日本小城市扶貧政策下的發(fā)展方式

文| 李天奇

左圖： 夕張市區(qū)位（谷歌地圖）

右圖：夕張市人口變化及未來趨勢

夕張市規(guī)劃中的扶貧措施分析

夕張市位于北海道中部，是一個被森林環(huán)繞的山丘地帶，自然環(huán)境優(yōu)美，四季分明。自從1891 年發(fā)現(xiàn)第一個巨型煤礦以來，這里就一直與煤炭開采工業(yè)緊密聯(lián)系在一起，每個礦口周圍逐漸形成村莊。隨著煤礦開采工業(yè)逐漸發(fā)展，煤炭作為夕張市區(qū)唯一的支柱產(chǎn)業(yè)，帶動了全市的繁榮發(fā)展。夕張市也成為日本煤礦、煤礦機(jī)械以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的重要基地，以“煤都”聞名日本。鼎盛時期，該市共有大小煤礦24 座，擁有全日本五分之一的產(chǎn)煤量。隨著石油資源興起及煤礦資源逐漸枯竭，1955 年下半年，日本的國家能源政策發(fā)生變化，煤礦陸續(xù)關(guān)閉，夕張市的發(fā)展面臨巨大壓力。到上世紀(jì)70 年代末，夕張市幾乎關(guān)閉了所有煤礦，產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯。2006 年，夕張市財政嚴(yán)重惡化，負(fù)債嚴(yán)重，合理規(guī)劃發(fā)展及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成為該市擺脫危機(jī)的重要發(fā)展方向。另一方面，夕張市同樣面臨人口數(shù)量減少及老齡化問題。人口數(shù)量從鼎盛時期的116908 人（1960 年4 月）銳減至7754 人（2020年1 月），且65 歲以上的老人數(shù)量已超過總?cè)丝诘?8%。[1]通過城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，同時把握人口分布及流失動向，合理布局小城市（鎮(zhèn)）的規(guī)劃，成為夕張市政府的工作重點(diǎn)。

在人口數(shù)量嚴(yán)重減少流失及少子老齡化的背景下，夕張市政府多次組織各個地區(qū)的公開討論會，聽取民眾意見。隨后在對市區(qū)的規(guī)劃中，考慮到該市的主要特征體現(xiàn)在曾經(jīng)以支柱產(chǎn)業(yè)煤炭遺跡為主的歷史文化資源，還有豐富的自然資源，因而提出了“保全并繼承歷史文化和自然資源”的口號，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，在提供夕張市安全可靠的人居環(huán)境為前提下，制定小城市（鎮(zhèn)）扶貧政策。[2]

其中，對固有的歷史文化建筑物和地域資源的利用，具體表現(xiàn)在完善對夕張市鹿鳴館、煤炭博物館、大夕張森林鐵道第一號橋梁（三弦橋）、滝之上發(fā)電所，以及三菱大夕張鐵道等具有夕張市歷史文化代表性的建筑物及地域資源的保護(hù)修繕，并挖掘埋在煤炭歷史地區(qū)、南部和真谷地地區(qū)的煤礦遺跡，開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，建設(shè)旅游設(shè)施，以充分活用當(dāng)?shù)貧v史資源，吸引游客。同時，由市政府指定管理人員和學(xué)術(shù)專家組成的“煤炭博物館聯(lián)絡(luò)委員會”負(fù)責(zé)煤炭博物館的運(yùn)營計(jì)劃，促進(jìn)夕張市獨(dú)有的歷史教育氛圍的繼承和推廣，提升地區(qū)文化延續(xù)和人氣指標(biāo)。

