臨港新片區(qū)先進智造區(qū)發(fā)展演進與規(guī)劃實施經(jīng)驗探索

孫 萌 SUN Meng

1 研究背景

增設中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)是國家交給上海的三大戰(zhàn)略任務之一。2019年8月6日，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》（以下簡稱“《總體方案》”）正式發(fā)布，在原臨港新城①根據(jù)已批復的臨港新城總體規(guī)劃，臨港新城總面積為300km2，由裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)、國際物流園區(qū)、自貿(mào)區(qū)洋山陸域及預留區(qū)、主產(chǎn)業(yè)區(qū)、綜合區(qū)、臨港奉賢園區(qū)以及4個分城區(qū)組成[1]。的基礎上，臨港新片區(qū)將成為對標國際公認競爭力最強的自由貿(mào)易園區(qū)的重要載體，“建設具有國際市場競爭力的開放型產(chǎn)業(yè)體系”被放在更加突出和重要的位置。根據(jù)《總體方案》批復范圍，臨港新片區(qū)全域面積為873.0km2，先行啟動119.5km2。其中，先進智造片區(qū)包括原臨港裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)（以下簡稱“臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)”）、臨港奉賢園區(qū)②2008年7月，上海市人民政府發(fā)布第4號人民政府令，修改《上海市臨港新城管理辦法》，將奉賢園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)區(qū)擴區(qū)納入臨港新城范圍。、洋山特殊綜合保稅區(qū)、臨港物流園區(qū)以及配套社區(qū)。在臨港新片區(qū)背景下，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一方面需要順應開放型產(chǎn)業(yè)體系融合化、平臺化的發(fā)展趨勢，聚焦我國高質(zhì)量發(fā)展急需產(chǎn)業(yè)的關鍵環(huán)節(jié)，有效融合研發(fā)、制造、服務，打造全球高端產(chǎn)業(yè)資源配置的中心。另一方面，需要挖掘空間潛力，推動與產(chǎn)業(yè)招商相匹配的高水平城市建設，匯聚全球一流的企業(yè)和人才，實現(xiàn)從經(jīng)濟園區(qū)到現(xiàn)代化城區(qū)的升級。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃編制、實施管理不同于城市其他地區(qū)，受到產(chǎn)業(yè)政策和實際招商企業(yè)需求的限制，需要對規(guī)劃實踐有充分的了解和評估。因此，本文以目前產(chǎn)業(yè)區(qū)中發(fā)展最為成熟的裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)和臨港奉賢園區(qū)作為研究對象，研究范圍面積為54.6km2（見圖1）。產(chǎn)業(yè)區(qū)歷經(jīng)16年的發(fā)展，形成了與國家、上海產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略方向同步共振的發(fā)展定位，在規(guī)劃實施中如何處理不同階段企業(yè)對產(chǎn)業(yè)空間的需求，如何處理不同階段城市對產(chǎn)業(yè)配套的要求是本文評估回顧的重點，希望在既有經(jīng)驗之上探索適應臨港新片區(qū)發(fā)展趨勢的規(guī)劃實施經(jīng)驗。

圖1 研究范圍示意圖Fig.1 Schematic diagram of research scope

2 不同發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)導向與規(guī)劃探索

2.1 園區(qū)發(fā)軔： 以裝備制造業(yè)振興為導向的規(guī)劃探索

2.1.1 園區(qū)定位

“港為城用、城以港興”是臨港發(fā)展的基點。1995年，上海正式提出建設深水港以支撐上?！八膫€中心”的建設。隨著我國2002年加入WTO，國際產(chǎn)業(yè)尤其是制造業(yè)的轉(zhuǎn)移向產(chǎn)業(yè)鏈高端部分延伸，按照中央“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”和上?！八膫€率先”的總體要求，2002年經(jīng)國務院批準，并在上海1990年版城市總體規(guī)劃中明確：建設依托集裝箱國際深水樞紐港和國際航空樞紐港的綜合樞紐城市——臨港新城[2]。作為臨港新城重要組成部分的臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)是世界上少有的集海運、空運、鐵路、公路、內(nèi)河、軌交等6種綜合交通優(yōu)勢于一身的區(qū)域，是上海輻射長三角、服務全國、面向世界的重要門戶，也是臨港新城的核心組成部分[3]。在功能定位上，瞄準“高端制造”，努力填補國家在事關國計民生與核心利益領域中的關鍵技術、關鍵裝備的空白，聚焦新能源裝備領域、大型船用關鍵件領域、汽車整車及零部件、海洋工程裝備、大型物流裝備和工程機械、飛機發(fā)動機及其配套6大主導產(chǎn)業(yè)。臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的發(fā)展與之后國務院發(fā)布的《關于加快振興裝備制造業(yè)的若干意見》高度契合。2010年1月，臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)獲得國家工業(yè)和信息化部“國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地”（裝備產(chǎn)業(yè)、航空產(chǎn)業(yè)）兩項授牌，以重型裝備制造為主要導向的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)初具雛形。

