英格蘭東部海洋空間規(guī)劃及其對我國的啟示

郭雨晨

摘要：為促進我國海洋空間規(guī)劃體系建設，文章采用案例研究法，分析英格蘭東部海洋空間規(guī)劃的制定過程、主要內(nèi)容和實施現(xiàn)狀，總結(jié)可供我國借鑒的相關(guān)經(jīng)驗。研究結(jié)果表明：海洋空間規(guī)劃的范圍應盡可能地與陸域空間規(guī)劃相對接，以推進陸海統(tǒng)籌理念的落實;設立明確和清晰的海洋開發(fā)與保護總目標尤為重要，同時依靠政策、空間規(guī)劃和海域使用許可制度，逐層將總目標予以細化和落實;公眾和利益相關(guān)者的參與是海洋空間規(guī)劃的必要環(huán)節(jié)，對規(guī)劃的制定和實施發(fā)揮重要的促進作用;海洋空間規(guī)劃是適應性管理過程，須開展持續(xù)性監(jiān)測和評估，情境監(jiān)測、過程監(jiān)測和結(jié)果監(jiān)測三者相結(jié)合的綜合性監(jiān)測和評估方式值得參考。

關(guān)鍵詞：海洋空間規(guī)劃;海洋政策;海洋管理;陸海統(tǒng)籌;公眾參與

中圖分類號：F205;P74 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2020）02-0019-07

Abstract：China is establishing marine spatial planning （MSP） system at the moment.A great deal of experience can be learned from other countries.This paper investigated the production，content and implementation of the English East Marine Plans.It shows that： MSP could be served as a tool to fulfil the requirement of landsea integration;setting an overall goal for marine use and protection is essential，the goal can be achieved through policy instruments，MSP and marine licensing process;stakeholders and public participation play a crucial role in MSP;MSP is an adaptive management process，which needs continuous monitoring and evaluation.The combination of context monitoring，process monitoring and outcome monitoring could provide a general assessment on the implementation of MSP.

Key words：Marine spatial planning，Marine policy，Marine management，Landsea integration，Public participation

0 引言

海洋空間規(guī)劃（marine spatial planning）是以生態(tài)系統(tǒng)方法為基礎，分析和分配人類海洋活動的時空分布，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的過程，旨在更有效地組織海洋資源和海洋空間的利用，平衡用?；顒又g的關(guān)系，平衡海洋開發(fā)利用需求與海洋生態(tài)環(huán)境保護需求之間的關(guān)系。海洋空間規(guī)劃的實踐始于20世紀70年代澳大利亞的大堡礁海洋公園。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學委員會統(tǒng)計，目前世界上已有超過70個國家正在籌劃、編制和實施海洋空間規(guī)劃。比利時、德國和荷蘭等國家已開始第二輪海洋空間規(guī)劃的修訂或?qū)嵤?。海洋空間規(guī)劃顯然已成為各國海洋管理的主要措施之一。

英國海洋空間規(guī)劃制度的建立主要依據(jù)其2009年《海洋與海岸帶準入法》。本研究以英格蘭于2014年出臺并生效的首個海洋空間規(guī)劃——英格蘭東部海洋空間規(guī)劃為例，探討英格蘭海洋空間規(guī)劃的編制過程、主要內(nèi)容和實施監(jiān)測狀況，旨在為我國正在建立的海洋國土空間規(guī)劃體系提供借鑒。

1 英格蘭海洋空間規(guī)劃

根據(jù)《海洋與海岸帶準入法》，英國將其管轄海域分為近海和遠海進行管理，其中近海海域由平均大潮高潮線開始向海延伸至領(lǐng)海的外部界線，遠海海域由領(lǐng)海的外部界線開始延伸至專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架的外部界線。英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭都有各自的管轄海域以及海洋空間規(guī)劃體系和規(guī)劃機構(gòu)。

英格蘭將其管轄海域分為11個近海和遠海海域。由于英格蘭的海洋空間規(guī)劃是近海和遠海同時進行，11個海域包括6個海洋空間規(guī)劃，分別是東部海洋空間規(guī)劃（覆蓋英格蘭東部近海和遠海海域）、南部海洋空間規(guī)劃（覆蓋英格蘭南部近海和遠海海域）、西南海洋空間規(guī)劃（覆蓋英格蘭西南部近海和遠海海域）、西北海洋空間規(guī)劃（覆蓋英格蘭西北部近海和遠海海域）、東南海洋空間規(guī)劃（僅覆蓋英格蘭東南部近海海域）和東北海洋空間規(guī)劃（覆蓋英格蘭東北部近海和遠海海域）。規(guī)劃的期限為20年，且至少每3年審查1次。

