農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托法律問題研究

摘 要：中央提出的農(nóng)地“三權(quán)分置”理論在客觀上促進(jìn)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的發(fā)展，新《農(nóng)村土地承包法》的出臺(tái)為我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的進(jìn)一步發(fā)展提供了法律的保障。在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托快速發(fā)展的過程中出現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)不明確、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托登記制度缺失等立法方面的問題，以及政府過度干預(yù)，農(nóng)用土地沒有正確合理使用，缺乏有效的監(jiān)管制度的問題，針對(duì)這些問題，要完善相關(guān)立法，轉(zhuǎn)變政府在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中的作用，規(guī)范托受托人正確合理使用農(nóng)用土地，建立有效的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托監(jiān)管制度，推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán);三權(quán)分置;土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托

一、問題的提出

中央提出的“三權(quán)分置”理論的提出，推動(dòng)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。自中央首次提出“三權(quán)分置”理論以來，中央又出臺(tái)政策文件又進(jìn)一步明確所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置這一理論。2018年12月29日，全國(guó)人大常委會(huì)又通過了修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》），修改后的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也進(jìn)行了規(guī)定。

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，土地信托是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。當(dāng)前，我國(guó)出現(xiàn)了“益陽模式”、“宿州模式”、“紹興模式”等不同的土地信托模式，這些土地信托的實(shí)踐模式推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的發(fā)展。但是，在這些土地信托的實(shí)踐中也出現(xiàn)一些相關(guān)法律不完善，政府過度干預(yù)土地信托，缺乏有效的監(jiān)管制度等問題，如何解決好這些問題，值得進(jìn)行探討。本文以湖南益陽市的“益陽模式”的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)踐為例，探索我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的發(fā)展進(jìn)程。通過查閱文獻(xiàn)和對(duì)湖南益陽市土地信托的實(shí)地調(diào)研，分析當(dāng)前“益陽模式”農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托在發(fā)展的過程中存在的問題，根據(jù)土地信托實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，提出一些建議對(duì)策。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托存在的法律問題

（一）相關(guān)立法不完善

當(dāng)前我國(guó)有關(guān)土地的立法主要有《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《信托法》等法律法規(guī)。從湖南省益陽市的“益陽模式”土地信托實(shí)踐模式來看，有關(guān)土地信托的立法還有一些不完善的地方影響著農(nóng)村土地信托的發(fā)展。首先，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)不明確。新《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)沒有進(jìn)行明確的規(guī)定，理論界對(duì)其也沒有統(tǒng)一的結(jié)論。有的學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是屬于物權(quán)性質(zhì)，有的學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)，對(duì)此認(rèn)識(shí)不一。其次，有關(guān)土地信托登記的規(guī)定缺失?！缎磐蟹ā穼?duì)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的信托登記并沒有相關(guān)的規(guī)定，缺乏有效的農(nóng)地信托登記不利于保護(hù)第三人的利益，不利于維護(hù)交易的安全。最后，對(duì)土地信托的受托人的權(quán)利和義務(wù)沒有明確的規(guī)定?！缎磐蟹ā芬?guī)定受托人享有報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)、補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)等，對(duì)受托人的義務(wù)也只是作了概括性的規(guī)定。

（二）政府干預(yù)過度

湖南“益陽模式”的土地信托實(shí)踐中，政府扮演著很大的角色，在益陽市草尾鎮(zhèn)，由政府出資設(shè)立信托公司，同時(shí)有政府的工作人員擔(dān)任信托公司的職務(wù)，進(jìn)行公司的業(yè)務(wù)工作。由政府設(shè)立信托公司與農(nóng)戶進(jìn)行土地信托使得有的農(nóng)戶基于對(duì)政府的信任而將土地委托給信托公司管理，降低了土地信托的交易成本，推動(dòng)土地信托的進(jìn)行。但是政府出資設(shè)立信托公司也存在著一些問題，一方面，政府出資設(shè)立的信托公司的法人資格存在疑問。益陽市草尾鎮(zhèn)全資設(shè)立的信托公司不符合《信托公司管理辦法》規(guī)定設(shè)立信托公司的條件，同時(shí)該信托公司主要為政府與農(nóng)戶進(jìn)行信托服務(wù)，因此該信托公司在一定程度上是政府的服務(wù)機(jī)構(gòu)[1]。另一方面，當(dāng)?shù)卣赡軙?huì)為了財(cái)政收入的增加或者業(yè)績(jī)的考核可能會(huì)強(qiáng)制與農(nóng)戶進(jìn)行土地信托，與農(nóng)戶發(fā)生矛盾，忽視農(nóng)戶的利益需求以及知情權(quán)等相關(guān)的合法權(quán)益，農(nóng)戶很難維護(hù)自己的合法權(quán)益。[2]因此，政府過度干預(yù)農(nóng)村土地信托會(huì)阻礙農(nóng)村土地信托的發(fā)展，損害農(nóng)戶的合法權(quán)益。