另一方面，大力保護(hù)夕張市獨(dú)特的河流山川、地形地貌及多樣性的動植物棲息地等自然資源，其中包括分布于山腳下的舊煤礦房屋等歷史景觀資源。豐富娛樂活動場所，通過組織公民參與植樹活動，促進(jìn)人與自然環(huán)境共存。在農(nóng)業(yè)發(fā)展上促進(jìn)形成與自然環(huán)境和諧相處的優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村景觀，推動土地利用與住宅政策的聯(lián)動性，并且推動該市蜜瓜種植業(yè)發(fā)展，打造產(chǎn)業(yè)品牌，讓產(chǎn)品遠(yuǎn)銷日本全國乃至海外，使蜜瓜成為該市名片。

夕張市緊湊發(fā)展模式的具體內(nèi)容

對于夕張市未來的小城市（鎮(zhèn)）結(jié)構(gòu)，政府考慮將廢除目前尚未在市區(qū)使用而預(yù)計(jì)將來不會使用的土地區(qū)域，并從有效的城市管理角度來劃定緊湊的城市發(fā)展區(qū)域。針對原煤礦房屋場址及廢除的小學(xué)和初中校址等遺留地區(qū)，在考慮周圍的居住環(huán)境、工業(yè)區(qū)位、交通設(shè)施布局等因素的基礎(chǔ)上，將其轉(zhuǎn)換為合適的土地利用功能。在低密度、分散的城市區(qū)域中，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將各種功能設(shè)施（例如購物、娛樂場所和醫(yī)院）緊鄰生活圈布置，同時形成居住與商業(yè)辦公功能融合的土地利用方式，以節(jié)約設(shè)施維修等開支，促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的多功能集約。并且注重因地制宜，通過規(guī)劃誘導(dǎo)各個地區(qū)的用途功能來促進(jìn)現(xiàn)有資源的有效使用及土地的合理化利用，提升地區(qū)活力，促進(jìn)城市精明增長。[3]以此為基本規(guī)劃方式，制定夕張市未來的規(guī)劃方案。

根據(jù)政府官方預(yù)測，到2040 年，夕張市人口將減少到2882 人，人口減少率或?yàn)楸焙５雷罡?。為了讓小城市留住人，保證生活質(zhì)量，有必要根據(jù)人口規(guī)模來鞏固城市區(qū)域并重組城市結(jié)構(gòu)。因此，在研究規(guī)劃方案之前需要該市居民和管理機(jī)構(gòu)行政部門根據(jù)未來人口估計(jì)數(shù)量討論城市結(jié)構(gòu)，以確定城市發(fā)展方向。該市舉辦多次居民研討會，并提出20 年后該市的發(fā)展結(jié)構(gòu)。

在市區(qū)的行政聽證會上，針對未來該市小城市（鎮(zhèn)）布局結(jié)構(gòu)，選定人口數(shù)量、災(zāi)害區(qū)域、建筑老朽化程度為主要判斷因素。其中，人口數(shù)量信息來源于日本國土數(shù)值情報提供的將來人口預(yù)測，災(zāi)害區(qū)域以日本國土數(shù)值情報為依據(jù)判斷出夕張市的滑坡災(zāi)害預(yù)警區(qū)，建筑老朽度是根據(jù)夕張市所有建筑建造日期及使用年限為依據(jù)計(jì)算出的平均建筑老朽化程度。[4]

夕張市的脫貧規(guī)劃，屬于對因舊產(chǎn)業(yè)關(guān)閉而導(dǎo)致嚴(yán)重衰退地區(qū)的扶貧案例，即城市收縮現(xiàn)象的應(yīng)對。目前我國對于城市收縮問題依然處于起步階段，而夕張市針對嚴(yán)重衰退的現(xiàn)狀進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，充分發(fā)掘當(dāng)?shù)刈匀缓蜌v史資源，以及緊湊規(guī)劃等方式的扶貧計(jì)劃，對我國脫貧攻堅(jiān)的決策工作有很大啟示。

