)習(xí)是中國公共政策變化和發(fā)展的一個縮影。經(jīng)過上述三種路徑互動，以及對信息獲取、處理和利用的學(xué)習(xí)過程，地方政府在關(guān)鍵信息的獲取、政策經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)方面逐漸成熟。

政策學(xué)習(xí)過程所帶來的學(xué)習(xí)后果就是政策觀念和政策行為的變化，籍此地方性人才住房政策在全國范圍內(nèi)迅速展開。人才住房的出現(xiàn)和發(fā)展是對傳統(tǒng)以中低收入和社會邊緣群體為主要政策目標(biāo)群體的政策目標(biāo)的偏離，意味著公共住房政策原來的政策范式已經(jīng)受到挑戰(zhàn)。

結(jié)論與討論

人才住房是中國公共住房政策不容忽視的現(xiàn)象。通過把受過高等教育、具有一定住房購買潛力的人才群體納入公共住房政策目標(biāo)群體之中，公共住房政策偏離了2007年以來中國公共住房“?；尽钡哪繕?biāo)，逐漸駛向“促發(fā)展”的軌道。這意味著人才住房不是公共住房政策第一和第二次序的政策工具調(diào)試，而涉及到第三次序的政策目標(biāo)調(diào)整。研究的理論貢獻(xiàn)主要有兩個方面。一是在社會政策領(lǐng)域，目標(biāo)群體變遷是政策變遷的重要表現(xiàn)，這是對政策變遷既有的、主要關(guān)注政策工具和政策調(diào)試研究的補(bǔ)充。二是研究強(qiáng)調(diào)了政策過程中的學(xué)習(xí)現(xiàn)象，通過對地方學(xué)習(xí)的路徑和過程進(jìn)行提煉和細(xì)化，對理解中國地方政策過程具有推動作用。

政策目標(biāo)是社會政策的主要受益群體。確保社會政策有效運(yùn)作的前提條件之一是客觀準(zhǔn)確地界定政策目標(biāo)群體。如何客觀理性分析社會政策的目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上確立政策目標(biāo)群體是社會政策應(yīng)討論的基本問題。由于所涉目標(biāo)群體的特殊性等原因，中央政府一般難以在社會政策領(lǐng)域進(jìn)行大刀闊斧的激進(jìn)政策變革，只作出政策發(fā)展方向指示。在這種情況下，地方的學(xué)習(xí)過程主要涉及對中央指示的信息接收，以及與本地實(shí)際情況結(jié)合后的政策調(diào)試，主要涉及的是政策第一次序變化。隨著學(xué)習(xí)的深入和細(xì)化，經(jīng)歷了前后互動和內(nèi)外互動等學(xué)習(xí)路徑之后，地方政府逐漸能夠把自身新的需求、上級指示與本地實(shí)際情況相結(jié)合并出臺修正后的政策，這涉及到政策第二次序的政策工具變化。如果地方互動涉及到社會政策的政策目標(biāo)群體調(diào)整，則意味著出現(xiàn)了對原有政策目標(biāo)的調(diào)整。因此可能意味著新的政策范式即將到來（見下表4）。

表4 社會政策的學(xué)習(xí)路徑、過程與政策目標(biāo)

研究具有重要的政策意涵和現(xiàn)實(shí)意義。對于政策實(shí)務(wù)界來說，政策學(xué)習(xí)的現(xiàn)象并不陌生，但如何保存既有的和外部的政策經(jīng)驗(yàn)、并將政策制定過程中的學(xué)習(xí)現(xiàn)象進(jìn)行制度化和規(guī)范化，是一個值得政策實(shí)務(wù)者思考和推進(jìn)的議題。具體來說，在地方出臺相關(guān)政策措施時，可參考本研究提出的三個學(xué)習(xí)路徑：首先對上級指示和政策方向信息進(jìn)行認(rèn)真的學(xué)習(xí)和解讀，然后根據(jù)上述新的信息對既有政策進(jìn)行調(diào)試；其次參考本地上一屆政府或本地下級政府已有的政策經(jīng)驗(yàn)和信息，對上級新的要求與地方新的需求進(jìn)行結(jié)合，并據(jù)此調(diào)整地方政策；如果上述學(xué)習(xí)過程并不能完全滿足新的政策需求，那么地方政府可以根據(jù)具體政策議題，把“政策掃描”的目光投向國內(nèi)外其他具有相關(guān)成功政策經(jīng)驗(yàn)的國家或地區(qū)，通過各種形式的政策學(xué)習(xí)渠道獲取相關(guān)政策信息，并對政策信息進(jìn)行本地化處理和運(yùn)用。

