4R 危機(jī)管理理論視域下基層政府的危機(jī)應(yīng)急短板及防控能力提升
——以新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)為例

□李全利，周 超

（1.廣西師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林54001；2.廣西地方法制與地方治理中心，廣西 桂林54001）

一、研究問題的提出

2019 年末，突如其來的新冠肺炎疫情從武漢蔓延至全國，給即將歡度2020 年春節(jié)的中國人民帶來巨大的危機(jī)創(chuàng)傷，病毒不但威脅著人們的身心健康，還給國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定帶來重創(chuàng)，成為影響全中國甚至世界的重大公共衛(wèi)生危機(jī)。從這次新冠肺炎疫情的傳染性和破壞性來看，儼然可以成為繼2003 年非典、2008 年汶川地震以及2009 年甲型H1N1 流感之后的重大災(zāi)害危機(jī)。從其暴發(fā)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)來看，春節(jié)是中國流動(dòng)人口活動(dòng)較為頻繁的周期，大量的歸鄉(xiāng)回家人員既包括廣大的農(nóng)民工群體也包括大中院校的學(xué)生群體，中國最重要的傳統(tǒng)節(jié)日，卻成為病毒傳染擴(kuò)散的最有利條件。從新冠肺炎的蔓延范圍來看，城鄉(xiāng)基層無孔不入，甚至呈現(xiàn)全球蔓延的趨勢，疫情防控與治理已經(jīng)成為全球政府的重要工作。由于新型冠肺炎疫情是首次大范圍暴發(fā)并且被人類認(rèn)識(shí)，疫情之初，不論是政府還是居民都普遍存在一種無所適從的無序狀態(tài)。但是在經(jīng)歷過大的風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)洗禮的組織者和公民個(gè)體，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下也很快能夠適應(yīng)并且逐步進(jìn)行有序的抗疫行動(dòng)。隨著疫情的暴發(fā)及飛速蔓延，城鄉(xiāng)基層政府的疫情應(yīng)急行動(dòng)呈現(xiàn)出“激進(jìn)與保守”“封閉與透明”性并存的動(dòng)態(tài)化的特征。尤其是在中國最重要的傳統(tǒng)節(jié)日時(shí)間段中，勞動(dòng)者在春節(jié)前后的流動(dòng)性要強(qiáng)于任何時(shí)期，進(jìn)村入戶，城鄉(xiāng)互通的客觀現(xiàn)實(shí)給疫情傳播提供極大便利。而城鄉(xiāng)基層政府恰巧是需要做好疫情應(yīng)急防控的最基本政府單位，是最需要直接面對(duì)入村入戶、出村出戶人員的基層行政協(xié)調(diào)組織，是關(guān)乎疫情傳播的最基本防線?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府無疑在這次疫情應(yīng)急治理中發(fā)揮了重要作用，但在疫情始發(fā)、傳播、蔓延、防控等不同階段的治理行動(dòng)中，既檢驗(yàn)了基層政府在國家整個(gè)應(yīng)急管理體系中的作用與能力，也暴露出基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的疫情信息掌控與傳播能力不足、對(duì)鄉(xiāng)村及社區(qū)的生態(tài)執(zhí)政能力欠缺、對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)外部溢出效應(yīng)缺乏防控、對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的柔性治理機(jī)制缺乏等短板。為豐富國家應(yīng)急管理體系建設(shè)并有效抗擊本次新冠肺炎的疫情風(fēng)險(xiǎn)，基層政府的疫情防控能力還需大力提升。

