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    土地征收矛盾糾紛的深入分析

    2020-09-10 14:43:04劉豐劉小波
    看世界·學(xué)術(shù)上半月 2020年11期
    關(guān)鍵詞:土地征收矛盾建議

    劉豐 劉小波

    摘要:隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展,越來越多的土地被征收利用,與此同時,但是在土地征收的過程中,凸顯出較多的矛盾糾紛。如何合法合理地避免有關(guān)的矛盾糾紛,就必須對其產(chǎn)生的背景、原因進行分析,如此才能更好地解決這些矛盾和糾紛,本文重點分析土地征收過程中的矛盾糾紛,希望對解決土地征收過程中的矛盾分析有所幫助。

    關(guān)鍵詞:土地征收;矛盾;分析;建議

    一、征地的概念和征收制度的確立

    征地是國家、政府在充分考慮公共利益的基礎(chǔ)上,通過法定的程序,將土地進行征用并對被征用土地的人進行一定補償?shù)男姓袨椤MǔR饬x下講,征地是將本屬于農(nóng)村集體所有的土地,依據(jù)我國的法律法規(guī)對其強制性地征用,改變土地所有權(quán)即征地后所有權(quán)屬于國家,而農(nóng)村農(nóng)民集體不再享有所有權(quán)并得到一定補償?shù)男袨?。征收制度是《中華人民共和國土地憲法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》等法律進行明確規(guī)定的一項政府行為,它具有三個方面的特征:第一,征收的目的是出于公共利益所需;第二,征收的程序必須符合我國法律的明確規(guī)定且具有強制性;第三,征收必須對被征收人進行合理、合法補償以及安置內(nèi)容等。征地、征收都是基于我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀進行的,以保障我國經(jīng)濟建設(shè)的穩(wěn)定長久發(fā)展,對于我國的長久發(fā)展具有重大意義。

    二、土地法修訂對現(xiàn)行征地體系的影響

    (一)流程的變化。目前我國土地征收分征地報批和批后實施兩個階段。一般情況下,征地報批需要經(jīng)縣級以上政府部門在符合土地利用總體規(guī)劃的范圍內(nèi),將擬征收土地逐級上報,經(jīng)國務(wù)院或者省級政府相關(guān)部門批準(zhǔn)后方得進行,通常意義上的征收就是土地征收的批后實施程序:首先,發(fā)布征收土地的“兩公告”,發(fā)布機關(guān)是被征收土地所在的市(區(qū)、縣)人民政府,公告的內(nèi)容包括征地的用途、征地的批準(zhǔn)文號、面積、范圍以及補償標(biāo)準(zhǔn)等。在公告發(fā)布后的法定期限內(nèi),被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對補償標(biāo)準(zhǔn)有異議的可以向相關(guān)部門提起聽證申請,或者可以進一步的提請行政復(fù)議、訴訟。征地補償安置方案確定后,由自然資源主管部門與被征收土地的所有權(quán)人簽訂征收土地協(xié)議,并按照協(xié)議約定兌付各類補償費用,上述程序落實之后,由被征收土地所有權(quán)人或使用權(quán)人按照規(guī)定的期限、面積等對土地進行交付。土地法修訂后,征地程序有較大幅度的變化,首先對征收土地的現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估進行進一步的規(guī)范,并作為征收土地的前提條件;新法取消了以往的“兩公告”制度,將征收土地涉及到的內(nèi)容全面歸并為一個征收土地公告,而且公告期限也延長至一個月。新法中變化最大的地方則在于將征收土地協(xié)議的簽訂放在的征地報批之前,補償安置措施的具體落實則可以由協(xié)議來進行約定,可以說這一變化把征地協(xié)商的雙方真正的放在一個相對公平對等的環(huán)境中,在實際實施過程中極大地提升了農(nóng)民在征地過程中的主導(dǎo)地位,并且對減少征地糾紛矛盾產(chǎn)生了積極的影響。

    (二)補償標(biāo)準(zhǔn)的變化。目前,征地的補償可以分為土地補償費、安置補助費、青苗補償費、附著物補償費等項目,具體補償標(biāo)準(zhǔn)主要是按照征收農(nóng)用地的年產(chǎn)值倍數(shù)法或者征地區(qū)片綜合地價測算得來,在充分征求被征地農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上按照法定程序批準(zhǔn)。新法出臺后的補償安置標(biāo)準(zhǔn)只圍繞征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價來制定,不過具體落實要等各地區(qū)片綜合地價制定工作完成后才能全面落實,該標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立及變化是結(jié)合征收土地當(dāng)?shù)貙嶋H情況下做出的標(biāo)準(zhǔn),是符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和及保障被征收土地農(nóng)民合法權(quán)益等原則的。