（三）農(nóng)用土地不能合理正確使用

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包的土地不得改變土地的性質(zhì)及用途。在土地信托實(shí)踐中，由于農(nóng)業(yè)種植是一種成本投入高，收益較低的產(chǎn)業(yè)，土地信托公司或者農(nóng)用土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者為取得利益最大化而在農(nóng)用土地上建設(shè)生態(tài)園或觀光園等非農(nóng)業(yè)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)。除此之外，有的信托公司或?qū)嶋H土地的經(jīng)營(yíng)者會(huì)在土地上建設(shè)樓房或建設(shè)娛樂設(shè)施，這都嚴(yán)重改變了農(nóng)用土地的用途，同時(shí)，這也在一定程度上損害了農(nóng)戶的權(quán)益，因?yàn)樵谵r(nóng)用土地建設(shè)建筑改變了土地的用途，使其變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，減少了農(nóng)戶擁有土地的數(shù)量。

（四）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托缺乏有效監(jiān)管

農(nóng)村土地信托長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展離不開良好的有效的監(jiān)管體系。缺乏有效的監(jiān)管導(dǎo)致土地信托的風(fēng)險(xiǎn)增加，阻礙了土地信托的發(fā)展。當(dāng)前，在湖南“益陽模式”中，政府設(shè)立信托公司與農(nóng)戶進(jìn)行土地信托交易，在這種情況下，政府作為監(jiān)管者監(jiān)督自己的信托行為，就會(huì)出現(xiàn)形式上的監(jiān)管，而沒有實(shí)質(zhì)的監(jiān)管。另外。作為信托行業(yè)協(xié)會(huì)有著對(duì)信托公司信托行為監(jiān)管的義務(wù)，但是對(duì)于信托的規(guī)定大多是內(nèi)部的抽象規(guī)定，不能真正起到監(jiān)管的作用。[3]由于對(duì)土地信托缺乏有效的監(jiān)管，就容易使得信托公司出現(xiàn)強(qiáng)制與農(nóng)戶信托損害農(nóng)戶權(quán)益、虛假信托騙取國(guó)家補(bǔ)貼等行為。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的完善路徑

（一）完善相關(guān)立法

完善的立法是保障農(nóng)村土地信托長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根本要求。完善相關(guān)的立法，一是要明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)。根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)取得途徑的不同，建議將承包人的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為用益物權(quán)，第三人依法通過流轉(zhuǎn)取得他人的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為債權(quán)。[4]將承包人的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為用益物權(quán)是因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)來源于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律上定性為物權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的派生權(quán)利應(yīng)屬于用益物權(quán);將第三人取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為債權(quán)是因?yàn)?，第三人通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在本質(zhì)上是第三人取得的該土地的承租權(quán)，所以應(yīng)將第三人取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為債權(quán)。二是建立土地信托登記制度。通過修改《信托法》增加土地信托登記制度的規(guī)定，建議采用登記生效主義。[5]建立土地信托登記制度，實(shí)行登記生效主義不僅有利于保護(hù)第三人的知情權(quán)，降低土地信托的風(fēng)險(xiǎn)，也有利于減少信托公司濫用信托權(quán)利進(jìn)行假信托，損害農(nóng)戶的權(quán)益的行為。三是明確規(guī)定土地受托人的權(quán)利和義務(wù)。對(duì)于受托人的權(quán)利，除了法律規(guī)定其享有的權(quán)利外，受托人是否有將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的權(quán)利，筆者認(rèn)為，基于農(nóng)業(yè)投入高，收益見效慢，受托人出現(xiàn)融資困難的情況，土地的受托人可以享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的權(quán)利，但設(shè)立抵押時(shí)受托人只能將合同約定期限內(nèi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，超過合同約定享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押無效，抵押權(quán)人不能取得超過期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)。對(duì)于受托人的義務(wù)，《信托法》應(yīng)對(duì)土地信托的受托人的義務(wù)進(jìn)行特別的規(guī)定，土地信托的受托人除了要履行忠實(shí)勤勉義務(wù)，還要對(duì)受托人的分別管理義務(wù)要進(jìn)行調(diào)整，具體如下：對(duì)于受托人自己的財(cái)產(chǎn)與信托財(cái)產(chǎn)，應(yīng)分別管理。對(duì)于受托人受托經(jīng)營(yíng)不同農(nóng)戶的土地時(shí)，可以統(tǒng)一集中管理，以實(shí)現(xiàn)效益最大化，同時(shí)，《信托法》還要對(duì)土地信托的受托人的管理義務(wù)進(jìn)行細(xì)化，以便對(duì)受托人能更有效監(jiān)督。[6]