學(xué)理層面，國內(nèi)關(guān)于危機(jī)管理的研究也凸顯了我們國家社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，黨和政府具有集中力量應(yīng)對(duì)危機(jī)的強(qiáng)大組織力和號(hào)召力[1](p84-90)。公共危機(jī)治理是一個(gè)高時(shí)效性的行動(dòng)，中央政府的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一對(duì)于公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)時(shí)效具有先天優(yōu)勢，再加上基層政府的高執(zhí)行力和基層黨組織的行動(dòng)動(dòng)員能力共同構(gòu)成了我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的三大政治優(yōu)勢[2](p28)。有專家認(rèn)為城鄉(xiāng)基層政府在獨(dú)特的場域環(huán)境中，其疫情風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急防控行動(dòng)具備社會(huì)基礎(chǔ)和制度優(yōu)勢，認(rèn)為基層政府具有強(qiáng)制性的行政執(zhí)行能力和群眾公信力，其實(shí)行的疫情風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)舉措具備時(shí)效性。但是，從公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的制度變遷角度來看，公眾參與邏輯對(duì)于應(yīng)急制度的變革具有先進(jìn)作用，公民的客觀參與在一定程度上能夠轉(zhuǎn)化為特定的制度環(huán)境與制度需要[3](p133-143)。所以，疫情風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急體系建設(shè)還需要群眾的自覺性和配合度，這不僅僅是基層政府的制度優(yōu)勢和良好的社會(huì)基礎(chǔ)來決定的。在風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)面前，公民個(gè)體的主體性行動(dòng)有時(shí)會(huì)與政府公共性的行動(dòng)目標(biāo)出現(xiàn)分歧，這會(huì)在很大程度上阻礙政府的危機(jī)應(yīng)急反應(yīng)。對(duì)于基層政府的應(yīng)急管理職能的發(fā)揮機(jī)制而言，公民對(duì)危機(jī)自身的認(rèn)知以及對(duì)基層政府的信任程度是影響政府危機(jī)行動(dòng)得以有效開展的重要影響因素[4](p12-34)。而且，政府的過度或者不當(dāng)動(dòng)員還會(huì)形成危機(jī)應(yīng)對(duì)中的“冗余力量”，從而形成動(dòng)員環(huán)節(jié)的政府危機(jī)應(yīng)對(duì)“短板”[5](p29-31)。我國在“原發(fā)型”危機(jī)推動(dòng)下所形成的行政問責(zé)制，對(duì)于政府的危機(jī)治理行為造成謹(jǐn)慎與制約影響，公共危機(jī)治理的制度、結(jié)構(gòu)與價(jià)值一直都存在短板與爭議[6](p52-57)。所以，關(guān)于基層政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)及防控能力提升，還要進(jìn)一步開闊視野并探索自身先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

二、4R危機(jī)管理理論中的政府行動(dòng)

（一）羅伯特·希斯的4R危機(jī)管理理論視角

從危機(jī)自身的含義來看，諾曼·奧古斯汀認(rèn)為危機(jī)是“危險(xiǎn)”與“機(jī)遇”的綜合體，每一個(gè)危機(jī)都會(huì)有其自身爆發(fā)的根源并且其中還蘊(yùn)含著成功的種子[7](p2)。危機(jī)管理的精髓就是化危險(xiǎn)為機(jī)遇，從管理的角度來看，在對(duì)危機(jī)進(jìn)行管理之前首先要認(rèn)識(shí)并且劃分危機(jī)。烏里耶·羅森塔爾根據(jù)危機(jī)

發(fā)生的發(fā)展速度和終結(jié)周期兩個(gè)維度把危機(jī)分為“突發(fā)速終的龍卷風(fēng)型”“突發(fā)慢終的長投影型”“慢發(fā)速終的腹瀉型”及“慢發(fā)慢終的文火型”等四種類型，并且提出針對(duì)不同類型構(gòu)建不同的管理策略[8](p6)。從這次新冠肺炎疫情風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生特征來看，屬于“突發(fā)慢終的長投影型”風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的過程具有較高要求。危機(jī)管理過程同樣也具有周期性特點(diǎn)，最佳的危機(jī)管理實(shí)踐模式要求在危機(jī)發(fā)生前、發(fā)生中以及發(fā)生后的不同階段都要關(guān)注與危機(jī)相關(guān)的個(gè)人責(zé)任和道德因素[9](p103-105)。從危機(jī)應(yīng)急管理的角度來看，需要對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的原因、過程和后果進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行有效的預(yù)警、防控和處理[10](p10)。從危機(jī)管理的范疇來看，危機(jī)管理包含對(duì)危機(jī)事前、事中、事后所有方面的管理[11](p17)。綜合危機(jī)發(fā)生演變的整個(gè)過程以及危機(jī)管理行動(dòng)，羅伯特·希斯提出危機(jī)縮減（Reduction）、危機(jī)預(yù)備（Readiness）、危機(jī)反應(yīng)（Response）和危機(jī)恢復(fù)（Resilience）的4R 危機(jī)管理理論模型（如表1），其中首先要盡可能地通過有效的預(yù)警策略、溝通技巧和媒體協(xié)調(diào)等方法縮減（Reduction）危機(jī)的破壞程度；其次要做好危機(jī)情境的預(yù)警、人員培訓(xùn)等預(yù)備（Readiness）工作；并且能夠迅速做出危機(jī)的影響因素、防控計(jì)劃、技能要求等反應(yīng)（Response）；最后還要對(duì)危機(jī)的影響作出評(píng)價(jià)并且進(jìn)行危機(jī)之后的恢復(fù)（Resilience）工作[11](p31-33)。羅伯特·希斯的4R 危機(jī)管理理論最先適用于企業(yè)組織的風(fēng)險(xiǎn)防控分析，但其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)情境、相關(guān)利益者行動(dòng)、預(yù)警機(jī)制、防控技術(shù)的運(yùn)用，以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)過后的恢復(fù)舉措分析等覆蓋了突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的整個(gè)周期，對(duì)于其他風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)對(duì)也有較強(qiáng)的適用性。