    盡管國家和各省市從立法層面到征地實操規(guī)范都有了明確的規(guī)定,但是在土地征收的實際過程中仍然矛盾糾紛頻發(fā),近年來時有在社會上產(chǎn)生巨大影響的事件,其中不乏造成重大財產(chǎn)損失和人員傷亡的典型案件。不論是一些討價還價的小矛盾還是激烈對抗的重大分歧,從根本上來說都是利益的直接碰撞。

    三、征地糾紛矛盾的主要表現(xiàn)形式

    (一)漫天要價,提高補償標(biāo)準(zhǔn),提出額外條件。這是目前存在矛盾的主要表現(xiàn)之一,盡管近年來由于征地程序的進一步規(guī)范和普法宣傳的全面推廣,被征地農(nóng)民對征地補償標(biāo)準(zhǔn)的異議逐漸減少,但是在實際征地過程中往往變相的提出各種增加補償?shù)囊?,一方面不利于一定區(qū)域或者一定時間內(nèi)的征地公平性,另一方面對征地工作人員的自身政治安全性也造成不小的挑戰(zhàn)。按照征地的嚴(yán)格程序來講,可以依法采取強制措施,但是考慮社會穩(wěn)定、和諧等因素,不得不在統(tǒng)籌考量之后采取有限度的妥協(xié)辦法,但該因素仍然是矛盾產(chǎn)生的主要誘因。

    (二)安置要求。征地安置可以說是當(dāng)前立法的一個難題,土地法也僅僅只是從貨幣安置方面給出一個大概的標(biāo)準(zhǔn),而直到目前大多數(shù)的征地案例中,被征地農(nóng)民并沒有意識到這部分費用是對于失地人口的安置費用,而簡單地將之當(dāng)做征地補償費的一部分。當(dāng)被征地農(nóng)民或者農(nóng)村集體組織真正的提出安置要求的時候,往往要求的是具體的就業(yè)安排或者其他長期的生活保障。一方面根據(jù)過往經(jīng)驗來看,企業(yè)并不愿意使用這部分征地勞動力,另一方面對于土地征收部門來說,已經(jīng)足額支付安置費用后沒有依據(jù)再實施其他的安置措施。盡管近年來,各地也在探索征地安置方式的多元化,如:入股分紅、勞動力再就業(yè)、產(chǎn)業(yè)安置等辦法,但是都面對一個在實際上很難操作的現(xiàn)實,部分在征地過程中承諾的安置措施有相當(dāng)大的一部分成為歷史遺留問題,對同一地區(qū)內(nèi)的再次征地造成直接的阻礙。

    (三)土地權(quán)屬糾紛矛盾,尤其是在重大項目征地過程中,占地面積廣,征地面向的人數(shù)和村組多,在面對權(quán)屬不清或者有歷史遺留問題的土地,各方利益代表往往各執(zhí)一詞,把解決問題的難點交給政府部門,甚至在一些土地的征收過程中相鄰的村組有全部都提出權(quán)屬糾紛的現(xiàn)象,這其中有多少是真的糾紛矛盾,又有多少是打著渾水摸魚的主意就不得而知了,給重點項目的征遷推進造成極大的干擾。

    (四)阻擋工程、群體上訪等對抗事件。征地過程中,上訪事件、阻礙施工是被征收人最直接,也是常見的利益訴求形式,由于法律意識淡薄或者出于對政府部門的不信任,無論是補償標(biāo)準(zhǔn)問題還是安置等問題,不能得到滿足時,往往就會產(chǎn)生群體事件,這不僅影響社會安定,還帶來負(fù)面的社會影響。被征地農(nóng)民普遍地認(rèn)為這種方式

    (五)行政復(fù)議、行政訴訟。合法、合理的法律訴訟是解決爭議、矛盾、糾紛的正確途徑,是政府和自然資源主管部門提倡的土地維權(quán)途徑,但同時也應(yīng)該認(rèn)識到,由于掌握信息的不對等性,被征收人通過法律途徑維權(quán)有很大的困難,并且由于自身對法律和相關(guān)專業(yè)知識的匱乏往往浪費巨大的精力和金錢卻沒有取得想要的效果。