本研究仍存在一定不足。一方面，人才住房政策屬于社會政策范疇，與其他公共政策變遷的方式和動力并不完全相同，因此研究結(jié)論對其他類型公共政策的解釋力有待檢驗(yàn)。另一方面，由于人才住房政策本身尚未經(jīng)歷一個完整的政策周期，該政策是否最終能夠被中央認(rèn)可并在全國范圍內(nèi)加以推廣仍有待觀察，因此自下而上的學(xué)習(xí)路徑暫時難以驗(yàn)證。進(jìn)一步的研究可利用不同政策領(lǐng)域、不同政策層級的政策經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)或修正政策學(xué)習(xí)過程與政策變遷的作用機(jī)制。另外，學(xué)習(xí)文獻(xiàn)中的一個常見假設(shè)是學(xué)習(xí)會帶來更好的政策后果，但本研究并未檢驗(yàn)這一假設(shè)、未對人才住房現(xiàn)象做出“好”或“壞”的判斷。進(jìn)一步的研究可以關(guān)注人才住房政策效果及其影響，以便對其性質(zhì)和后果做出公允評價。

①干詠昕：《政策學(xué)習(xí)：理解政策變遷的新視角》，濟(jì)南：《東岳論叢》，2010年第9期。

②楊代福：《西方政策變遷研究：三十年回顧》，北京：《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2007年第4期。

③Peter A.Hall，“Policy Paradigms，Social Learning，and the State：The Case of Economic Policymaking in Britain，”Comparative Politics，vol.25，no.3（April1993），pp.275-296.

④岳經(jīng)綸：《科學(xué)發(fā)展觀：新世紀(jì)中國發(fā)展政策的新范式》，廣州：《學(xué)術(shù)研究》，2007年第3期。

⑤朱亞鵬：《公共政策過程研究：理論與實(shí)踐》，北京：中央編譯出版社，2013年。

⑥柏必成：《改革開放以來我國住房政策變遷的動力分析——以多源流理論為視角》，哈爾濱：《公共管理學(xué)報》，2010年第4期。

⑦丁淑娟：《目標(biāo)群體的社會建構(gòu)與中國住房政策設(shè)計(jì)研究》，廣州：《公共行政評論》，2019年第1期。

⑧Colin J.Bennett and Michael Howlett，“The Lessons of Learning：Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change，”Policy Sciences，vol.25，no.3（April 1992），pp.275-294.

⑨Paul A.Sabatier and Hank C.Jenkins-Smith，“The Advocacy Coalition Framework：An Assessment，”in Paul A.Sabatier，ed.，Theoriesof the Policy Process，Boulder，CO：Westview Press，1999，pp.117-166.

⑩Michael Howlettand M.Ramesh，Studying Public Policy：Policy Cycles and Policy Subsystems，Oxford：Oxford University Press，1995，p.175.

? 楊志軍、田學(xué)浪：《治理現(xiàn)代化目標(biāo)下地方政府政策學(xué)習(xí)成敗分析——基于政策工具與社會沖突兩種類型比較》，上海：《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2019年第1期。

? Tanya Heikkila and Andrea K.Gerlak，“Building a Conceptual Approach to Collective Learning：Lessons for Public Policy Scholars，”Policy Studies Journal，vol.41，no.3（August2013），pp.484-512.

? 崔晶、畢馨：《跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理的策略選擇與學(xué)習(xí)路徑研究——基于跨案例的分析》，北京：《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2020年第3期。

? 宋雄偉、張婧婧：《政策執(zhí)行與科層結(jié)構(gòu)中的“關(guān)鍵學(xué)習(xí)者”》，北京：《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2018年第3期。

? 蔣立、鄭慧玲：《政策學(xué)習(xí)視角下南京市“萬人評議機(jī)關(guān)”政策變遷研究》，武漢：《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2020年第11期。

? 李永剛：《中國互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管的變遷軌跡——基于政策學(xué)習(xí)理論的簡單考察》，南京：《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2007年第2期。

? Orren Karen and Stephen Skowronek，“Beyond the Iconography of Order：Notes for a‘New Institutionalism，’”in Lawrence C.Dodd and Calvin Jillison，eds.，Dynamics of American Politics：Approaches and Interpretations，Boulder，CO：Westview Press，1994，pp.311-30.

? John W.Kingdon，Agendas，Alternatives，and Public Policy，New York：Harper，1995.

? Rose Richard，“What is Lesson-Drawing？”Journalof Public Policy，vol.11，no.1（January 1991），pp.3-30.

? Christopher M.Weible and Paul A.Sabatier，Theories of the Policy Process，New York：Routledge，2017，p.103.