（二）基層政府的4R危機(jī)應(yīng)急行動(dòng)特點(diǎn)

羅森塔爾和皮內(nèi)伯格認(rèn)為，危機(jī)一種具有嚴(yán)重威脅、不確定和有危機(jī)感的情境[11](p19)。從危機(jī)情景管理的角度來看，不論政府還是個(gè)體對(duì)于危機(jī)發(fā)生的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和情境感知對(duì)危機(jī)管理的技術(shù)構(gòu)建具有重要影響[12](p169-182)。新型冠狀肺炎疫情是明顯具有危機(jī)特質(zhì)的大規(guī)模公共衛(wèi)生應(yīng)急情境，不但威脅到人類的生命健康，還給國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)秩序帶來危害，大規(guī)模的傳染與蔓延給人們帶來深刻的危機(jī)情境。危機(jī)管理的本質(zhì)就在于能在危機(jī)黃金時(shí)間內(nèi)采取適宜措施，并避免或降低危機(jī)所帶來的有形與無形的損失，從而達(dá)到讓國家、企業(yè)或其他組織早日正常營運(yùn)的目標(biāo)[13](p7-9)。從危機(jī)自身突發(fā)性、不確定性和嚴(yán)重威脅性的特點(diǎn)來看，具有較強(qiáng)組織力和執(zhí)行力的政府無疑成為應(yīng)對(duì)危機(jī)、防控突發(fā)事件的最重要責(zé)任主體，尤其是在當(dāng)前危機(jī)頻發(fā)時(shí)期，進(jìn)行危機(jī)管理是政府不可推卸的責(zé)任與義務(wù)[14](p7-9)。從危機(jī)應(yīng)急管理的組織體系來看，我國自2003 年非典疫情之后就形成了民防與政府應(yīng)急管理并存的統(tǒng)一體系，并且是以公共部門為決策主導(dǎo)和行動(dòng)主體的應(yīng)對(duì)方式[15](p1-4)。所以，政府應(yīng)該是公共危機(jī)防控的最主要組織者和責(zé)任人，面對(duì)疫情危機(jī)，不同層級(jí)的政府應(yīng)急管理方案不僅要具備科學(xué)性還應(yīng)該具備強(qiáng)執(zhí)行力。