根據(jù)《海洋與海岸帶準入法》，內(nèi)閣大臣是英格蘭的海洋空間規(guī)劃機構(gòu)。由于內(nèi)閣大臣已將英格蘭海洋空間規(guī)劃的大部分職責下放至英格蘭海洋管理機構(gòu)（MMO），英格蘭海洋空間規(guī)劃的編制、實施和監(jiān)測主要由MMO負責。英格蘭首個海洋空間規(guī)劃——東部海洋空間規(guī)劃已于2014年4月公布并生效，英格蘭南部海洋空間規(guī)劃也于2018年7月公布并生效，其他英格蘭海洋空間規(guī)劃的草案均已完成，并于2020年1月中旬進入公眾咨詢階段。

2 英格蘭東部海域

英格蘭東部海洋空間規(guī)劃覆蓋海域面積達5.5萬km2，其中近海海域為0.6萬km2，遠海海域為4.9萬km2[1]。 東部海洋空間規(guī)劃的近海海域從英格蘭東北部的弗蘭伯勒角（Flamborough Head）開始向南延伸至費利克斯托（Felixstowe），由陸向海從平均大潮高潮線延伸至領(lǐng)海邊界;遠海海域從領(lǐng)海邊界開始延伸至專屬經(jīng)濟區(qū)邊界。由于英格蘭陸域空間規(guī)劃的海向邊界一般延伸至平均大潮低潮線，而海洋空間規(guī)劃的陸向邊界從平均大潮高潮線開始，陸域空間規(guī)劃區(qū)域和海洋空間規(guī)劃海域在海岸帶重疊。

東部海域是英格蘭海洋活動種類和數(shù)量最多的海域，對英格蘭經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護具有重要意義。東部海域海岸帶的旅游和休閑用海項目眾多，是海岸帶地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱[1]。漁業(yè)、海底泥砂采集、航運、油氣開采和海上風電等眾多用海部門聚集在東部海域，例如：英國第三期風電項目區(qū)、39%的已授權(quán)油氣開采區(qū)和67%的已授權(quán)海洋泥砂采集區(qū)均位于東部海域;英格蘭漁業(yè)活動最頻繁的海域為東部海域;東部海域具有巨大的碳存儲潛力。除海洋開發(fā)活動外，東部海域?qū)τ⒏裉m海洋環(huán)境保護也發(fā)揮至關(guān)重要的作用，英格蘭約有46%的特別保護區(qū)和30%的特殊保護區(qū)都集中在東部海域。

盡管東部海域是英格蘭海上活動最集中和最繁忙的海域，但東部海域沿岸的社會經(jīng)濟狀況卻不盡如人意：東部海域海岸帶地區(qū)的貧困程度高于英格蘭的平均水平，與英格蘭其他區(qū)域相比失業(yè)率高和貧富差距大[2]。因此，東部海域沿海地區(qū)亟須通過海洋空間規(guī)劃增加就業(yè)、解決貧困、提高居民福祉和促進經(jīng)濟發(fā)展?；趯ο嚓P(guān)因素的綜合考量，東部海域被確定為英格蘭首個開展海洋空間規(guī)劃的海域。

3 英格蘭東部海洋空間規(guī)劃的制定過程

英格蘭東部海洋空間規(guī)劃自2011年4月開始編制，歷時3年完成。規(guī)劃的制定過程主要分為4個階段，即準備、編制、公眾咨詢和獨立審查以及通過和公布。其中，可持續(xù)性評估以及公眾和利益相關(guān)者參與貫穿整個過程（圖1）。

