社區(qū)形式主義官僚主義整治的思考

本刊記者

截至2020年7月，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站共通報(bào)曝光形式主義、官僚主義典型問(wèn)題58起，其中至少149名黨員干部受到相應(yīng)處理。從通報(bào)來(lái)看，查處的149名黨員干部中，鄉(xiāng)科級(jí)及以下112人，占全部人數(shù)的75.2%;村（居）干部8人，占全部人數(shù)的5.4%。不難看出，目前我國(guó)的基層形式主義、官僚主義問(wèn)題較為突出，集中體現(xiàn)為基層“超載”，本是應(yīng)該“聯(lián)結(jié)資源以解決公共難題，回應(yīng)居民需求”的基層治理呈現(xiàn)出“懸浮”、流于形式的現(xiàn)象。而要解決基層形式主義、官僚主義問(wèn)題，就必須先從基層“超載”入手，讓基層治理真正落到實(shí)處。

基層減負(fù)典型治理范式

基層減負(fù)的治理實(shí)踐一般關(guān)注點(diǎn)為優(yōu)化基層配置和精簡(jiǎn)考核與管理，大抵有三種典型樣式，分別為“行政準(zhǔn)入”“居站分離”和“三社聯(lián)動(dòng)”。

“行政準(zhǔn)入”指的是以清單形式明確社區(qū)和政府各自的權(quán)責(zé)，未在清單范圍內(nèi)的事務(wù)社區(qū)有權(quán)拒絕。

“居站分離”則指的是設(shè)立專門的社區(qū)工作站進(jìn)行事務(wù)管理。

“居站分離”的一大核心為多主體參與社區(qū)治理，其增進(jìn)版便是“多元共治”。近年來(lái)，新疆克拉瑪依市克拉瑪依區(qū)圍繞“多元共治，提高社區(qū)服務(wù)水平”主題，動(dòng)員七類多元主體，通過(guò)七種參與渠道，參與社區(qū)治理，形成了“7+7”社區(qū)多元共治模式，不僅讓社區(qū)居民充分參與社區(qū)自治，還廣泛吸納社會(huì)相關(guān)利益方等多方主體，壯大協(xié)商議事力量，形成有事議、有人議、會(huì)議事、議好事的良好社區(qū)議事氛圍，不僅推動(dòng)了各項(xiàng)問(wèn)題有效解決，也提升了社區(qū)居民自我服務(wù)管理水平。

而“三社聯(lián)動(dòng)”是指以政府購(gòu)買服務(wù)為牽引，社區(qū)、社工、社會(huì)組織三環(huán)共同進(jìn)行社區(qū)管理。例如，北京市西城區(qū)政府在2013年以來(lái)的實(shí)踐成果之上，建立起了一套包括服務(wù)供給、服務(wù)運(yùn)作和服務(wù)反饋為主的三社服務(wù)機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，西城區(qū)不僅能面向社區(qū)提供持續(xù)而有效的服務(wù)供給，同時(shí)也能結(jié)合居民、社會(huì)組織對(duì)服務(wù)提出的新需求，重新定義社區(qū)需求、能力建設(shè)，形成新的項(xiàng)目方案。居民們不僅可以享受“送政上門”的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，還能夠體驗(yàn)“聯(lián)動(dòng)”所帶來(lái)的高校、企業(yè)和行政單位與社區(qū)共享的各色資源（從飲食、文化到養(yǎng)老服務(wù)），其參與公共事務(wù)的責(zé)任意識(shí)也在不斷增強(qiáng)。

“行政準(zhǔn)入”“居站分離”“三社聯(lián)動(dòng)”，三種方式各有各的側(cè)重、各有各的建樹，但同時(shí)也各有各的問(wèn)題。對(duì)“行政準(zhǔn)入”而言，其運(yùn)作的核心是對(duì)事務(wù)的精準(zhǔn)量化。但倘若某些事務(wù)無(wú)法列入權(quán)責(zé)清單之中，準(zhǔn)入清單的效力便會(huì)大打折扣，最終出現(xiàn)“制度懸浮”的現(xiàn)象。而對(duì)于“居站分離”與“三社聯(lián)動(dòng)”來(lái)說(shuō)，它們都是建立在社區(qū)本身自治權(quán)為損耗資本之上的運(yùn)行機(jī)制，特別是后者，須有強(qiáng)大的政府財(cái)政實(shí)力和較發(fā)達(dá)的社工發(fā)展水平作為支撐，不然會(huì)很容易出現(xiàn)只有“社區(qū)統(tǒng)領(lǐng)”而另兩社“打下手”的局面，其推廣難度可想而知。

