我國民間資本參與土地整治的問題研究

袁斐

【摘要】土地是人類賴以生存的根本資源，耕地保護已經(jīng)被納入我國基本國策，確保我國18億畝耕地紅線目標實現(xiàn)也迫在眉睫。當(dāng)前我國的耕地質(zhì)量總體偏低，抵御自然災(zāi)害的能力較弱，因此通過土地整治是提升耕地質(zhì)量的重要手段之一。由于我國土地整治工作中長期存在立項比重低，盈利工程國有企業(yè)壟斷，融資渠道單一等問題，因此通過建立有效的融資模式將民間資本引入土地整治項目中具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】土地整治;民間資本;融資模式

土地是人類賴以生存的根本資源，確保我國18億畝耕地紅線是耕地保護的基本目標。當(dāng)前中國耕地質(zhì)量總體偏低，旱澇保收農(nóng)田比重小，抗御自然災(zāi)害的能力弱。因此土地整治是提高耕地質(zhì)量的重要手段之一，然而由于我國土地整治工作中面臨土地整治立項比重低，盈利工程國有企業(yè)壟斷，融資渠道單一等諸多問題。與此同時，伴隨我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，居民收入連年增長，私營和個人控股企業(yè)不斷涌現(xiàn)，而這些民間資本由于自身屬性、外部環(huán)境等原因，呈現(xiàn)出階段性投資過于集中的特點，導(dǎo)致某些產(chǎn)業(yè)資金投資過度，某些產(chǎn)業(yè)資金嚴重缺乏。因此，如果能通過建立有效的土地整治項目融資和贏利模式，將民間資本這股活水成功引入，并形成規(guī)模化和制度化，無疑對提高民間資本增速，加速新農(nóng)村建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化步伐，保證全民安定團結(jié)具有重要意義。

1、土地整治項目引入民間資本的重要性

1.1拓寬民間資本投資渠道，規(guī)范民間資本操作流程

受我國傳統(tǒng)投資觀念影響，加上投資機制不健全、資本逐利天性、民間金融監(jiān)管存在漏洞、國有企業(yè)壟斷等多種原因，我國民間資本投資總體呈投資流向自發(fā)、階段性集中、投資領(lǐng)域過窄、進入和退出渠道不暢等狀態(tài)。其次，民間自由借貸急劇增多，外資利用中國居民身份進行民間投資，國家都無法徹底監(jiān)管和獲得統(tǒng)計數(shù)據(jù)。但民間資本不可或缺。土地整治項目覆蓋多個行業(yè)和領(lǐng)域，一方面可避免民間資本集中過熱投資現(xiàn)象，另一方面可以幫助其拓寬投資渠道，建立相對暢通的退出渠道。另外，國家對土地投資有相對嚴格的等級和監(jiān)管制度，可以使藏在暗處、不規(guī)范的、難以統(tǒng)計的民間資本浮出水面，使其按照規(guī)定的項目程序開展運營，降低違規(guī)操作風(fēng)險。

1.2緩解政府財政資金壓力，促進政府職能轉(zhuǎn)變

近年來，中央和地方政府對土地整治工作十分重視，財政部門連年提高投入資金數(shù)量，但政府角色定位不準，違背市場運作規(guī)律等問題依然存在，沒有切實發(fā)揮好行政職能作用，導(dǎo)致資金失去引導(dǎo)作用，開發(fā)成本偏高，造成浪費了。如果將土地整治項目交由民間資本主導(dǎo)，既能替政府分擔(dān)一部分基本建設(shè)費用，又有利于政府轉(zhuǎn)變職能，從繁冗和專業(yè)的具體項目中解脫出來去處理監(jiān)管和立法等更宏觀的工作。

1.3填補土地整治資金缺口，加快城鄉(xiāng)建設(shè)步伐

土地整治項目是土地整治具體落實的重要手段，數(shù)目眾多、差別大、地域涵蓋廣泛多樣、資金需求層次各異，造成了工程需要龐大、連續(xù)的資金。中國民間資本持續(xù)穩(wěn)步增長，且存量巨大，符合項目的資金要求，可以通過融資引入。同時，現(xiàn)階段在確保1 8億畝耕地紅線的基礎(chǔ)上，綜合規(guī)劃城市和農(nóng)村布局，將土地進行區(qū)域劃分，形成不同的獨立生存區(qū)域，在完成城市化進程的同時實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)。通過土地整治工程或項目的模式，可以使快速增長的民間資本參與運作，通過結(jié)合中央和地方政府的土地整治規(guī)劃和政策支持，更有效的籌集項目資金、從而順利開展耕地保護、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，加快城市和農(nóng)村的全面發(fā)展。