2.1.2 規(guī)劃實施探索

（1）建立多方協(xié)同的規(guī)劃實施機制，以及“通則+預制權”的彈性管控方式。臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)成立之初就建立了包括原上海市規(guī)劃和國土資源管理局、原上海臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)管理委員會、上海市城市規(guī)劃設計研究院和上海臨港經(jīng)濟發(fā)展（集團）有限公司在內(nèi)的多方協(xié)同的規(guī)劃實施機制。各方在規(guī)劃編制、審批、實施等各個階段進行及時充分溝通，做到規(guī)劃編制實施全過程能夠迅速、精準應對。這條重要經(jīng)驗延續(xù)至今，成為臨港兩次跨越式發(fā)展的規(guī)劃支撐保障。作為指導產(chǎn)業(yè)區(qū)具體實施的《重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)控制性詳細規(guī)劃》（前后分兩期編制），在臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的建設實施過程中發(fā)揮了重要的作用[4]。該規(guī)劃在編制時，考慮到臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)模較大，具體企業(yè)需求還未明晰，因此整體上定位為通則型的控制性詳細規(guī)劃，并設定了大量預置權交由行政管理部門在具體項目審核時予以科學審批，主要體現(xiàn)在地塊規(guī)模劃分與開發(fā)強度管控兩方面。

在地塊規(guī)模劃分方面，與入駐產(chǎn)業(yè)類型、時序充分銜接。微觀層面，根據(jù)不同類型企業(yè)需求，盡量采用2 hm2、3 hm2、5 hm2作為模數(shù)進行組合布局（見圖2）。以2 hm2作為最小模數(shù)，基本形成100m×200m的最小地塊單元。根據(jù)土地供應情況及開發(fā)進度，引導企業(yè)布局，用地規(guī)模大的項目沿干道布局，用地規(guī)模小的項目沿支路布置。由于工業(yè)廠房東西向面寬較大，在較大地塊選址布局時，盡量在南北向進行地塊合并。宏觀層面，根據(jù)入駐產(chǎn)業(yè)類型地塊規(guī)模從南往北遞減（見圖3）。由于能源、海洋工程、機械裝備類企業(yè)具有占地規(guī)模大、對水路運輸和港口依存度高、崗位密度低的特征，因此，有重點、有步驟地加強濱海區(qū)域的土地回收工作，盡量將沿海岸線大于50 hm2的較大規(guī)模地塊預留給相關大型企業(yè)。

在開發(fā)強度管控方面，根據(jù)上海市規(guī)劃行政管理機構對工業(yè)用地的指標規(guī)定，工業(yè)用地的規(guī)劃容積率最高不得超過1.5，最低不得低于0.6?？紤]到裝備類產(chǎn)業(yè)工藝流程的特殊性，規(guī)劃特別提出“對于因工藝流程或生產(chǎn)安全上有特別要求的工業(yè)用地，如成藥、電機、飛機零件、汽車零件、藥品等用地的容積率控制，規(guī)劃行政管理部門在項目審批時可參照《上海市產(chǎn)業(yè)用地指南（2004版）》和《工業(yè)項目建設用地控制指標（試行）》（國土資發(fā)【2004】232）執(zhí)行”，“涉及一定規(guī)模倉儲、堆場用地的工業(yè)地塊，其容積率可在規(guī)劃管理過程中彈性控制”。這一規(guī)定較好地適應了當時企業(yè)的需求，截至2008年底，已入駐臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的企業(yè)在未經(jīng)折算的前提下，平均容積率僅為0.5。對交通運輸設備、通用設備等企業(yè)進行詳細調(diào)研后，發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)即使在建筑密度接近50%的情況下，由于承重、行車設置和不宜設置雙層廠房的要求，仍導致容積率偏低。

圖2 產(chǎn)業(yè)區(qū)基本單元劃分模式示意圖Fig.2 Basic unit division pattern diagram in industrial zones

圖3 產(chǎn)業(yè)區(qū)不同規(guī)模地塊分布（以裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)為例）Fig.3 Distribution of parcels with different scales in the industrial zone(taking the equipment industrial zone as an example)

（2）市政規(guī)劃變被動為主動，形成市政系統(tǒng)與規(guī)劃之間的良好配合。改變將市政設施作為配套系統(tǒng)的傳統(tǒng)思路，結合園區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位預先研究產(chǎn)業(yè)需求，分析自然資源形成適應產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展初期的基礎設施配套條件[5]。