雖然英格蘭東部海洋空間規(guī)劃編制的正式啟動時間是2011年4月，但關(guān)于該規(guī)劃的前期準備工作早已開展。2010年10月，MMO發(fā)布將東部海域作為英格蘭首個規(guī)劃區(qū)域的相關(guān)說明文件[3];同年11月，MMO針對東部海洋空間規(guī)劃的編制，通過問卷、研討會和公眾咨詢等方式開展《公眾參與聲明》的調(diào)研工作?！豆妳⑴c聲明》是英國海洋空間規(guī)劃制定過程中的法定文件之一，由海洋規(guī)劃機構(gòu)負責編制。每個海洋空間規(guī)劃的編制均須配套《公眾參與聲明》，以提前告知公眾和利益相關(guān)者將于何時和以何種方式參與海洋空間規(guī)劃的編制。對于《公眾參與聲明》的內(nèi)容，《海洋與海岸帶準入法》的附錄六有明確的要求，例如：《公眾參與聲明》必須以地圖或其他方式明示擬規(guī)劃的區(qū)域;《公眾參與聲明》必須邀請公眾對海洋空間規(guī)劃應包含的內(nèi)容和規(guī)劃草案建言獻策，并說明在何時和以何種途徑提供建議或進行咨詢;《公眾參與聲明》的發(fā)布必須采取能夠引起公眾注意的方式，即確保公眾及時知悉該文件的存在;《公眾參與聲明》必須包含規(guī)劃編制的時間表等要求。

2011年4月月初，經(jīng)英國環(huán)境事務大臣的許可，MMO公布英格蘭東部海洋空間規(guī)劃的《公眾參與聲明》（2011年版）[4]。4月12日，英格蘭東部海洋空間規(guī)劃的編制工作正式啟動。2011年4—10月是東部海洋空間規(guī)劃編制的數(shù)據(jù)信息收集和分析階段。數(shù)據(jù)信息用于分析東部海域海洋資源和空間的開發(fā)和保護狀況，各用?；顒又g的相互作用以及用?；顒釉跁r間和空間維度的沖突和兼容性等問題。數(shù)據(jù)收集也須結(jié)合相關(guān)的陸域和海洋政策文件，通過利益相關(guān)者參與以確定各部門和各行業(yè)對海洋空間和資源的需求和發(fā)展方向。在此基礎上，對沒有海洋空間規(guī)劃干預下的用海情況和海洋環(huán)境狀況進行預測，以評估海洋空間規(guī)劃亟須干預的范圍和程度以及海洋空間規(guī)劃的預期目標。除根據(jù)現(xiàn)實用海狀況進行分析外，海洋空間規(guī)劃中還須考慮英國國家政策的相關(guān)要求，即對目前尚未開展或尚未大規(guī)模開展的海洋行業(yè)所需的空間或資源進行預留，如潮汐能、波浪能以及碳捕獲和儲存行業(yè)。

根據(jù)數(shù)據(jù)信息分析結(jié)果，海洋空間規(guī)劃的編制大綱大致確定，即規(guī)劃涵蓋的內(nèi)容、亟須解決的問題和預期實現(xiàn)的目標。根據(jù)這些信息，英格蘭東部海洋空間規(guī)劃的愿景和目標也初步確定。2011年11月24日，英格蘭東部海洋空間規(guī)劃的《數(shù)據(jù)與信息報告草案》開始進行公眾咨詢，經(jīng)修改，正式報告于2012年2月7日發(fā)布。2012年3月月底，闡述英格蘭東部海洋空間規(guī)劃愿景和目標的草案進入公眾咨詢階段，意味著海洋空間規(guī)劃的總體目標和方向初步確定。

在初步確定愿景和目標后，海洋空間規(guī)劃的編制進入方案的篩選和確定階段，即通過更加具體的方案促進擬規(guī)劃海域愿景和目標的達成。在規(guī)劃過程中，通常設置數(shù)套替代性方案，對比和評估各方案對海洋開發(fā)利用和保護各方面的影響，以確定擬規(guī)劃海域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的最佳方案[5]。最終的方案可能是替代性方案之一，也可能是數(shù)種方案結(jié)合的結(jié)果。方案的選擇須通過可持續(xù)性評估，所有備選方案的優(yōu)勢和劣勢都要予以分析，并解釋所選方案的選擇原因。

根據(jù)英格蘭東部海洋空間規(guī)劃初定的愿景和目標以及掌握的數(shù)據(jù)信息，MMO設計4套備選方案，展示愿景和目標的不同實現(xiàn)路徑[5]。這4套方案的中心圍繞海上風電和海砂資源開發(fā)這2個數(shù)據(jù)信息基礎較好的部門，但側(cè)重點各有不同：方案A側(cè)重支持海上風電的排他性開發(fā);方案B鼓勵海上風電開發(fā)和其他用?；顒蛹嫒莨泊?方案C強調(diào)海砂資源的排他性開發(fā);方案D給予海砂資源非排他性開發(fā)但優(yōu)先開發(fā)的權(quán)利。經(jīng)可持續(xù)性評估和MMO內(nèi)部討論，MMO于2012年中下旬確定將方案B和方案C相結(jié)合，作為英格蘭東部海洋空間規(guī)劃的制定方向[5]。自此，海洋空間規(guī)劃進入草案編制階段。