（二）轉(zhuǎn)變政府在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中作用

轉(zhuǎn)變?cè)谕恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)信托中作用，一是在政府主導(dǎo)的土地信托模式中，上級(jí)政府應(yīng)明確規(guī)定不得將土地信托的流轉(zhuǎn)作為下級(jí)政府業(yè)業(yè)績(jī)的考核，應(yīng)逐漸減少政府作為信托當(dāng)事人直接參與土地信托，政府設(shè)立的信托公司可以應(yīng)農(nóng)戶和市場(chǎng)的需求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋匦磐兄薪闄C(jī)構(gòu)，為農(nóng)戶和信托公司提供市場(chǎng)信息。二是政府可扮演促進(jìn)土地信托的角色，在土地信托的初級(jí)階段，對(duì)土地信托進(jìn)行必要的扶持，為農(nóng)戶宣傳、講解土地信托的好處，同時(shí)，對(duì)信托公司給予一定的財(cái)政支持和優(yōu)惠政策，激發(fā)信托公司參與土地信托的積極性，更好的推動(dòng)土地信托的發(fā)展。[7]

（三）規(guī)范受托人正確合理使用農(nóng)用土地

在農(nóng)村土地信托的實(shí)踐中，土地信托受托人改變土地用途是比較常見的現(xiàn)象，其原因主要是為了增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值，提高農(nóng)產(chǎn)品的收益。規(guī)范土地信托人正確合理使用農(nóng)用土地，一方面，增加對(duì)土地信托公司的財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策的支持，通過減少稅收，降低銀行貸款利率等方式減少信托公司投入成本，同時(shí)可以規(guī)定信托公司可以在不改變農(nóng)用土地用途的情況下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益較高的產(chǎn)業(yè)。另一方面，政府要嚴(yán)格改變農(nóng)用土地用途的審批程序，上級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)管，防止下級(jí)政府為了業(yè)績(jī)而放松審批程序，同時(shí)，對(duì)于擅自改變農(nóng)用土地用途的土地經(jīng)營(yíng)者，要加大懲罰力度，規(guī)范受托人正確合理使用農(nóng)用土地。

（四）建立有效的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托監(jiān)督制度

加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的監(jiān)管，首先，設(shè)立專門的土地信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這不僅可以避免政府濫用權(quán)力過度干預(yù)土地信托，還可以防止各個(gè)監(jiān)管部門的相互推卸監(jiān)管責(zé)任，出現(xiàn)監(jiān)管混亂的情形。其次，加強(qiáng)信托行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管。制定行業(yè)協(xié)會(huì)準(zhǔn)則，規(guī)范信托公司的行為，推動(dòng)土地信托的有效進(jìn)行。[8]最后，設(shè)立土地信托監(jiān)察人制度?！缎磐蟹ā分幸?guī)定，公益信托應(yīng)設(shè)立監(jiān)察人制度。由于土地信托中，農(nóng)戶處于弱勢(shì)的一方，所以為更有效對(duì)土地信托的監(jiān)管，保護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益，可以引用公益信托中信托監(jiān)察人的規(guī)定，在土地信托中設(shè)立土地信托監(jiān)察人制度。[9]

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*項(xiàng)目基金：2020年吉首大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托法律問題研究——以湖南“益陽模式”為例》階段性成果。吉首大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目資助（編號(hào)：JGY202019）

作者簡(jiǎn)介：趙孝賢，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。