20 年前，夕張市產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重衰敗、政府瀕臨倒閉，曾經(jīng)成為日本最窮的地區(qū)之一，該市政府在充分了解貧困地區(qū)現(xiàn)狀、精準(zhǔn)分析每一貧困戶的基本信息以及制定發(fā)展戰(zhàn)略的過程中長期摸索，取得了很大效果，其扶貧案例對我國脫貧攻堅(jiān)工作有一定借鑒性。

日本小城市（鎮(zhèn)）扶貧策略的啟示

綜觀日本夕張市扶貧案例，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣紫确治銎涞赜驌碛械呢S富自然條件，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，夕張市規(guī)劃引導(dǎo)充分發(fā)掘當(dāng)?shù)刈匀毁Y源，發(fā)展旅游觀光，宣傳自然景觀魅力，拓寬貧困人口增收渠道，將生態(tài)上的“綠水青山”變?yōu)椤敖鹕姐y山”，這正是生態(tài)文明建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧的有機(jī)結(jié)合、實(shí)現(xiàn)雙贏的決策體現(xiàn)。同時，對于當(dāng)?shù)負(fù)碛械挠凭妹禾繗v史文化背景，注重保留遺跡，修建炭礦歷史文化設(shè)施，推廣歷史文化教育，推動當(dāng)?shù)毓参幕?wù)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)文化扶貧。面對產(chǎn)業(yè)衰敗現(xiàn)狀，選準(zhǔn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，將扶貧資金投入到符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，且見效快、效益高的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上，提升蜜瓜為主的產(chǎn)品競爭優(yōu)勢。并通過挖掘當(dāng)?shù)馗黝惵糜紊a(chǎn)要素，以規(guī)劃構(gòu)建旅游業(yè)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)全域資源整合。

另一方面，該市區(qū)在充分征詢市區(qū)居民意見基礎(chǔ)之上，通過精準(zhǔn)分析市內(nèi)災(zāi)害區(qū)域分布、各個區(qū)域特征及人口布局、設(shè)施分布及維修情況，并進(jìn)行未來人口分布預(yù)測、設(shè)施老化及維修費(fèi)用的判斷等工作，以此詳細(xì)制定規(guī)劃策略，以緊湊規(guī)劃方式推動移民開發(fā)，將市區(qū)內(nèi)一些人口減少嚴(yán)重、交通不便、生態(tài)惡化、災(zāi)害頻繁的地區(qū)居民搬遷安置到設(shè)施條件較好的地方，把握好市民對搬遷的意愿，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，既提高地區(qū)活力，又減輕了政府對縮小地區(qū)公共設(shè)施等方面的投入，可以更好地節(jié)約成本，將資金投入到扶貧工作中，增加產(chǎn)業(yè)投入，實(shí)現(xiàn)小城市（鎮(zhèn)）的振興繁榮。

由此可見，我國在今后的脫貧攻堅(jiān)工作中，針對不同的貧困地區(qū)，都需要將地區(qū)內(nèi)部災(zāi)害區(qū)域、貧困居民分布和生活情況、設(shè)施分布及維護(hù)管理情況等現(xiàn)狀準(zhǔn)確分析到位，并做好未來人口模擬等一系列預(yù)判，針對其現(xiàn)狀合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，把握民意，參考集中規(guī)劃的方式合理安置貧困居民，改善人居環(huán)境，做到扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)的效果，全面推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作。

夕張市蜜瓜種植

筆者在留學(xué)期間，通過與北海道大學(xué)都市地域設(shè)計(jì)研究室的學(xué)生們一起參與夕張市規(guī)劃工作、與行政部門緊密交流，以及多次走訪居民的機(jī)會，總結(jié)了通過規(guī)劃引導(dǎo)夕張市脫貧的新方法。探究其對中國脫貧攻堅(jiān)工作的意義，我認(rèn)為，中國和日本在城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度及政策上雖頗有差異，但日本城鄉(xiāng)規(guī)劃中的扶貧工作政策計(jì)劃等依然值得我們借鑒學(xué)習(xí)。