二胎和人口老齡化雙重壓力下的地方政府債務

周德英

摘 要：計劃生育政策是20世紀70年代國家為了控制人口所出臺的一項政策，并確定為我國的基本國策，隨著改革開放的深入，經(jīng)濟快速發(fā)展，人口紅利逐漸減少，曾經(jīng)的人口限制政策已經(jīng)不符合當前的基本國情。為了適應經(jīng)濟發(fā)展需要，國家在2016年完全放開了二胎政策，這一政策雖是預料之中，但對中國經(jīng)濟的影響是不言而喻的，同時對地方財政的壓力也是不容小覷的。地方政府債務的規(guī)模雖然還不曾觸碰國家的警戒線，但是地方政府債務的不透明性，大大增加了地方政府的危險性，其規(guī)?？赡艽笥诮y(tǒng)計上報的數(shù)額。

關鍵詞：二胎政策;地方政府債務;老齡化

中圖分類號：D630.1 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）21-0055-03

一、二胎政策的有利之處

1.二胎政策的實施能夠在一定程度上促進消費。消費、投資、出口是促進經(jīng)濟增長的三個主要方法，中國的人口約占全球人口的1/5，同時隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，所積蓄的國民財富也是非常可觀的，作為全球最優(yōu)的消費市場，反全球化思潮不斷顯現(xiàn)，跨國貿(mào)易面臨諸多壁壘。同時，國際環(huán)境的不安寧，導致投資的風險日益增長，而此時拉動內(nèi)需是中國促進經(jīng)濟增長的有效途徑，中國的消費市場消費潛力巨大，只有拉動內(nèi)需，中國經(jīng)濟方能更上一層樓。

2.二胎政策能夠減緩人口老齡化。隨著時間更迭，20世紀的計劃生育政策的弊端也逐漸顯現(xiàn)，“421”式的家庭結(jié)構(gòu)讓獨生子女承擔了太多的壓力，同時這樣的家庭結(jié)構(gòu)也面臨失獨的風險。馬嘉祺經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，2050年以后，我國老年人的數(shù)值將達到4.87億的峰值，占總?cè)丝诘?4.9%。在目前，我國有許多地方已經(jīng)進入老齡化的階段，比如西部的一些城市，人口常年輸出的地方，老齡化問題突出，同時針對老年人口的配套設施也不完善。二胎政策的放開，在總體上減緩了人口老齡化。根據(jù)王千的研究，二胎政策的開放，有利于我國人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，大大降低人口老齡化的百分比，據(jù)統(tǒng)計推測未來人口增長趨勢，到2050年老齡化水平將從34.1%下降到32.8%。

3.二胎政策能夠為將來培養(yǎng)出更多的人才。經(jīng)濟學家邁克爾·克萊默認為，人口增長是促進經(jīng)濟繁榮的關鍵驅(qū)動力。他的證據(jù)有：一是歷史長河中，世界增長率與世界人口一起增加;二是對世界各地進行比較，并得出結(jié)論：大量人口是技術進步的先決條件。二胎政策會增加人口數(shù)量，當然也會使得更多人才出現(xiàn)，人才是科學技術發(fā)展的不竭動力。

4.二胎政策能夠在一定程度上減緩男女結(jié)構(gòu)不平衡的矛盾。目前，我國的男女結(jié)構(gòu)不平衡問題比較嚴重。王千的研究顯示，我國男性人口比女性人口多3 000多萬，二胎政策雖然不能很有效地解決這個問題，但是能夠在一定程度上緩解男女人口數(shù)量不平衡的結(jié)構(gòu)矛盾。

二、二胎政策的不利之處

1.增加家庭的負擔。目前“80后”“90后”是生育的主力軍，同時“80后”“90后”中絕大多數(shù)也是獨生子女，特別是“80后”，面臨著上有老下有下的窘迫，可能還有房貸的負擔。在這種境況下，“80后”往往不會選擇去養(yǎng)育二胎。同時，對于“90后”而言，他們的觀念受現(xiàn)代教育的影響，更喜歡活在當下，不再有傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念。在高房價和高的生活費用的壓力下，家庭如果生二胎將會降低生活品質(zhì)，同時降低生活的幸福指數(shù)。

2.增加學齡前教育的負擔。二胎的生育，將會為教育資源帶來相應的考驗。長期以來，我國的教育所面臨的家庭都是獨生子女家庭，放開二胎政策后，增加的人口將直接給現(xiàn)有的教育資源帶來沖擊。我國的教育資源分布不均，主要是東部地區(qū)優(yōu)于中西部，直轄市優(yōu)于一般省份，城市優(yōu)于農(nóng)村，為了解決將來的人口對教育資源的壓力，完善我國的教育基礎設施，正因為城市的教育資源優(yōu)越，很多農(nóng)村的孩子都往城市里搬遷。由于城鎮(zhèn)化的緣故，對農(nóng)村的教育基礎設施建設也沒有更新，導致教育的質(zhì)量逐漸下降。這樣會使得很多的農(nóng)村二胎到城市里去上學，所以增加幼小教育資源的提供是很重要的。2019年國務院總理李克強指出，要使教育經(jīng)費上的投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%以上。