表1 ：羅伯特·希斯的4R危機(jī)管理理論模型

在社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變革的背景下，政治體系中的“政治應(yīng)力”極不平衡，處于承上啟下的行政“接點(diǎn)”部位的縣級(jí)政治最容易發(fā)生問題[16](p8-13)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的基層政府則是對(duì)區(qū)域性、突發(fā)性的公共危機(jī)做出關(guān)鍵決策的主體，但是基層政府往往會(huì)因思想局限、機(jī)構(gòu)職能不積極以及信息傳遞不暢通等短板，從而造成危機(jī)事前預(yù)防和化解能力不足、動(dòng)向和情報(bào)信息失真以及基層組織社會(huì)控制弱化等局面[17](p43-46)。傳統(tǒng)時(shí)期基層政府應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)時(shí)的職能缺失除了因強(qiáng)化“政府中心”而忽視“市場”角色之外，還缺乏對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)和肯定，最終造成地方政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)的區(qū)域性、片面性和分散性的治理參與格局[18](p64-66)。而且危機(jī)管理是一個(gè)復(fù)雜過程，當(dāng)前應(yīng)急管理部門的上下級(jí)之間的“業(yè)務(wù)主導(dǎo)關(guān)系”與“上下聯(lián)動(dòng)” 的應(yīng)急管理體制和災(zāi)害事故的高效協(xié)同性要求不相適應(yīng)[19](p2)。雖然以“應(yīng)急響應(yīng)”為行動(dòng)導(dǎo)向的“科層式”對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)急管理具有較強(qiáng)的穩(wěn)定權(quán)威和命令服從機(jī)制，但對(duì)于危機(jī)環(huán)境下的潛在風(fēng)險(xiǎn)所造成的焦慮與恐慌卻缺乏判斷[20](p86-91)。從羅伯特·希斯的4R 危機(jī)管理理論的分析框架中可以看出，管理主體的風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)應(yīng)對(duì)效率較為重要。我國基層政府關(guān)于突發(fā)性危機(jī)的治理績效低下受到現(xiàn)行的基于常態(tài)公共事務(wù)管理的政府管理理念、管理體制和管理方式的制約，甚至形成政府公共危機(jī)管理“失靈”的“路徑依賴”[21](p5-13)。危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的事中治理尤其要注意確定的和可變的信息，并且處理好風(fēng)險(xiǎn)利益相關(guān)者之間的信息溝通[11](p161-162)。而且在危機(jī)爆發(fā)、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)期會(huì)有各級(jí)政府在內(nèi)的公共部門、NGO、私人部門等多主體參與，這就要求基層政府在危機(jī)治理中學(xué)會(huì)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)分析方法協(xié)調(diào)自身與其他主體的關(guān)系[22](p114-124)。目前我國地方政府由于危機(jī)意識(shí)欠缺、反應(yīng)能力不足、危機(jī)問責(zé)推諉及大包獨(dú)攬情況嚴(yán)重影響了期危機(jī)管理與防控能力的提升[23](p25-31)。

三、基層政府的疫情危機(jī)應(yīng)急短板效應(yīng)

從羅伯特·希斯的4R 危機(jī)管理理論分析框架入手，危機(jī)爆發(fā)之前的風(fēng)險(xiǎn)危害評(píng)估和破壞力縮減計(jì)劃以及危機(jī)來臨后的防控與應(yīng)急反應(yīng)等，都需要風(fēng)險(xiǎn)管理者在一定原則下進(jìn)行針對(duì)性的部署與行動(dòng)。以新冠肺炎疫情初期的行動(dòng)為例，基層政府在此次疫情面前的行動(dòng)執(zhí)行力已經(jīng)相當(dāng)積極，但在突發(fā)前期，卻也表現(xiàn)出“激進(jìn)與保守”“封閉與透明”性并存的動(dòng)態(tài)化的管理特征，其間既有“滯后性”的信息傳遞也有“激進(jìn)性”的權(quán)威執(zhí)政。為進(jìn)一步提高基層政府的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急能力，必須深刻認(rèn)識(shí)基層政府的應(yīng)急短板效應(yīng)。

（一）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的疫情信息掌控與傳播能力不足

斯格認(rèn)為危機(jī)是一種能夠帶來不確定性和威脅性的非常規(guī)事件，而且危機(jī)傳播的途徑多種多樣，需要不同主體對(duì)一系列的危機(jī)事件進(jìn)行信息防控與溝通[24](p144)。從組織管理學(xué)的角度來看，在危機(jī)管理的不同階段需要危機(jī)中的個(gè)體或者組織進(jìn)行有效的信息溝通和網(wǎng)絡(luò)管理，這是危機(jī)應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵所在[25](p31-56)。從新冠肺炎疫情暴發(fā)的時(shí)代背景來看，信息化時(shí)代要求基層政府具備強(qiáng)時(shí)效性、高甄別力、廣傳播性的信息掌控能力。尤其是在人口流動(dòng)性較強(qiáng)的春節(jié)期間，社區(qū)居民在基層政府的防線內(nèi)外所攝取的信息存在誤差和不匹配風(fēng)險(xiǎn)，社區(qū)內(nèi)部居民如果對(duì)社區(qū)外的疫情風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度不了解或者不清楚，就很難適應(yīng)基層政府的應(yīng)急舉措。例如在疫情初期，在沒有意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重性的情況下，基層政府甚至不會(huì)去入戶清點(diǎn)從高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)歸來的人員，更不會(huì)關(guān)心其疫情癥狀。因此，信息滯后帶來的后果，就是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部入戶防控或者進(jìn)行人員隔離時(shí)反而會(huì)造成恐慌。尤其是農(nóng)村基層社區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信息傳播還是靠具有行政接點(diǎn)特質(zhì)的村干部進(jìn)行，疫情防控的“鄉(xiāng)——村傳遞機(jī)制”本身就會(huì)影響其時(shí)效性。從微觀層面的對(duì)比分析來看，城市社區(qū)的信息集中傳送做得較好，通過小區(qū)保安或者居委會(huì)的擴(kuò)音喇叭直接傳遞信息，同時(shí)城市基層政府的信息可及性也相對(duì)較強(qiáng)。而農(nóng)村社區(qū)的信息傳播則呈現(xiàn)出接點(diǎn)式的路徑，很大程度上還是通過干部傳干部、人傳人的傳統(tǒng)信息擴(kuò)散方式。另外，接點(diǎn)式的信息傳遞還會(huì)造成信息傳遞失誤，從而形成謠言溫床，從而加劇疫情主觀失真信息的傳播，不利于基層政府執(zhí)政。