2013年年初，英格蘭東部海洋空間規(guī)劃的草案遞交英國政府部門進行意見征集和審核批準。2013年7月16日，經(jīng)內(nèi)閣大臣許可，英格蘭《東部海洋空間規(guī)劃草案》正式公開，并進入為期3個月的公眾咨詢階段。在公眾咨詢階段結(jié)束后，MMO根據(jù)公眾咨詢收集的意見對草案進行最終修訂。2014年4月，編制過程歷時3年的英格蘭東部海洋空間規(guī)劃正式公布并生效。

4 英格蘭東部海洋空間規(guī)劃的內(nèi)容

英格蘭東部海洋空間規(guī)劃由4個部分組成。

4.1 第一部分

規(guī)劃的第一部分是東部海洋空間規(guī)劃的背景介紹，內(nèi)容包括英格蘭東部海域海洋資源與空間的利用和保護現(xiàn)狀、東部海洋空間規(guī)劃編制的程序和依據(jù)以及規(guī)劃文件的框架結(jié)構(gòu)和使用說明。

4.2 第二部分

規(guī)劃的第二部分是東部海洋空間規(guī)劃的愿景和目標。英格蘭海洋空間規(guī)劃的期限是20年，而東部海洋空間規(guī)劃于2014年出臺，因此東部海洋空間規(guī)劃的愿景是“至2034年，在東部海洋空間規(guī)劃區(qū)域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)、有效和高效的海洋利用，在保護和改善海洋與海岸帶環(huán)境的同時，促進經(jīng)濟發(fā)展。為當?shù)厣鐓^(qū)提供新的就業(yè)機會，提升當?shù)厣鐓^(qū)居民的健康水平和福祉。在運用綜合管理手段以及尊重其他行業(yè)和利益的基礎上，尤其是通過遠海風電項目，為英國的能源供給和氣候變化目標的實現(xiàn)做出重大貢獻[1]”。

海洋空間規(guī)劃的目標是對海洋空間規(guī)劃愿景更為具體化的表述，目標設定的主要依據(jù)是英國《海洋政策聲明》[6]?！逗Ｑ笳呗暶鳌肥歉鶕?jù)《海洋與海岸帶準入法》而制定的英國海洋發(fā)展總戰(zhàn)略，是所有英國海洋空間規(guī)劃和涉海決策制定的主要依據(jù)，其出臺的目的是支持英國提出的“清潔、健康、安全、富饒和生物多樣化的海洋”愿景[7]。為促成該愿景的實現(xiàn)，《海洋政策聲明》確立英國預期實現(xiàn)的高層次海洋目標，英格蘭各海洋空間規(guī)劃的目標都是為實現(xiàn)《海洋政策聲明》中的高層次海洋目標而服務的。除《海洋政策聲明》，其他政策文件、陸域規(guī)劃文件、規(guī)劃海域的數(shù)據(jù)信息報告以及政府、利益相關(guān)者和陸域規(guī)劃機構(gòu)的意見也是目標設定的重要依據(jù)[1]。

英格蘭東部海洋空間規(guī)劃羅列11個目標，涵蓋海洋經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境和管理等方面。①目標1：促進經(jīng)濟生產(chǎn)活動的可持續(xù)發(fā)展，同時考慮東部海域其他重要活動對海洋空間的需求;②目標2：支持在各種技能水平層級創(chuàng)造就業(yè)機會的活動，并考慮東部海域用?；顒訉Ｑ罂臻g和其他方面的需求;③目標3：實現(xiàn)可再生能源尤其是遠海風電的可持續(xù)發(fā)展，遠海風電可能是東部海洋空間規(guī)劃區(qū)域在未來20年內(nèi)最重要的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型活動，可幫助英國實現(xiàn)能源安全和碳減排的目標;④目標4：通過改善當?shù)鼐用竦慕】禒顩r和提升社會福祉以減少貧困，支持充滿活力和可持續(xù)的社區(qū)發(fā)展;⑤目標5：保護遺產(chǎn)資源和國家保護景觀，確保將當?shù)睾Ｑ缶坝^作為因素之一納入決策考量;⑥目標6：形成健康、具有復原力和適應性強的海洋生態(tài)系統(tǒng);⑦目標7：保護、養(yǎng)護并在適當情況下修復生物多樣性;⑧目標8：支持規(guī)劃區(qū)域及其周邊海洋保護區(qū)建設，既包括單獨的海洋保護區(qū)，也包括屬于生態(tài)保護網(wǎng)絡組成部分的海洋保護區(qū);⑨目標9：促進規(guī)劃區(qū)域緩解氣候變化的相關(guān)活動;⑩目標10：確保東部海洋空間規(guī)劃與其規(guī)劃區(qū)域或毗鄰區(qū)域的其他規(guī)劃以及重要活動和事務的管理措施相協(xié)調(diào);B11目標11：繼續(xù)加強海洋信息數(shù)據(jù)基礎建設，支持東部海洋空間規(guī)劃的實施、監(jiān)管和審查。

