關(guān)于制定環(huán)渤海環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一法律法規(guī)的設(shè)想

韓鴻鸞 王鴻亮 趙峰

摘要：海洋環(huán)境保護(hù)已經(jīng)引起多方面的關(guān)注，比如環(huán)渤海地區(qū)的各省市都先后出臺了不同的政策。然而，海洋是一個整體，必須從整體進(jìn)行考慮。其首要任務(wù)就是制定環(huán)渤海環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一的法律法規(guī)。

關(guān)鍵詞：環(huán)渤海;制定;環(huán)境保護(hù);統(tǒng)一;法律法規(guī)

環(huán)渤海地區(qū)處于東北亞經(jīng)濟(jì)圈的中心地帶，向南，它聯(lián)系著長江三角洲、珠江三角洲、港澳臺地區(qū)和東南亞各國;向東，它溝通韓國和日本;向北，它聯(lián)結(jié)著蒙古國和俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)。這種獨(dú)特的地緣優(yōu)勢，為環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、開展國內(nèi)外多領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)合作，提供了有利的環(huán)境和條件，成為海內(nèi)外客商新的投資熱點(diǎn)地區(qū)。然而，其環(huán)境污染問題也顯得尤為突出，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

一、環(huán)境保護(hù)存在的問題

1.渤海海域的問題

（1）渤海水質(zhì)污染

表1為中國海洋質(zhì)量公報顯示的2002到2010的渤海水質(zhì)情況。

從表中可以看出，2007年水質(zhì)惡化最為嚴(yán)重的一年，08、09年略為好轉(zhuǎn)，2010年無論是第四類水質(zhì)海域面積還是劣于第四類水質(zhì)海域面積都有明顯的擴(kuò)張，海水質(zhì)量惡化趨勢有所抬頭。

（2）生態(tài)系統(tǒng)破壞

水體富營養(yǎng)化是影響水環(huán)境質(zhì)量的主要因素，生物群落結(jié)構(gòu)狀況變化亦呈現(xiàn)相同趨勢。大規(guī)模圍填海工程使天然濱海海濕地面積大幅減少，導(dǎo)致許多重要的經(jīng)濟(jì)魚、蝦、蟹和貝類等海洋生物的產(chǎn)卵、育苗場所消失，海洋漁業(yè)資源遭受嚴(yán)重?fù)p害，長途遷徙的鳥類餌料數(shù)量減少，削弱了鳥類棲息地的功能，生物多樣性迅速下降。陸源污染和圍填海工程等是影響渤海灣生態(tài)系統(tǒng)健康的主要因素。

（3）破壞生物多樣性問題

環(huán)渤海地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)安全問題主要是指外來物種的入侵、生物多樣性降低、部分物種瀕臨滅絕、濕地減少等問題。根據(jù)調(diào)查，目前入侵山東的外來有害生物有104種，北京地區(qū)的外來入侵生物有動物11種、植物23種。環(huán)渤海地區(qū)生物多樣性的喪失問題，主要是由于直接驅(qū)動力和間接驅(qū)動造成的。

（4）海島生態(tài)遭到破壞

所謂海島的生態(tài)環(huán)境問題，是指海島生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生物種、生物量和物質(zhì)能量流動規(guī)模減少、結(jié)構(gòu)簡單化、以及環(huán)境狀態(tài)朝著不利生物生存的方向的變化。如植被面積減少、水土流失、土地荒漠化、物種滅絕等。

2.陸上環(huán)境問題

（1）土地耕地資源不合理利用

目前環(huán)渤海地區(qū)耕地資源短缺、土地鹽漬化、水土流失嚴(yán)重的問題已經(jīng)對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了影響。環(huán)渤海平原區(qū)瀕臨渤海，缺水和土地鹽漬化成為該地區(qū)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的主要限制因素。