（二）鄉(xiāng)村及社區(qū)的生態(tài)執(zhí)政能力欠缺

在危機(jī)管理框架下，危機(jī)情境中的管理者和個(gè)人應(yīng)該注重“觀點(diǎn)”（Point of View，POV）的分析方法，這有助于風(fēng)險(xiǎn)管理者理解他人或其他群體的觀點(diǎn)和立場，從而有助于風(fēng)險(xiǎn)管理者和其他群體之間的和睦相處[11](p187)。從國家生態(tài)治理體系的角度來看，各治理主體只有在整體性、多樣性、開放性條件下維持著各自的生態(tài)位和足夠的生存空間，才能保證治理的持續(xù)性和相對(duì)穩(wěn)固[26](p15-22)。從基層政府的組織構(gòu)成來看，基層政府行政人員有的是來自轄區(qū)所在地，有的則是來自外地，如果官民關(guān)系疏遠(yuǎn)和不了解所在轄區(qū)居民生態(tài)關(guān)系就很難進(jìn)行綠色執(zhí)政、和諧執(zhí)政?；鶎诱姓藛T接觸最多的是鄉(xiāng)村精英——村干部或者城市社區(qū)居委會(huì)成員，對(duì)于其他非精英群體之間的關(guān)系格局和意識(shí)形態(tài)理解則相對(duì)缺乏。以豫南Y 村主要交通道路的“兩封兩開”為例，村干部接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的通知封路，便立馬用挖掘機(jī)封路，這是前一天晚上僅在村委會(huì)內(nèi)部微信群通知的，很多村民不知情，當(dāng)遇到需要去鄉(xiāng)鎮(zhèn)超市或者集市購買生活必需品時(shí)就發(fā)生矛盾，認(rèn)為村干部過于激進(jìn)或者“一刀切”執(zhí)政，從而給基層政府公信力造成影響。危機(jī)管理的信息甄別和觀點(diǎn)分析不僅僅是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)自身因素的分析，還要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)中的個(gè)體和組織進(jìn)行了解和關(guān)懷。生態(tài)執(zhí)政講求和諧的官民關(guān)系和執(zhí)政雙方的有效互動(dòng)，在疫情面前，當(dāng)村內(nèi)有孕婦或者有急救病人需要出村等就會(huì)影響村民的生活秩序。所以，基層政府的生態(tài)執(zhí)政能力有待提升，做應(yīng)急對(duì)策時(shí)不能不綜合考慮執(zhí)政對(duì)象的生態(tài)情況。