首先，以港口岸線的論證作為臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)選址的根本，構建港口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本格局。臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)開發(fā)之初就確定了以極端制造、智能制造為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新方向，而超大超重的極端制造必須有重大件的水上通道，因此港口岸線是產(chǎn)業(yè)區(qū)的生命線。臨港區(qū)域水文條件復雜，在歷史上南匯嘴岸線曾被認為不適合建港。通過全面的現(xiàn)場監(jiān)測、模型實驗和嚴密的科學論證，發(fā)現(xiàn)由于多年來長江入海泥沙量的持續(xù)降低、南匯嘴促淤圍墾和東海大橋的建設，改變了產(chǎn)業(yè)區(qū)岸線的水文條件，使其具備建港的基本條件。該岸線的確立為臨港新城首發(fā)裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)落于西南區(qū)域奠定了基礎，并為后續(xù)引進重大項目提供了決定性條件。這也為后續(xù)南港碼頭選址于此奠定了基礎。在臨港新片區(qū)發(fā)展背景下，5萬t級的國際碼頭目前不僅擔負臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)港口物流功能，還與洋山港共同組成國家樞紐級集疏運體系。

其次，預留電力、燃氣等能源系統(tǒng)容量，適應產(chǎn)業(yè)招商的不確定性。電力、燃氣等專業(yè)規(guī)劃階段往往需要精確計算用戶需求，但在園區(qū)發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)項目的大小、制造工藝、用能特點均不明確，專業(yè)規(guī)劃一般采用的單位地塊指標法、類比法都僅僅來自傳統(tǒng)經(jīng)驗數(shù)據(jù)的總結，規(guī)劃的容余度、適應性、經(jīng)濟性需要進行統(tǒng)籌研究。在主導產(chǎn)業(yè)明確之后，規(guī)劃采取“骨架管網(wǎng)留足余地、末端網(wǎng)格按需落地”的方法。這也為后期引進用電大客戶如大型整車企業(yè)（特斯拉）、高用能半導體企業(yè)提供了保障。燃氣規(guī)劃的布局也是在常規(guī)0.4 MPa中壓網(wǎng)的基礎上，預留了0.8 MPa次高壓出口和通道，為后續(xù)招商引進的滬臨金屬、商用發(fā)動機等大用戶提供專管配套。

（3）通過網(wǎng)格化管理機制明確近遠期基礎設施建設時序，為專項規(guī)劃的優(yōu)化提供了有力依據(jù)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局和招商進度，明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)“七通一平”的開發(fā)時序，并由此決定道路建設、市政配套的框架與規(guī)模。整體來看，主干路和次干路的骨架優(yōu)先推進，預留道路綠化帶作為未來特殊需求空間。支路實施按地塊開發(fā)進程分步、分段實施。在道路建設時序的基礎上，以地塊為單元劃分網(wǎng)格，根據(jù)地塊產(chǎn)業(yè)分布進一步明確容量大小，確定各地塊的市政管線接入點、機動車出入口位置，形成近遠結合的分布實施方案，指導后續(xù)招商工作并寫入土地出讓合同。網(wǎng)格化管理為專項規(guī)劃優(yōu)化提供了有力依據(jù)，解決了產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展初期管線建設時序與產(chǎn)業(yè)招商時序不匹配的問題，有效甄別近期待建管線的必要性。

2.1.3 規(guī)劃實施效果

從產(chǎn)業(yè)區(qū)的實際實施效果來看，容積率、建筑密度和綠地率這些傳統(tǒng)城市生活區(qū)控規(guī)中的重要指標對產(chǎn)業(yè)園區(qū)來說并非關鍵。尤其是20 hm2以上的大型企業(yè)容積率往往偏低，企業(yè)的工藝特殊性決定了在開發(fā)強度管控中需要預留一定的彈性，“通則+預控權”的管理方式很好地適應了產(chǎn)業(yè)特殊性。與招商同步的產(chǎn)業(yè)選址和地塊規(guī)模劃分適應產(chǎn)業(yè)區(qū)初期的快速建設速度，并在布局預控的基礎上進一步提出網(wǎng)格化管理的思路，提升基礎設施先行的建設效率。以臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)為例，從2003年啟動建設至2007年底已實現(xiàn)25%的產(chǎn)業(yè)用地建成率，超過數(shù)個啟動較早的上海郊區(qū)其他大型產(chǎn)業(yè)區(qū)[6]。