2、國內(nèi)民間資本參與土地整治項目的現(xiàn)狀

2.1民間資本參與項目增多，但方式單一且分布不均

從2016年5月至2017年2月中央和地方公布的500多個土地招標項目來看：第一、90%以上為財政投資建設(shè)，民間資本僅以工程承建公司、招標代理公司或咨詢公司的身份參與，不能進行股權(quán)或債券投資。第二、所有項目為開發(fā)周期在一年左右的地縣級短期工程、且不能同時參與二個或以上的工程階段，更不能參與所有的運營環(huán)節(jié)。第三、項目運營單一、集中在農(nóng)業(yè)用地整理和新農(nóng)村建設(shè)，且技術(shù)要求級別不高、收益有限。第四、民間資本投資主要集中在房地產(chǎn)及相關(guān)建設(shè)領(lǐng)域，2016年，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資71804億元，本年企業(yè)到位資金96538億元，其中60%以上為民間資本。

2.2多因素限制民間資本參與的廣度和深度

首先，從目前各招標網(wǎng)站公布的中標信息看，少量綜合性土地整治項目，例如旅游地產(chǎn)等高利潤、非農(nóng)業(yè)用地整理由國有企業(yè)及下設(shè)子公司壟斷，限制民間資本進入。其次，政府承擔(dān)全部資金的項目，限制民營企業(yè)參與廣度，僅為招標代理、咨詢和工程承建公司，不能進行股權(quán)和債權(quán)投資，不參與項目運營創(chuàng)收。第三，全國范圍專業(yè)民營土地整治公司很少，技術(shù)水平不高，缺乏高級項目管理人才，參加投標的企業(yè)90%以上為非專業(yè)土地整治工程公司，并且不能聯(lián)合投標。

2.3國家相關(guān)法律和政策實施細則尚未完全出臺

雖然國家從宏觀上提出統(tǒng)籌規(guī)劃愿景和總體安排，各地方政府也積極響應(yīng)相繼出臺地方土地整治規(guī)劃和方案。但所有的制度和法規(guī)都具有滯后性，況且制度層層下達和規(guī)劃逐級上報需要耗費很長時間，最終得以審批的規(guī)章制度又有會失去時效性，與現(xiàn)實不匹配。我國土地整治需要建立示范區(qū)域，試點后推廣，意味著法規(guī)和政策的執(zhí)行細節(jié)文件需要不斷摸索總結(jié)才能頒布。就目前來看，我國相關(guān)法律和政策并未對民間資本參與土地整治項目的細節(jié)做出明確規(guī)定，首先是土地產(chǎn)權(quán)明晰和利潤分配的問題，其次是政府在土地整理項目的角色定位及職責(zé)權(quán)限問題，是民間資本參與土地整理項目的稅收優(yōu)惠額度、擔(dān)保力度和激勵措施問題。最后是政府對國有資產(chǎn)企業(yè)分別對待、壟斷和私下交易的問題。也可能涉及民間土地銀行的建設(shè)問題。

3、本文研究建議

第一，土地管理部門從真正意義上建立民間資本參與土地整治項目的公平公正的市場環(huán)境，落實完善各項法規(guī)，盡快出臺響應(yīng)中央精神的地方政策細則，全面放開農(nóng)用和非農(nóng)用土地整治市場，打破項目壟斷。第二，出臺具體激勵措施吸引民間資本，對參與土地整治的民間資本首先減免稅收，其次放寬擔(dān)保和抵押條件，然后根據(jù)耕地保護程度不同提供不同利率貸款，最后對土地整治效果明顯、社會綜合收益高的民間資本予以獎勵。第三，建立多級土地整治監(jiān)管體系，嚴格把控項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)。堅決打擊政府土地腐敗，堅決懲治民間資本違法操作項目。建立土地專項資金賬戶，確保資金良性循環(huán)。第四，改革土地整治項目審批環(huán)節(jié)，縮短周期，是審批環(huán)節(jié)標準化、透明化、網(wǎng)絡(luò)化和規(guī)范化。