（三）對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)外部溢出效應(yīng)缺乏防控

美國風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)家勞倫斯·巴頓認(rèn)為，危機(jī)是一個(gè)會(huì)引起潛在負(fù)面影響的具有不確定性的大事件，且事件本身或其后果還具有很強(qiáng)的破壞性[11](p19)。羅伯特·希斯在4R 危機(jī)管理理論框架中也提出，危機(jī)情境很少僅僅產(chǎn)生單一的影響，而是可以引起另一危機(jī)問題或者危機(jī)情境，并把繼起危機(jī)稱為漣漪效應(yīng)[11](p178)。從應(yīng)急防控體系的角度來看，應(yīng)急行動(dòng)是包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與判定、事前防范、風(fēng)險(xiǎn)控制與應(yīng)對(duì)以及風(fēng)險(xiǎn)后的恢復(fù)與反饋等多個(gè)程序內(nèi)容的舉措，其間的應(yīng)急與管理行動(dòng)不僅僅是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)自身的控制與應(yīng)對(duì)，還有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)本身所引起的其他負(fù)面連鎖風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)與管控。例如2003 年非典期間“搶購綠豆”事件、新冠肺炎疫情初期“天價(jià)口罩”事件以及因疫情封閉隔離引發(fā)的“鄭州搶購63 元白菜”等行為，都是由風(fēng)險(xiǎn)外部溢出效應(yīng)引起的漣漪效應(yīng)。這些不但與民眾的認(rèn)知和基層公共衛(wèi)生防范機(jī)制不健全有關(guān)，也與基層政府在對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)引起的其他潛在風(fēng)險(xiǎn)缺乏關(guān)注有關(guān)。所以，在選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急舉措時(shí)會(huì)出現(xiàn)政府決策失靈，從而形成風(fēng)險(xiǎn)“滾雪球”效應(yīng)，并伴隨出現(xiàn)更加復(fù)雜的應(yīng)急問題。

（四）疫情風(fēng)險(xiǎn)的柔性治理機(jī)制不健全

從風(fēng)險(xiǎn)自身的構(gòu)成因素來看，新冠肺炎疫情的可怕之處在于隱藏周期長、傳播途徑廣，但是治愈率并不低?；鶎尤罕娫陲L(fēng)險(xiǎn)面前更容易受到謠言影響而做出非理性行為，基層政府在應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)防控中缺乏對(duì)民眾心理的安撫與關(guān)注。在危機(jī)治理行動(dòng)中基層群眾與村治權(quán)力之間呈現(xiàn)出對(duì)立趨勢，再加上村治權(quán)力的強(qiáng)弱分殊問題，農(nóng)村基層的危機(jī)治理不可不考慮柔性治理[27](p64-75)。有的地方政府工作人員在村干部帶領(lǐng)下入村“抓走”從疫情高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)歸來的務(wù)工人員，同時(shí)并沒有對(duì)其家人或者親友講述疫情的傳播規(guī)律和危害之處，從而造成家庭其他成員的恐懼與擔(dān)心。柔性治理講究主客體之間互動(dòng)理解與支持，疫情面前不論是“為了您和大家的健康安好”還是“必須跟我們?nèi)ジ綦x”的應(yīng)急行動(dòng)舉措，行動(dòng)目的一樣，但行動(dòng)效果卻千差萬別。基層政府的治理與善治素養(yǎng)不如縣級(jí)及以上政府部門，對(duì)于疫情風(fēng)險(xiǎn)人員的親友、家人的關(guān)懷不到位反而影響了基層政府疫情應(yīng)對(duì)舉措的實(shí)施效果。

四、基層政府的危機(jī)防控能力提升策略

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急防控行動(dòng)本身就有自身的特征，“準(zhǔn)”“快”“狠”是其基本原則。基層政府是建立城鄉(xiāng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急防線的最重要領(lǐng)導(dǎo)主體與組織者，基層政府工作人員同時(shí)也是直面疫情風(fēng)險(xiǎn)攜帶者的個(gè)體，在疫情應(yīng)急防控中難免出現(xiàn)短板。所以，政府的危機(jī)應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)該敢于超越現(xiàn)有的潛規(guī)則機(jī)制，并且實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)應(yīng)急到主動(dòng)防范的轉(zhuǎn)變[28](p22-24)。同時(shí)，從基層政府職位的技術(shù)角度來看，要保證科層體系內(nèi)部的技術(shù)治理具有系統(tǒng)性和整體性，鼓勵(lì)引入“上級(jí)決策者與具體執(zhí)行者” 的完整鏈條[29](p73-81)。因此，提升基層政府危機(jī)治理中的技術(shù)治理尤其重要?；鶎诱坏J(rèn)識(shí)到其自身的重要地位，還需充分發(fā)揮自身優(yōu)越的社會(huì)基礎(chǔ)和制度優(yōu)勢，其應(yīng)急防控能力的提升尚有較大空間，在當(dāng)前可以考慮使用“點(diǎn)”“線”“面”“體”的應(yīng)急工作方法。