2.2 全面發(fā)展階段：面向科創(chuàng)中心主體承載區(qū)的空間轉(zhuǎn)型

2.2.1 園區(qū)定位

2014年5 月，習近平總書記在上?？疾鞎r提出“建設具有全球影響力的科創(chuàng)中心”的總體目標，上海抓緊推進出臺了加快科創(chuàng)中心建設的“22條”，其中明確提出聚焦張江核心區(qū)和紫竹、楊浦、漕河涇、嘉定、臨港6大重點區(qū)域作為承載區(qū)。2016年，時任上海市委書記韓正在浦東新區(qū)調(diào)研臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)時指出，臨港在多年來大型裝備、高端制造、自主品牌研發(fā)的基礎上，應繼續(xù)瞄準國際水平，不斷提升國際競爭力，成為上?？苿?chuàng)中心建設的主體承載區(qū)。因此，聚焦國家層面戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和上?！八男陆?jīng)濟”發(fā)展方向，臨港地區(qū)“十三五”規(guī)劃明確提出：把握“互聯(lián)網(wǎng)+”和“四新經(jīng)濟”的發(fā)展新趨勢，優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，著力在IC裝備、節(jié)能環(huán)保、新材料、光電產(chǎn)業(yè)等領域?qū)崿F(xiàn)突破，形成一批代表未來發(fā)展方向、符合臨港功能定位的新興產(chǎn)業(yè)。

2.2.2 規(guī)劃應對措施

（1）適應高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征，建設標準化、通用型產(chǎn)業(yè)空間。隨著臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，與之配套的一批中小型的科技創(chuàng)新、技術領先型的戰(zhàn)略新興企業(yè)正源源不斷地進入臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)。為了更集約利用土地，2005年臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)開始建設第一期標準廠房制造園，并改變之前以企業(yè)拿地為主的開發(fā)模式。至2019年底重裝備產(chǎn)業(yè)園區(qū)已建成和在待建標準廠房達60萬m2，奉賢園區(qū)已建和待建標準廠房100萬m2，滿足了中小型企業(yè)的租售物業(yè)需求。

在標準廠房的設計中，園區(qū)平臺公司遵循以下原則：一是適應產(chǎn)業(yè)定位，緊跟園區(qū)主導龍頭產(chǎn)業(yè)，以低成本、低租金、低售價完善園區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。二是規(guī)模和布局上適應不同類型企業(yè)的發(fā)展需求，提供通用型廠房和定制型廠房兩種類型，制定可租可售的靈活開發(fā)策略。通用型企業(yè)采用相對通用的技術參數(shù)，明確層高、建筑跨距、地坪荷載和行車載重要求，并保留廠房分割的可能性。預留有特殊工藝需求的定制單元開發(fā)模式，留出室外堆場和倉庫空間（見圖4）。定制型廠房通過與目標客戶事先商定成本、規(guī)模和生產(chǎn)工藝需求，預留發(fā)展空間。三是集約用地提升效率。單個標準廠房園區(qū)開發(fā)規(guī)模在10萬—15萬m2，集中設置管理辦公樓和職工餐廳以及生產(chǎn)配套設施（如危險品倉庫、變配電設施等）。

圖4 標準廠房分割及附屬設施設置示意圖Fig.4 Schematic diagram of general plant division and subsidiary facility setup

（2）打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶，以通用型廠房復合設置配套服務設施促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級。制造業(yè)升級是上海打造全球科創(chuàng)中心的重要抓手，在產(chǎn)業(yè)區(qū)歷經(jīng)了10年的發(fā)展之后，2015年劃定了臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)面積3.5km2的范圍作為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展帶（以下簡稱“雙創(chuàng)帶”），以打造創(chuàng)新服務為突破，彌補上海在創(chuàng)新環(huán)境層面的短板。順應制造業(yè)與信息產(chǎn)業(yè)的融合趨勢，積極培育數(shù)字化、智能化相關產(chǎn)業(yè)。同時充分發(fā)揮存量產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在新能源裝備、物流裝備、大飛機、船舶制造（及海工）等核心領域重點突破，推動從生產(chǎn)到設計、研發(fā)的轉(zhuǎn)型。

基于對目標行業(yè)的詳細調(diào)研，在雙創(chuàng)帶內(nèi)優(yōu)先布局研發(fā)與生產(chǎn)緊密結合的企業(yè)。探索研發(fā)與生產(chǎn)功能的復合設置，提供獨棟研發(fā)辦公與高層研發(fā)辦公兩種物業(yè)形式，為前研后廠的企業(yè)提供通用型與定制型廠房，并配套以公共技術平臺、會議交流中心、科研培訓中心和發(fā)布展示中心。除了生產(chǎn)服務設施外，生活服務設施也開始受到關注。雙創(chuàng)帶內(nèi)較高的就業(yè)崗位密度和毗鄰社區(qū)與臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢為小型設施的布局提供了可能性。充分利用通用型物業(yè)的租賃空間，由園區(qū)平臺公司自持運營公共食堂、運動及小型商業(yè)配套，通過組團式開發(fā)改善傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)區(qū)配套設施建設相對滯后的問題。