3.增加社會撫養(yǎng)比。二胎政策的增加雖然在總體上能夠減緩人口老齡化、促進消費，但是這會增加現(xiàn)階段的社會撫養(yǎng)比，為了撫養(yǎng)孩子，許多二胎媽媽會選擇退出職場，而且可能永遠退出職場。對于二胎母親而言，現(xiàn)階段是她們事業(yè)的黃金時期，一旦錯過這個時期，她們將落入一個高不成低不就的尷尬局面，再進入職場她們面對的將是與更多年輕的學生的競爭，在家庭與職場中周旋，這往往使得人到中年的女性沒有精力來應付。也就是說，這會使社會失去一個能夠創(chuàng)造價值的勞動者。

三、我國的地方政府債務成因

1.事權(quán)和財權(quán)劃分不合理。事權(quán)的下放和財權(quán)的上移的直接結(jié)果是導致地方財政開支增加而收入?yún)s減少了，在該項政策早期，沒有意識到這種資金缺口所帶來的影響，也就導致了地方成立各種城市投資公司來融資、或者以獨立法人形式來代替政府進行融資，以填補因為收支不平衡所帶來的資金缺口。為了解決這種混亂，國家在2012年后逐漸賦予了地方財政的債券發(fā)行資格，從2016年以來我國的債券規(guī)模不斷增加，2016年的是15.32萬億元，2017年是16.51萬億元，2018年是18.39萬億元，2019年是24.08萬億元。2019年同比增長了21.08%，明顯高于前幾年的增長率。這主要是因為2019年的債務置換，大約占總債券的30%左右，其中一部分還源于這幾年的扶貧支出。

2.地方政府官員為了政績盲目舉債。前些年國家把經(jīng)濟指標作為政府官員考核的關鍵指標，這使得政府官員為了在當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展而盲目舉債，而他們自己又不會對債務負責，一旦他們升遷，這些債務就成為下一任接手的爛攤子。長此以往，累計下來的債務規(guī)模巨大。同時，政府早期也沒有專門的管理機構(gòu)來監(jiān)管此類債務，這樣就任由其不斷壯大。

四、雙重壓力下的地方政府債務

由于全國的數(shù)據(jù)繁多，在此僅以四川省的數(shù)據(jù)來說明問題。用在出生率來反映二胎數(shù)量的增加對教育資源的壓力，以及用四川地方財政支出和收入來反映地方財政的情況，以及用醫(yī)院床位數(shù)的規(guī)模來反映人口老齡化的增加。

從圖1可以看出，從2015年開始，四川省每年的地方公共預算收入與支出的差額都保持在10%的增長率。

從圖2中數(shù)據(jù)可以看出，從二胎政策全面放開以后，出生率就出現(xiàn)了上漲的趨勢，自然增長率與前些年比較也增長明顯。

從圖3可以得知，2016年的床位增長率是6%，2017年的增長率為8%，2018年的增長率為6%，由此可反映出對醫(yī)療的投資在不斷增加。

綜上所述，地方財政的缺口越來越大，而支出端的壓力也沒有減少，再加上最近幾年的扶貧工作，消耗了大量地方財政的財力，在西部的一些地方，有些事業(yè)單位的員工的待遇不斷下降甚至有拖欠薪酬的事情發(fā)生。

五、建議

1.加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度。中央財政可以針對特定的事權(quán)實力專項用款，控制好事權(quán)的預算，這樣就能在很大程度上減小地方財政的壓力，同時也可以適宜地將中央的財權(quán)下放。這樣能增加地方財政的收入，也能夠有效減少地方的財政收支之差。設立和完善相應的監(jiān)管體系，這樣就能有效管理地方政府債務。

2.完善學前教育機構(gòu)，解放勞動力。應對二胎壓力，增加相應的教育基礎實施，完善幼兒早托機構(gòu)，同時家庭市場監(jiān)管，這樣就能使得二胎媽媽能夠沒有后顧之憂地投入到工作之中。根據(jù)索羅模型，勞動人口數(shù)量的增加將會增加總產(chǎn)出，也就是說，勞動力的增加將會促進經(jīng)濟的增長。

3.完善養(yǎng)老機構(gòu)設施，進一步發(fā)掘老年人的消費潛力。我國的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀是“養(yǎng)兒防老”，而這種觀念已經(jīng)在悄無聲息發(fā)生改變，許多人已經(jīng)開始接受新的養(yǎng)老方式，例如居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等等，這樣能降低養(yǎng)老的成本，也能提高老人的生活質(zhì)量。

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