4.3 第三部分

規(guī)劃的第三部分是各涉海部門、行業(yè)和事務的具體規(guī)劃政策，是整個規(guī)劃的重點內(nèi)容。這些規(guī)劃政策是海洋空間規(guī)劃得以實施和生效的具體措施，同時為用海許可證的發(fā)放和其他海洋管理決策提供最直接的政策依據(jù)，因此該部分是實現(xiàn)東部海洋空間規(guī)劃的目標和愿景以及英國海洋治理目標的保障。規(guī)劃政策依據(jù)東部海域的特征、現(xiàn)有數(shù)據(jù)信息和利益相關(guān)者的建議，對《海洋政策聲明》以及其他與東部海域相關(guān)的規(guī)劃、政策和法律進行更詳細和更明確的闡釋，主要為新的海洋利用與保護活動提供引導。

東部海洋空間規(guī)劃共包含38個規(guī)劃政策，涵蓋的內(nèi)容包括：海砂礦產(chǎn)開采（AGG1、AGG2、AGG3）、水產(chǎn)養(yǎng)殖（AQ1）、生物多樣性保護（BIO1、BIO2）、海底電纜鋪設（CAB1）、氣候變化應對（CC1、CC2）、碳捕獲和儲存（CCS1、CCS2）、海洋疏浚和廢物處置（DD1）、國防（DEF1）、經(jīng)濟發(fā)展（EC1、EC2、EC3）、生態(tài)環(huán)境保護（ECO1、ECO2）、漁業(yè)發(fā)展（FISH1、FISH2）、海洋治理（GOV1、GOV2、GOV3）、海洋保護區(qū)建設（MPA1）、海洋油氣開采（OG1、OG2）、港口和運輸發(fā)展（PS1、PS2、PS3）、社會和文化發(fā)展（SOC1、SOC2、SOC3）、潮汐能和波浪能開發(fā)（TIDE1）、旅游休閑（TR1、TR2、TR3）以及遠海風電開發(fā)（WIND1、WIND2）。

規(guī)劃政策是實現(xiàn)規(guī)劃目標的具體措施，但每個規(guī)劃目標的實現(xiàn)并非僅依靠單個規(guī)劃政策就能得以實現(xiàn)，而是與多個規(guī)劃政策相關(guān)，這也體現(xiàn)東部海洋空間規(guī)劃對不同海洋行業(yè)、部門和事務的綜合管理。例如：東部海洋空間規(guī)劃的目標4是“通過改善當?shù)鼐用竦慕】禒顩r和提升社會福祉以減少貧困，支持充滿活力和可持續(xù)的社區(qū)發(fā)展”，而規(guī)劃政策中的“社會和文化發(fā)展（SOC1）”就與目標4的實現(xiàn)直接相關(guān)。與此同時，目標4的實現(xiàn)也與經(jīng)濟、漁業(yè)和旅游休閑等其他規(guī)劃政策間接相關(guān)：旅游休閑規(guī)劃政策要求發(fā)展海岸帶休閑娛樂業(yè)，為公眾提供更多接近海岸和海洋的機會，可為沿海居民和游客帶來直接的社會福祉;經(jīng)濟規(guī)劃政策提出促進沿海居民就業(yè)和能力提升的要求，生態(tài)系統(tǒng)保護規(guī)劃政策提出保持海洋環(huán)境自然屬性的要求，均會間接產(chǎn)生社會福祉;漁業(yè)對英國的食物供給和國民膳食健康具有重要意義，與漁業(yè)相關(guān)的文化和歷史遺跡也是英國海岸帶旅游的重要內(nèi)容，漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃政策對提升社會福祉可發(fā)揮助推作用。因此，間接相關(guān)的規(guī)劃政策的實施，也會積極促成目標4的實現(xiàn)[1]。