    四、深入的原因分析

    (一)征收土地的強制性和征地雙方的地位不對等。雙方所處地位的不對稱性導(dǎo)致很多矛盾不自主地就會產(chǎn)生,征收土地具有法律賦予的強制執(zhí)行力,而被征收人是相對弱勢的一方,自然會出現(xiàn)因為地位的不對等而產(chǎn)生的不平等理念。但是,這是征收土地過程中雙方必須面臨的地位,雖不能改變雙方的地位性質(zhì),但是在意識形態(tài)上還是應(yīng)該引起足夠的重視,否則將引起發(fā)自心底而產(chǎn)生的偏見及誤解,導(dǎo)致糾紛進一步加大,不但解決不了雙方之間的糾紛,而且會引起新的不必要的糾紛和麻煩。因此,針對雙方的地位問題,征收土地之前應(yīng)該做好充分的準(zhǔn)備,將這種觀念上的偏差縮小到盡量小的程度,為此才能更好的溝通、交流,使征收行為得以順利進行。

    (二)追逐利益最大化的本性。俗話說:人不為己,天誅地滅,雖然這種說法有些偏激,但是不能否定的是人們心中存在的追逐利益的本性,但是如果這種本性不能控制在理性范圍內(nèi),必將出現(xiàn)貪婪、欲求不滿等惡念。征收土地的過程本來就是一個要“趕走”的過程,雖然措辭可能不準(zhǔn),但實質(zhì)就是如此,即便給予再多的補償,有些東西始終是無法還原的,因此,對被征收人進行一定的補償是理所當(dāng)然、情理之中的事項,但是如果因此打起歪主意、小算盤,那就超出了正常要求的范圍,是不被允許的。弓弦要有張有弛,過于追求張力勢必會造成毀壞性的后果,同樣的道理,利益追逐是本性,但是如果欲求不滿,最終出現(xiàn)的結(jié)果必定不如兩全其美要好得多。

    (三)征地程序不規(guī)范。有句話叫程序是正義的鋪路石,征地程序同樣應(yīng)當(dāng)格外重視,如果不能保障程序的正義、合理、合法、規(guī)范,那么就應(yīng)當(dāng)取締。在某些地方,征地雙方產(chǎn)生的矛盾糾紛責(zé)任并不在被征收人,而是征收行為的部分領(lǐng)導(dǎo)過于追求自己的政治成績,不顧被征收人的去處與安置,只要求效率、強調(diào)速度,不但在程序上出現(xiàn)瑕疵甚至違法行為,更侵害了被征收人的合法權(quán)益。因此,征收土地一定嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的要求進行,不得越過正當(dāng)程序追求結(jié)果,這樣出現(xiàn)的結(jié)果必定是不正當(dāng)、不合理,甚至是違法的。

    (四)補償標(biāo)準(zhǔn)的爭議。補償標(biāo)準(zhǔn)的制定是征地過程中必須面臨的事項,很多地方的矛盾爭議糾紛就是因為標(biāo)準(zhǔn)不一、干預(yù)因素太多才越積越深,甚至無法繼續(xù)開展。關(guān)于征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),首先,應(yīng)當(dāng)減少不當(dāng)因素的介入,保證征地程序的合理合法,杜絕對土地的違法買賣等;其次,做好統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn),盡量做到公平對待每一個個體,這樣才能使征地行為程序正當(dāng)、實體公正,減小在本就存在微妙關(guān)系的雙方之間產(chǎn)生誤解和不滿的可能,才能保證征收土地的順利進行,同時滿足被征收人的合理正當(dāng)權(quán)益。

    五、建議和意見

    (一)規(guī)范程序、宣傳教育。要保障征收土地的順利進行,應(yīng)當(dāng)從三方面分別入手。首先,征收土地一方要確保征收目的的公益性,有效避免過往濫用征地權(quán)力的現(xiàn)象,在保障公共利益大局的基礎(chǔ)上確保部分人員或集體的利益得到充分的保障;其次,在征收過程中,一定要公開透明地按照法定“六步驟”實施征地,要科學(xué)、合理、公平并且充分考慮被征地人訴求的前提下制定補償標(biāo)準(zhǔn),要進一步落實社保費用的收繳和使用以及規(guī)范多元化的安置途徑。最后,要充分的宣傳教育,既要在宣傳征收一方行為等的正當(dāng)性,又要向被征收人宣傳征收的正當(dāng)目的,避免雙方之間的誤解,在充分理解的理念上進行教育和說服,這樣才能使征收行為行之有理,而對方也能充分自愿。