（3）預留政策性住房空間，加強產(chǎn)城融合。臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的特點本身不適宜與居住甚至宿舍用地混雜設置。在規(guī)劃初期，54.6km2的產(chǎn)業(yè)區(qū)范圍內(nèi)，公共設施與宿舍用地比重僅為3%。社區(qū)配套主要依托周邊3km的城市社區(qū)解決，城市級的高等級公共設施依托距離10km外的主城區(qū)解決。根據(jù)原規(guī)劃，臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)150萬m2工人宿舍由周邊社區(qū)承擔，奉賢園區(qū)內(nèi)部配套60萬m2工人宿舍。但在實際執(zhí)行過程中，由于當?shù)貏舆w安置標準較高，周邊社區(qū)可用于產(chǎn)業(yè)區(qū)配套的資源非常有限。而結合園區(qū)內(nèi)配套的產(chǎn)業(yè)區(qū)工人宿舍原規(guī)劃均為經(jīng)營性用地，若要在公開土地市場環(huán)境下拿地，園區(qū)平臺難以控制開發(fā)成本，因此只能利用園區(qū)平臺自持的標準廠房園區(qū)內(nèi)的配套比例（7%）作為宿舍配套。由此造成周邊配套無容量、內(nèi)部配套散點化的困境。

為改變上述困境，臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)考慮在靠近泥城社區(qū)的位置預留產(chǎn)業(yè)區(qū)配套住宅，嚴控企業(yè)在這一區(qū)域的選址（見圖5）。這一地區(qū)距離社區(qū)較近，有公共交通支撐，并且符合臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)南重北輕的產(chǎn)業(yè)布局特征，具有產(chǎn)業(yè)區(qū)配套的天然優(yōu)勢。2010年，順應國家提出的建立住房保障體系和商品房體系的房地產(chǎn)發(fā)展思路，在前期有預控選址的基礎上正式啟動“先租后售”的公租房建設，以200萬m2住宅容納產(chǎn)業(yè)園區(qū)職工約6.5萬人的配套住宅需求（見圖5）。

圖5 裝備產(chǎn)業(yè)園區(qū)與奉賢園區(qū)用地規(guī)劃調(diào)整前（左）后（右）對比圖Fig.5 Comparison diagram of land use planning adjustment in Equipment Industrial Park and Fengxian Park

2.2.3 規(guī)劃實施效果

面向知識密集、崗位密集的研發(fā)型產(chǎn)業(yè)需求，臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)適時做出規(guī)劃調(diào)整，宏觀上劃定的研發(fā)產(chǎn)業(yè)帶為生產(chǎn)型企業(yè)向研發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸提供了條件，微觀上標準廠房的物業(yè)形式為小型企業(yè)提供了空間。產(chǎn)業(yè)區(qū)公租房作為臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)綜合配套的一部分，解決了長期處于“商品房”與“保障房”兩個體系盲區(qū)的“夾心層”的居住問題。臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)已建及在建項目的就業(yè)崗位約3.5萬人，結合園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，企業(yè)租賃房的中、遠期需求總面積約120萬m2，近期已建設70萬m2，入駐公租房總人數(shù)達到1.8萬人，涉及企業(yè)135家，極大地改善了產(chǎn)業(yè)區(qū)員工生活配套的問題。

2.3 未來發(fā)展階段: 臨港新片區(qū)發(fā)展背景下專業(yè)化特色園區(qū)建設探索

2.3.1 園區(qū)定位

臨港新片區(qū)的公布賦予了臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)更高的使命和更多的資源，順應全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展新趨勢和國際分工新態(tài)勢，在繼續(xù)深耕裝備制造業(yè)、打造具有國際競爭力和國內(nèi)領先水平的成套裝備基地的基礎上，推動創(chuàng)新資源集聚，聚焦人工智能、集成電路、生物醫(yī)藥、民用航空等重點領域[7]，突破“卡脖子”的關鍵核心技術、關鍵部件和關鍵材料，形成“創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈”三鏈融合發(fā)展的新模式，打造產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)生態(tài)。對應重點領域產(chǎn)業(yè)，進一步強調(diào)智能制造理念[8]，建設特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)是臨港新片區(qū)發(fā)展背景下的新要求。

表1 生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)空間需求分析Tab.1 Space demand analysis of upstream and downstream enterprises in the biomedical industrial chain

2.3.2 規(guī)劃編制特點

（1）發(fā)揮開放型制度體系優(yōu)勢，研究指定類型產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃控制指標特征，建立復合化、特色化主題產(chǎn)業(yè)園區(qū)。臨港新片區(qū)的公布明確提出建立以關鍵核心技術為突破口的前沿產(chǎn)業(yè)集群。臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)在前期“6+1”先進制造業(yè)格局的基礎上，進一步加強集成電路、人工智能、民用航空、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的集聚。目前，研究范圍內(nèi)的東方芯港、生命藍灣已納入上海市經(jīng)信委的26個特色園區(qū)。而這些產(chǎn)業(yè)往往區(qū)別于傳統(tǒng)的機械加工類企業(yè)，具有特殊的工藝流程和產(chǎn)業(yè)鏈上下游的配套需求。