第一，基層政府要學(xué)會(huì)“定點(diǎn)”扎針，貫穿“定責(zé)到人”原則對(duì)潛在疫情風(fēng)險(xiǎn)較大的村、戶、人進(jìn)行管、控、撫，精準(zhǔn)施策。從羅伯特·希斯的4R 危機(jī)理論出發(fā)，制定和評(píng)估疫情危機(jī)的破壞性預(yù)警機(jī)制并對(duì)其進(jìn)行最大時(shí)效性的干預(yù)。而預(yù)警是一種機(jī)制或過程，不但需要對(duì)危機(jī)本身及危機(jī)地區(qū)的信息進(jìn)行系統(tǒng)收集和分析，并且需要把分析結(jié)果以用更容易理解和被認(rèn)可的方式提供給決策者和危機(jī)中的個(gè)體[30](p220)。羅伯特·希斯認(rèn)為從危機(jī)的準(zhǔn)備就緒到危機(jī)反應(yīng)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一環(huán)在于危機(jī)慎思，其中一個(gè)主要問題就是要在危機(jī)信息不明確和出現(xiàn)緊迫性時(shí)，或者已經(jīng)確定某些資源或者人員處于危機(jī)之中時(shí)及時(shí)選擇合適的響應(yīng)策略[11](p373)。由于社會(huì)對(duì)之前新冠肺炎“人傳人”的高傳播風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，造成城鄉(xiāng)基層的疫情應(yīng)急監(jiān)控行動(dòng)在春節(jié)后才正式開始。農(nóng)村自然村的舉措則是整體隔離，把主要道路封閉，車輛無法進(jìn)出?；鶎诱紫仍诜揽匦袆?dòng)層面按區(qū)域劃分負(fù)責(zé)到人，定村定責(zé)；在防控對(duì)象排查層面負(fù)責(zé)到戶，定點(diǎn)到人，構(gòu)建精準(zhǔn)、精細(xì)的疫情突發(fā)防控體系。

第二，要建立官民合一的基層疫情“防線”，基層政府和村民自治組織要建立共建、共防、共監(jiān)的疫情生態(tài)防控戰(zhàn)線。開放式的危機(jī)應(yīng)急管理系統(tǒng)在歐盟組織內(nèi)部已經(jīng)進(jìn)行過實(shí)踐，不論是民防戰(zhàn)線還是政府層面的信息都應(yīng)該進(jìn)行無障礙地共享與傳遞，通過改進(jìn)不同主體和組織的技術(shù)、職能去提高整體危機(jī)管理和業(yè)務(wù)可持續(xù)性能力[31](p2)?；鶎诱姓?zhí)行能力的發(fā)揮很大程度上需要借助鄉(xiāng)村精英或社區(qū)精英進(jìn)行，其對(duì)群眾的防控政策執(zhí)行是需要借助接點(diǎn)治理工具的。尤其是村干部及社區(qū)居委會(huì)等基層精英及單位往往是基層政府的最直接“喊話筒”，起到政府與群眾之間的橋梁接點(diǎn)作用。村民在非理性支配下往往重視鄉(xiāng)村鄉(xiāng)俗的“關(guān)系原則”而不去“舉報(bào)”從疫情高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)歸來的務(wù)工人員。潛在病毒攜帶者不知道疫情傳播對(duì)他人的影響時(shí)，也不會(huì)主動(dòng)配合基層政府或者村干部進(jìn)行自我診斷與隔離。鄉(xiāng)村社區(qū)基層精英們此時(shí)就要進(jìn)行自下而上的協(xié)調(diào)與溝通，把村情村貌及疫情現(xiàn)狀及時(shí)并如實(shí)向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯報(bào)。為及早調(diào)配醫(yī)療衛(wèi)生資源和對(duì)病疫人員進(jìn)行有效救治，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要及時(shí)并如實(shí)向縣（市）級(jí)政府匯報(bào)，做好信息統(tǒng)計(jì)與公開，讓村民知道疫情在哪里，所處生態(tài)環(huán)境如何，并在風(fēng)險(xiǎn)來臨前做到自覺配合，官民共同監(jiān)督，共同建設(shè)，共同防控疫情，構(gòu)建官民和諧統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急防線。