    (二)規(guī)范補償標(biāo)準(zhǔn)的制定,縱向橫向?qū)Ρ妊a償標(biāo)準(zhǔn),做到全面平衡。要在法定框架下制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn),針對不同的征收對象實施相對合理的補償政策,做到“因地制宜”。一般情況下,進行補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要有可對比性,不得產(chǎn)生較大的差異,無論是橫向還是縱向,都要盡量滿足平衡原則,確保在合理、合法的基礎(chǔ)上實現(xiàn)平衡,確保雙方之間的利益關(guān)系,減少因為補償標(biāo)準(zhǔn)差異產(chǎn)生的不平等甚至歧視。

    (三)完善土地權(quán)屬糾紛化解機制,讓利于民。土地權(quán)屬糾紛是土地征收過程中必須要慎重對待的一項難點,處置糾紛要在政府主導(dǎo)下,各相關(guān)部門通力配合,充分調(diào)查糾紛發(fā)生的原因和歷史背景下進行,既要考慮現(xiàn)狀,也要尊重歷史,把維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益放在首位,同時也要結(jié)合征地工作的需求,對于權(quán)屬糾紛一時難以調(diào)解或者處置的,探索變通處置辦法,采取各方都能接受的擱置糾紛先行征地的措施。

    (四)完善征地安置辦法、流程,規(guī)范社保費的使用。征收要得到預(yù)期目的,要做好社保費的使用,使其規(guī)范利用、合理合規(guī)。同時,還要做好征收土地安置流程、辦法的管理工作,使其更加完善和合理,只有此項工作做到位,征收工作才有順利開展的基礎(chǔ)。安置辦法要充分的向民眾公示,讓更多的人員參與監(jiān)督,發(fā)揮民眾監(jiān)督的力量,保證執(zhí)行行為的正當(dāng)性及合理性。在民眾充分參與的過程中,不斷完善相關(guān)制度、辦法,確保征收土地的流程等合理合規(guī)運用。

    (五)加強土地征收部門和人員的法律培訓(xùn),強化依法行政能力。法律作為保障民眾權(quán)益的最后一道防線,也是約束相關(guān)土地征收部門和人員行為的準(zhǔn)則,只有在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)充分行使權(quán)力,才能得到民眾的認(rèn)可和配合。因此,一定要加強對相關(guān)土地征收部門工作人員的法律法規(guī)培訓(xùn),加強法律意識,使征收行為限定在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi),確保征收行為有法可依、有法必依。同時,還應(yīng)當(dāng)加強相關(guān)部門工作人員的依法行政能力,在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)提高執(zhí)政能力,不僅可以提高工作的效率,同時還更好地實現(xiàn)征收土地的目的。

    (六)政府組織完善土地儲備制度,做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地儲備計劃的編制,減少碎片化征地。征收土地不是終極目的,最終實現(xiàn)土地的合理使用,是公共利益得到最大限度的保障才是終極目標(biāo),正所謂取之于民用之于民。因此,政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和下一步即將實施的國土空間規(guī)劃做好對征收土地的合理規(guī)劃,提升存量建設(shè)用地的使用率并充分利用土地儲備的手段,從宏觀、長遠(yuǎn)的角度對涉及的土地進行規(guī)劃,減少零星土地的征收,保障土地的利用率,進一步促進經(jīng)濟社會的發(fā)展由擴張型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。

    六、小結(jié)

    土地征收的范圍的不斷擴大是我國經(jīng)濟不斷發(fā)展的結(jié)果,出現(xiàn)矛盾糾紛不可避免,但是如何進行有限的處理并以此為鑒更好的完善相關(guān)機制才是關(guān)鍵。希望本文通過深入分析征收土地過程中的矛盾糾紛等內(nèi)容,對以后土地征收相關(guān)工作具有可借鑒意義。

    參考文獻:

    [1]土地征收糾紛解決機制研究[D]. 宋佳.中國地質(zhì)大學(xué)(北京) 2013.

    [2]當(dāng)前我國城市化進程中征地拆遷矛盾研究[D]. 唐麗敏.吉林大學(xué) 2009.

    [3]土地征收過程中增值利益分配機制探究[D]. 范明榮.南昌大學(xué) 2012.

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