以生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為例（見表1），位于產(chǎn)業(yè)鏈不同階段的企業(yè)，其對應的地塊規(guī)模、空間形態(tài)、環(huán)保排放、樓面荷載、崗位密度、配套需求均存在較大差異。在園區(qū)發(fā)展的成熟階段，面對新型產(chǎn)業(yè)的引入，一方面需要預留大型龍頭企業(yè)的發(fā)展空間，選擇合適的大地塊做好交通支撐。另一方面在參考產(chǎn)業(yè)用地指南的基礎上，深入研究行業(yè)特征，形成適應行業(yè)特征的不同主題標準廠房。在臨港新片區(qū)的政策機遇下，利用標準廠房項目統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設的優(yōu)勢，集約化開發(fā)空間，為進一步集聚完善產(chǎn)業(yè)鏈提供空間和配套支撐。統(tǒng)籌利用單個產(chǎn)業(yè)地塊30%的研發(fā)配套服務和15%的生活配套服務比例，完善園區(qū)生產(chǎn)與生活服務。

（2）培育具有國際影響力的創(chuàng)新策源功能，實現(xiàn)制造、研發(fā)、服務相融合的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)。一方面改變臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)以純工業(yè)用地為主的功能格局，積極對接具有研發(fā)基礎的企業(yè)和高校資源。在園區(qū)內(nèi)尤其是產(chǎn)業(yè)區(qū)與生活區(qū)的交界處，預留高校研發(fā)與企業(yè)研發(fā)用地。結合高校和企業(yè)的研發(fā)資源建立更多的共性技術平臺，提升科技成果轉(zhuǎn)化平臺的國際化、專業(yè)化服務能力。目前，擬建設的人工智能創(chuàng)新應用示范區(qū)、國際數(shù)據(jù)港、人工智能超算中心等平臺的布局均結合產(chǎn)業(yè)區(qū)和研發(fā)用地布局，形成了產(chǎn)城融合的新格局。臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的中心服務帶、奉賢園區(qū)內(nèi)的研發(fā)產(chǎn)業(yè)帶不僅作為未來研發(fā)服務平臺的聚集地，同時也是提供文化、展示、交流等創(chuàng)新服務的承載區(qū)。

另一方面，順應制造過程智能化的趨勢，積極引入“智能工廠”實現(xiàn)信息化對制造業(yè)的賦能。充分利用現(xiàn)有政策中單個工業(yè)地塊內(nèi)研發(fā)用地比例可提升至30%的紅利，建設一批以企業(yè)為主體、產(chǎn)學研用相結合的制造業(yè)創(chuàng)新中心。

（3）挖潛盤活存量空間，對標國際先進產(chǎn)業(yè)區(qū)提升經(jīng)濟績效。對標國際先進產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展水平，如新加坡裕廊工業(yè)園區(qū)產(chǎn)出水平達到126億元/km2，上海市級園區(qū)產(chǎn)出水平也已達到110億元/km2。而臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)受限于早期重型裝備類企業(yè)占地規(guī)模大、經(jīng)濟密度低的行業(yè)特征，目前奉賢園區(qū)、裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)地均產(chǎn)出分別為74億元/km2、52億元/km2。且現(xiàn)狀已批規(guī)劃的集中建設區(qū)內(nèi)近期可新增用地僅為4km2，遠期在臨港新片區(qū)國土空間規(guī)劃落地后新增用地僅為4km2，通過存量更新、增量提效提升經(jīng)濟產(chǎn)出水平迫在眉睫。通過工業(yè)企業(yè)資源利用效率的評價機制，全面梳理盤點可利用的產(chǎn)業(yè)資源來支持優(yōu)良的重點企業(yè)提高投資強度，并引導低效的存量項目提升能級或轉(zhuǎn)移騰退，這是促進產(chǎn)業(yè)區(qū)良性發(fā)展的關鍵。

（4）以集約用地為導向，采用產(chǎn)業(yè)用地容積率下限與企業(yè)需求結合的開發(fā)強度預控。隨著產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展進入成熟階段，產(chǎn)業(yè)門類從純生產(chǎn)向研發(fā)、設計、服務端延伸，建筑形式也從高密度、低強度的單層廠房向高強度、類辦公的物業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)變。尤其在生物醫(yī)藥、集成電路等相對輕型生產(chǎn)領域，在滿足荷載需求的基礎上可實現(xiàn)多層廠房建設，企業(yè)普遍需要1.5以上的容積率，部分達到3.0以上的需求。2020年上海市規(guī)劃行政管理機構出臺的《關于加強容積率管理全面推進土地資源高質(zhì)量利用的實施細則（2020版）》提出了普通工業(yè)用地容積率下限2.0、研發(fā)用地容積率下限3.0的管理要求。因此，在經(jīng)過行業(yè)論證的前提下（區(qū)分辦公與生產(chǎn)建筑并進行交通與市政設施評估），臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)針對剩余可開發(fā)用地進行批量調(diào)整，從1.2—2.0調(diào)整為1.2—2.5，建筑高度由30m調(diào)整為50m，具體指標可在土地出讓前按需確定（見圖6）。基于企業(yè)需求的批量化指標調(diào)整大大提高了規(guī)劃實施的效率，也反映了規(guī)劃主動作為的前瞻性。