第三，建立“全面”的疫情風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，提前監(jiān)控疫情之外的負(fù)面溢出風(fēng)險(xiǎn)，培育安定有序的應(yīng)急管理環(huán)境。針對(duì)諸如新冠肺炎疫情引發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)，應(yīng)當(dāng)引入“模糊治理”的防控思路，并且在疫情的不確定性風(fēng)險(xiǎn)中建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，并最大限度地預(yù)測危機(jī)所引發(fā)的其他負(fù)面效應(yīng)及潛在威脅[32](p47-50)。基層政府的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)行動(dòng)不能只盯著風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)本身，由疫情本身引發(fā)的市場秩序混亂、藥品藥價(jià)變動(dòng)、物資供應(yīng)鏈條中斷、人心恐慌、謠言肆意傳播等其他風(fēng)險(xiǎn)也是基層政府應(yīng)該關(guān)注的。不論是農(nóng)村市場還是城市大型購物中心，及早防范直接影響居民吃、穿、住、行、用各個(gè)方面的潛在誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。尤其是與原始風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的應(yīng)急工作所需要的環(huán)境要保持安定有序，這首先需要基層政府做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急的群眾心理安慰和疏導(dǎo)工作，讓群眾認(rèn)識(shí)疫情，穩(wěn)住人心，創(chuàng)造透明的疫情風(fēng)險(xiǎn)群眾應(yīng)急環(huán)境；其次需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)來臨后的市場環(huán)境進(jìn)行監(jiān)控，基層政府要積極確保農(nóng)村和城市社區(qū)售賣點(diǎn)、貨物供應(yīng)與銷售部門的常態(tài)監(jiān)管與穩(wěn)定，嚴(yán)厲打擊趁機(jī)哄抬物價(jià)、囤積物資等行為的發(fā)生，保證基層消費(fèi)市場的穩(wěn)定。

第四，完善基層疫情應(yīng)急防控“體系”建設(shè)，注重危機(jī)的過程治理。根據(jù)羅伯特·希斯的危機(jī)治理理論啟示，實(shí)行應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)4R 工作程序，實(shí)質(zhì)上也是一個(gè)過程管理，尤其是要注重危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、資源調(diào)配、危機(jī)波及范圍和應(yīng)變舉措選擇等每一階段的時(shí)效性和靈活性[11](p384-388)。首先，基層政府應(yīng)與上級(jí)政府做好溝通，做好風(fēng)險(xiǎn)前的評(píng)估并且可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)破壞性縮減（Reduction）到最低。在此階段要評(píng)估疫情風(fēng)險(xiǎn)的傳播途徑以及危害性，做到信息的提前公布與公開，研究機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生部門應(yīng)及早向政府部門和群眾進(jìn)行信息有效溝通與公布利。其次，基層政府要做好風(fēng)險(xiǎn)到來之后的準(zhǔn)備，做好風(fēng)險(xiǎn)到來后的預(yù)備（Readiness）工作。這就要求基層政府要提早成立專門的疫情風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急團(tuán)隊(duì)，安排好街道、社區(qū)、自然村的值班團(tuán)隊(duì)人員、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急培訓(xùn)以及建立預(yù)警與管理計(jì)劃等。另外，最關(guān)鍵的就是能夠?qū)Ρ据爡^(qū)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行快、準(zhǔn)、狠的反應(yīng)（Response）。基層政府防控體系建設(shè)應(yīng)根據(jù)確認(rèn)危機(jī)、隔離危機(jī)、處理危機(jī)、消除危機(jī)四步進(jìn)行，確認(rèn)本轄區(qū)本次疫情的主要傳播情況，劃分重點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)村、社區(qū)位置；風(fēng)險(xiǎn)人群應(yīng)該定點(diǎn)隔離，及時(shí)安撫、保障健康人員生產(chǎn)生活；協(xié)同衛(wèi)生部門一起抗擊疫情風(fēng)險(xiǎn)，盡最大努力治愈病患；最終內(nèi)外聯(lián)控全面消除本轄區(qū)的疫情風(fēng)險(xiǎn)。最后，基層政府須做好風(fēng)險(xiǎn)過后的恢復(fù)（Recovery）與反饋工作，在各個(gè)環(huán)節(jié)提升基層政府的綜合應(yīng)急防控能力。一是分析這次疫情危機(jī)發(fā)生及蔓延的影響因素，然后建立自身的恢復(fù)計(jì)劃并針對(duì)性地展開行動(dòng)，迅速恢復(fù)生產(chǎn)和居民生活。二是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，學(xué)會(huì)化危為機(jī)，建立本轄區(qū)特有的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)檔案，并為之推廣。