總體而言，以上三種典型樣式都是在一定程度上盡量不改變政府—社區(qū)不對(duì)等關(guān)系現(xiàn)狀情形下產(chǎn)生的，但要有效解決基層“超載”的問(wèn)題，就不得不面對(duì)社區(qū)“行政化”這樣的現(xiàn)實(shí)。

社區(qū)治理與“行政化”

不同于國(guó)外，我國(guó)基層組織雖然在法理界定上具有自治性;但就其發(fā)展歷程而言，是由國(guó)家行政權(quán)力主導(dǎo)推動(dòng)而成，因而與前者語(yǔ)境中的“社區(qū)”并非同等概念。然而，目前有的觀點(diǎn)盲目把基層“超載”的原因同社區(qū)行政化畫上等號(hào)，認(rèn)為是后者導(dǎo)致了基層組織自治能力的“發(fā)育不良”，甚至提倡全然“去行政化”的社區(qū)自治。這種說(shuō)法終歸只是無(wú)稽之談。在我國(guó)，社區(qū)存在的一大政治前提為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，它是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的群眾自治性組織;換言之，社區(qū)治理的行政化不僅必然，更是必要，關(guān)鍵是要把握好行政化與基層自治的相互平衡，一旦把握不當(dāng)，就易出現(xiàn)形式主義和官僚主義問(wèn)題。

行政化運(yùn)作的一大特點(diǎn)是具有靈活性。下級(jí)根據(jù)自己的實(shí)際情況可以采取一定程度的“變通”方式落實(shí)，這樣既考慮到上級(jí)政策的權(quán)威，又可以避免政策規(guī)約僵化，同時(shí)兼顧下級(jí)本身的具體利益。就社區(qū)治理而言，行政性以“變通”方式適應(yīng)地方的特殊性，在落實(shí)政府的行政任務(wù)的同時(shí)注重維護(hù)社區(qū)利益，既完成政府的政策目標(biāo)，又切實(shí)推進(jìn)基層自治性工作，從而推動(dòng)基層治理能力的提升。

適當(dāng)?shù)男姓`活性自然是好的，但一旦超出限度，就容易出現(xiàn)問(wèn)題?；鶎印俺d”的問(wèn)題實(shí)質(zhì)是基層工作中行政化的形式多于內(nèi)容。參與者受制于這些充斥著形式主義、文牘主義和官僚主義的東西，采取消極變通的行為方式，造成“冗余行政”，不僅阻斷了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)聯(lián)，造成治理資源的體制內(nèi)耗，還無(wú)法有效滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的多元化需求。因之，解決好基層“超載”、形式主義和官僚主義問(wèn)題的關(guān)鍵，在于實(shí)現(xiàn)行政性與自治性的有效對(duì)接、減少形式化行政性的生產(chǎn)機(jī)會(huì)，達(dá)成行政性和自治性的共生互促的目的。

在實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)的治理行為中，除卻優(yōu)化社區(qū)資源配置、精簡(jiǎn)與完善管理與考核機(jī)制，還需要著力重塑社區(qū)本身職能，正視“行政—自治”及其背后的“政府—社區(qū)”的相互關(guān)系。一方面，我們要繼續(xù)深入推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化管理和樓道自治、院落自治，重新界定社區(qū)自治的基本單位，實(shí)現(xiàn)基層治理的“短平快”和扁平化，把對(duì)社區(qū)而言超出其承受范圍的職能分配出去;另一方面，我們也需充分認(rèn)識(shí)到社區(qū)行政化的現(xiàn)實(shí)性與重要性，努力探索行政資源和社區(qū)發(fā)展需求相嵌合的機(jī)制。而在這兩方面，江西贛州的基層治理方案不失為一則極佳案例。