圖6 裝備產(chǎn)業(yè)園區(qū)與奉賢園區(qū)批量調(diào)整地塊分布Fig.6 Planning adjusted plot distribution in Equipment Industrial Park and Fengxian Park

3 經(jīng)驗總結與展望

歷經(jīng)了16年的發(fā)展，臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)已成為全市產(chǎn)業(yè)基地中產(chǎn)值名列第2的重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)。截至2018年底，臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)以28.2km2的建成面積（85%的成熟度）累計完成了6738億元的工業(yè)總產(chǎn)值。從2004年至2010年經(jīng)歷了起步期的高速增長后，“十三五”開年以來工業(yè)總產(chǎn)值增速逐步上揚恢復（見圖7），2018年年度工業(yè)產(chǎn)值增幅達17.7%（見圖8），在全市產(chǎn)業(yè)基地中增幅名列第2。瞄準“高端制造、極端制造、自主制造”領域，產(chǎn)業(yè)區(qū)初步形成了新能源裝備、汽車整車及零部件、船舶關鍵件、海洋工程、工程機械、民用航空配套和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的“6+1”先進制造業(yè)格局。6大主導產(chǎn)業(yè)集聚效應明顯，發(fā)揮著對全市工業(yè)經(jīng)濟的重要支撐作用。

在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的物質(zhì)空間建設伴隨其發(fā)展階段的不同面臨不同的發(fā)展訴求，面向臨港新片區(qū)的發(fā)展要求，探索形成了臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)劃實施經(jīng)驗。

3.1 集約用地導向下形成“通則規(guī)定+產(chǎn)業(yè)單元”總量平衡的新型發(fā)展思路

按照“上海2035”總體規(guī)劃確定的城市功能定位，劃定規(guī)模適度、結構優(yōu)化的高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展底線空間。至2020年規(guī)劃工業(yè)用地規(guī)模為550km2，至2035年規(guī)劃工業(yè)用地規(guī)模為320—480km2。在嚴守產(chǎn)業(yè)用地紅線的基礎上，一方面應盡量提高產(chǎn)業(yè)用地的利用效率，依據(jù)上海市2010年出臺的歷版涉及產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)強度、高度控制的政策文件，本市對開發(fā)強度的管控標準不斷提高（見表2）。尤其是在2020年，容積率的上限管理被調(diào)整成下限管理，在按需確定工業(yè)用地容積率的前提下，表述為“工業(yè)倉儲用地容積率下限應不小于2.0、研發(fā)用地容積率下限應不小于3.0”。

圖7 臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)2005—2018年工業(yè)總產(chǎn)值及產(chǎn)值增速Fig.7 Total industrial output value and growth rate of output value of Lin-gang Industrial Park from 2005 to 2018

圖8 全市產(chǎn)業(yè)基地2018年工業(yè)產(chǎn)值及年度增幅比較Fig.8 Comparison of industrial output value and annual growth rate of Shanghai industrial bases in 2018

另一方面，通過容積率下限和產(chǎn)業(yè)單元總量平衡兩個方面并行管控。根據(jù)臨港裝備型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗，特殊行業(yè)的單個地塊容積率往往難以滿足要求，因此可以采用整單元產(chǎn)業(yè)建筑容量的控制方法提升土地集約使用效率。根據(jù)通用型標準廠房園區(qū)的一般規(guī)模10萬—15萬m2，產(chǎn)業(yè)單元的大小建議以1—2個中等規(guī)模的標準廠房園區(qū)體量為宜，在20萬—30萬m2。同時，產(chǎn)業(yè)單元概念的提出有利于市政基礎設施的配套和承載力的評估，類似產(chǎn)業(yè)區(qū)初期發(fā)展時采用的網(wǎng)格化管理，將單元規(guī)模從地塊擴大到幾個街坊的組合，明確市政基礎設施的接口和基礎容量。

3.2 以專業(yè)型標準廠房為主體承載空間實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈強鏈補鏈發(fā)展

臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)早期的開發(fā)以拿地型的產(chǎn)業(yè)類項目為主，符合重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)以龍頭企業(yè)為引領的基本規(guī)律。步入發(fā)展的成熟期后可開發(fā)用地有限，自臨港新片區(qū)公布以來涉及關鍵技術領域的主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向已基本明確，此時更應充分發(fā)揮園區(qū)平臺公司的積極性，通過建設主題產(chǎn)業(yè)園區(qū)有針對性地引入產(chǎn)業(yè)鏈上下游產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)標準廠房類工業(yè)用地、通用研發(fā)類用地與產(chǎn)業(yè)項目類用地相結合的發(fā)展方式。專業(yè)型標準廠房的建設在集中布局的前提下，有利于最大限度地發(fā)揮土地的集約性，形成研發(fā)服務與生活服務設施的規(guī)模效應。同時由于其產(chǎn)業(yè)空間以租賃為主，更有利于匹配工業(yè)用地項目土地利用的績效評估時限。根據(jù)達產(chǎn)年、達產(chǎn)后每3—5年、出讓年期到期前1年這3個績效評估的時間節(jié)點，明確不同類型產(chǎn)業(yè)項目的租約時間。

3.3 產(chǎn)業(yè)區(qū)配套服務設施的實施機制與政策的靈活運用

為確保工業(yè)生產(chǎn)功能，以工業(yè)用地紅線確保實體制造的經(jīng)濟效能，目前對產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)工業(yè)用地比重均有明確規(guī)定。除先進制造之外，產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)用地優(yōu)先用于布局道路、市政設施、公共綠地，為基地正常運轉(zhuǎn)提供基礎設施保障。而園區(qū)的公共服務、員工宿舍往往滯后于產(chǎn)業(yè)用地和基礎設施的開發(fā)。在臨港新片區(qū)研發(fā)、制造、服務融合的背景下，更需要強化產(chǎn)業(yè)用地的功能復合。

從上海市的歷版政策來看，產(chǎn)業(yè)用地內(nèi)配套服務設施的比例已在不斷提高，其中研發(fā)配套服務比例提高達30%，生活服務配套比例提高至15%。針對遠郊大型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，一方面可以通過規(guī)劃預控，事先結合社區(qū)預留政策性住房（公租房、經(jīng)濟適用房、工人宿舍等）配套空間，在滿足環(huán)保的前提下形成產(chǎn)城融合的格局。另一方面，可以探索出臺類似社區(qū)服務配套設施用地的產(chǎn)業(yè)配套服務設施用地政策，在土地出讓流程、地價上給予園區(qū)平臺一定傾斜，促進規(guī)劃配套的落地?？稍诂F(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)用地配套政策上開展政策試點，將單個產(chǎn)業(yè)地塊內(nèi)可用于建設配套零售、餐飲、宿舍、產(chǎn)品展示等生產(chǎn)生活服務設施的15%建筑總量比例適當集中，形成800—1000m服務半徑、集中與分散相結合的設施布局。

3.4 剛性與彈性相結合建立規(guī)劃實施反饋高度協(xié)調(diào)的科學機制

大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)在規(guī)劃初期往往面臨著規(guī)劃面積大、產(chǎn)業(yè)門類多和需求復雜的困難，為增強規(guī)劃與實施之間的適應性，規(guī)劃編制應注重“通則+預置權”組合管控。一方面，重點加強對系統(tǒng)性、整體性要素的規(guī)劃控制，如根據(jù)產(chǎn)業(yè)門類進行園區(qū)整體地塊的劃分，以及配套設施、市政管線的布局，明確地區(qū)開發(fā)容量的上線。對具體建設指標和導向性內(nèi)容預留充分的“預置權”。充分了解具體企業(yè)需求，在涉及具體地塊指標的開發(fā)強度、高度、市政設施接口、公共通道組織、地塊劃分與組合等方面給予一定調(diào)整幅度。另一方面，通過行政主管部門、規(guī)劃編制部門和規(guī)劃實施部門形成協(xié)調(diào)機制。尤其在控規(guī)編制后、項目出讓前的窗口期，結合方案預評審，明確生產(chǎn)工藝流程對空間指標、配套設施的需求，論證項目本身的經(jīng)濟產(chǎn)出和占地規(guī)模的合理性，將屬于“預置權”的內(nèi)容予以明確。

表2 上海市2010—2020年出臺的有關產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)管控政策一覽表Tab.2 Policies list on industrial land development control issued by Shanghai Municipality from 2010 to 2020

4 結語

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展與所處的經(jīng)濟發(fā)展階段、主導產(chǎn)業(yè)類型密切相關。面向臨港新片區(qū)更高效、集約、創(chuàng)新的發(fā)展需求，傳統(tǒng)的單一生產(chǎn)制造空間向研發(fā)、展示、配套一體化的空間轉(zhuǎn)變，由此在規(guī)劃實施上要求更為彈性化的空間指標、更為精細化的物業(yè)承載空間、更為融合化的產(chǎn)城互動關系，需要在實施過程中不斷探索規(guī)劃編制與管控的創(chuàng)新。