（2）大氣污染問題

雖然近年來該區(qū)各種大氣污染物排放量都呈下降趨勢，但有的城市大氣污染仍很嚴(yán)重。資料顯示，遼寧是我國最重要的以重工業(yè)為特點(diǎn)的老工業(yè)基地，能源利用高度密集，廢氣排放量最大，其次是河北、山東、北京和天津。

（3）水污染

水安全問題是環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的又一個重大難題。城市生活污水和未經(jīng)過處理的工業(yè)廢水直接排入渤海的數(shù)量觸目驚心，這些污水使渤海成了“污水池”。而水資源緊張、地下水開采過量和海水入侵，將在環(huán)渤海地區(qū)多年平均降水量600mm左右，水資源總量偏少，而水質(zhì)污染加重了水資源危機(jī)。此外，現(xiàn)有供水工程設(shè)施老化失修，新水源供水工程興建緩慢，工程供水能力日趨衰減，水資源的綜合利用缺乏有效管理、浪費(fèi)嚴(yán)重，也將進(jìn)一步導(dǎo)致水資源危機(jī)。

二、環(huán)渤海區(qū)域立法現(xiàn)狀

搜索中國法律知識資源總庫的資源與環(huán)境保護(hù)分庫，環(huán)渤海三省兩市人大與政府都制定了大量的法規(guī)、規(guī)章。表2為2001年1月1日至2011年6月1日這十年的省級地方法規(guī)、規(guī)章。

根據(jù)保護(hù)對象，各省市制定的法規(guī)規(guī)章內(nèi)容涉及水域、大氣、噪音、放射性物質(zhì)、固體廢棄物、排污、綜合法理等方面。表2不包括地方性文件，如果把地方政府文件加一起計算的話，數(shù)量是驚人的。比如山東省，近十年地方政府規(guī)章及文件達(dá)到173件，文件名稱多樣，有通知、批復(fù)、復(fù)函、通報、通知、決定等。它們對環(huán)境保護(hù)的某一方面或作指導(dǎo)或作回復(fù)，也是環(huán)境保護(hù)法律體系中的一部分。北京市地方政府規(guī)章及文件更是達(dá)到372件，居各省市之首。相比，該地區(qū)省級地方人大發(fā)出的文件數(shù)量要少得多。

考察各省市制定的法規(guī)規(guī)章，天津市特別注意危險廢物的管理，出臺了《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》、《放射性廢物管理辦法》、《危險廢物聯(lián)單實施細(xì)則》、《危險廢物污染環(huán)境防治辦法》以及《電磁輻射環(huán)境保護(hù)管理辦法》。

各級人大和政府積極發(fā)揮主觀能動性，針對生態(tài)、能源、環(huán)境保護(hù)制定了大量的法規(guī)規(guī)章，有些規(guī)定特別細(xì)致，比如北京市的《城市建筑物外立面保持整潔管理規(guī)定》，天津市的《城市生活垃圾袋裝管理辦法》等。

三、環(huán)渤海地區(qū)環(huán)境保護(hù)立法一體化的必要性

不可否認(rèn)，這些規(guī)章發(fā)揮了很大的作用。然而，從環(huán)渤海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展看，環(huán)境保護(hù)和防治的工作任重道遠(yuǎn)。因為沒有統(tǒng)一法制造成的不足，自然環(huán)境的公共性和特殊性，環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的繼續(xù)一體化及其該區(qū)域目前的環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀，要求打破行政區(qū)域的分割，開展區(qū)域合作，聯(lián)合進(jìn)行污染治理和環(huán)保工作。從環(huán)渤海地區(qū)整體發(fā)展出發(fā)，開展環(huán)境保護(hù)立法一體化工作，建立和實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)一體化規(guī)劃，這也是實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，實現(xiàn)生態(tài)文明的必然要求。

（民盟威海市高教支部韓鴻鸞）

2020年度山東省人文社會科學(xué)課題——山東省海洋強(qiáng)省戰(zhàn)略研究（課題編號：2020-NDJJ-24）