江西贛州基層治理

在基層減負(fù)方面，江西省贛州市強(qiáng)調(diào)打好“組合拳”，除卻常規(guī)的長(zhǎng)效服務(wù)機(jī)制健全與基層管理考核機(jī)制的精簡(jiǎn)，其主要著力點(diǎn)落在了“科層改革”與“政府—社區(qū)權(quán)責(zé)的重新洗牌”兩個(gè)方面。

在“科層改革”上，贛州市聚焦于對(duì)社區(qū)直接管理負(fù)責(zé)的行政單位，在城區(qū)未設(shè)立街道的縣（市、區(qū)）中，探索設(shè)立社區(qū)黨工委、管委會(huì)，直接將社區(qū)管理的權(quán)責(zé)從區(qū)/縣/鄉(xiāng)政府那里剝離出來(lái)，不但有效解決了過(guò)去這些社區(qū)管理上存在的職責(zé)不聚焦、理念不對(duì)路、精力不集中等弊端，理順了管理體制，也是對(duì)政府—社區(qū)不對(duì)等關(guān)系的直接改善。

為推動(dòng)社區(qū)黨工委、管委會(huì)高效有序運(yùn)行，贛州市按照“四同步”要求——職能定位同步對(duì)標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置同步對(duì)接、人員力量同步配套、工作機(jī)制同步銜接——在權(quán)責(zé)明確、職能部門建設(shè)、人才引進(jìn)和配備多方面狠下功夫，建立健全了城市基層黨建工作統(tǒng)籌機(jī)制、共建機(jī)制、開放機(jī)制和黨建引領(lǐng)基層治理機(jī)制，補(bǔ)強(qiáng)了贛州市縣級(jí)城區(qū)城市基層黨建工作領(lǐng)導(dǎo)體系中的關(guān)鍵一環(huán)，同時(shí)對(duì)于新形勢(shì)下，贛州社區(qū)工作中所涉主體的關(guān)系調(diào)整、領(lǐng)導(dǎo)體系的構(gòu)建具有重要意義。

基層負(fù)擔(dān)過(guò)大的一個(gè)重要體現(xiàn)便是“權(quán)不配責(zé)”，部分基層單位所履行職責(zé)遠(yuǎn)大于其所能行使的行政權(quán)力。贛州在近年基層減負(fù)的治理實(shí)踐中也把關(guān)注點(diǎn)落在了此處，其基本想法是讓誰(shuí)有職權(quán)誰(shuí)就履行相應(yīng)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的一一對(duì)應(yīng)。譬如，近年來(lái)贛州市讓各地縣、區(qū)分擔(dān)社區(qū)以往的部分職責(zé)（如招商引資、協(xié)稅護(hù)稅），在街道層面上，變“向上對(duì)口”為“向下對(duì)應(yīng)”，各街道成立綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)行街道對(duì)區(qū)級(jí)部門派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)更多資源、管理、服務(wù)面向社區(qū)下沉;同時(shí)，贛州市要求社區(qū)街道與上級(jí)共同制定各類責(zé)任狀與權(quán)力清單，不止社區(qū)街道，連作為考核監(jiān)管者的縣、區(qū)政府也需對(duì)清單的執(zhí)行情況負(fù)責(zé)，通過(guò)落實(shí)情況與各級(jí)部門的績(jī)效考核直接掛鉤的方式確保了權(quán)責(zé)清單的有效性，并能讓社區(qū)回歸面向居民服務(wù)的主責(zé)主業(yè)，做到減負(fù)不減責(zé)、減負(fù)不減效。

形式主義、官僚主義害死人。堅(jiān)決反對(duì)形式主義和官僚主義，就必須緊盯老問(wèn)題和新表現(xiàn)，全面檢視、靶向治療，馳而不息、落實(shí)落細(xì)，做到不解決問(wèn)題決不放手、不取得成就決不松勁。在基層方面，杜絕形式和官僚主義就必須加強(qiáng)社區(qū)等組織的智力和組織能力的建設(shè)，進(jìn)一步鞏固拓展作風(fēng)建設(shè)成效，完善基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（本文參考、摘引了相關(guān)報(bào)道及文獻(xiàn)資料，特此鳴謝）