除文字說明外，大部分規(guī)劃政策都配有地圖，以更直觀地展示該用?；顒踊蚴马椩试S或可能進行的區(qū)域。東部海洋空間規(guī)劃的規(guī)劃政策地圖主要分為政策地圖、指示地圖和信息地圖3種。

（1）對于數(shù)據(jù)信息較好，能較清楚地反映現(xiàn)狀以及發(fā)展方向和潛力的行業(yè)或部門（如水產(chǎn)養(yǎng)殖、波浪能開發(fā)和海砂資源開采），采用政策地圖進行指引和說明。例如：海砂礦產(chǎn)開采政策（AGG1）要求“在已批準的海砂資源開采許可區(qū)域和已正式申請海砂資源開采的區(qū)域，除非有特殊情況，否則不應批準其他用海提案”[1]。這意味著海砂資源開采行業(yè)在地圖標注區(qū)域?qū)⒈唤o予政策保護和支持。

（2）當某海洋行業(yè)和部門的數(shù)據(jù)信息質(zhì)量和數(shù)量不能清晰地展示該規(guī)劃政策所適用的具體范圍時，采用指示地圖對規(guī)劃政策的范圍加以說明。指示地圖上展示的區(qū)域是根據(jù)已收集的數(shù)據(jù)信息而顯示的該規(guī)劃政策最有可能進行的區(qū)域或與該規(guī)劃政策最相關(guān)的區(qū)域。由于指示地圖展示的信息較籠統(tǒng)，對該規(guī)劃政策適用行業(yè)發(fā)展和保護的支持力度較弱。例如：漁業(yè)發(fā)展政策（FISH1）要求“在漁業(yè)活動區(qū)域提出用海申請或活動的提案，則須證明其不會對漁業(yè)活動產(chǎn)生負面影響;如果會對漁業(yè)活動產(chǎn)生負面影響，則應證明其會盡可能地減少對漁業(yè)活動的負面影響;如果無法減少對漁業(yè)活動的負面影響，則應證明這些影響是可減輕的;如果負面影響既不能減少也不能減輕，則應提供其他信息以供相關(guān)決策機構(gòu)考量”[1]。

（3）信息地圖主要列明在東部海洋空間規(guī)劃的范圍中，與海洋相關(guān)的各種法定規(guī)劃和非法定規(guī)劃的范圍以及各級地方行政部門所管轄區(qū)域的范圍，為相關(guān)決策機構(gòu)提供參考。

4.4 第四部分

規(guī)劃的第四部分是海洋空間規(guī)劃的實施、監(jiān)測和審查。在該部分中，MMO再次重申東部海洋空間規(guī)劃并非取代現(xiàn)有的相關(guān)海洋法律和政策要求，而是對其加以綜合和補充。根據(jù)《海洋與海岸帶準入法》，至少每3年開展1次對海洋空間規(guī)劃的審查，MMO須對審查結(jié)果進行報告，報告內(nèi)容包括規(guī)劃政策的實施效果、規(guī)劃政策對達成海洋空間規(guī)劃目標的有效性、海洋空間規(guī)劃目標實現(xiàn)的進度以及《海洋政策聲明》要求的該海域發(fā)展目標實現(xiàn)的進度。根據(jù)審查報告，內(nèi)閣大臣決定該海洋空間規(guī)劃是否須修改或被取代。

5 英格蘭東部海洋空間規(guī)劃的實施、監(jiān)測和反饋

根據(jù)《海洋與海岸帶準入法》，公共機構(gòu)做出授權(quán)或執(zhí)行決定必須依據(jù)海洋空間規(guī)劃和《海洋政策聲明》，雖可有例外，但必須予以充分和清晰的原因說明;如果公共機構(gòu)做出的決策或行為并非授權(quán)或執(zhí)行決定，但該決策或行為可能對英國海域產(chǎn)生影響（如相關(guān)規(guī)劃機構(gòu)編制陸域空間規(guī)劃或公共機構(gòu)作為被咨詢機構(gòu)要求提供咨詢意見），則必須考慮海洋空間規(guī)劃和《海洋政策聲明》。此外，適用英國《規(guī)劃法》的項目許可申請（如國家重大基礎項目）也必須考慮海洋空間規(guī)劃和《海洋政策聲明》的要求。

MMO對海洋空間規(guī)劃實施的監(jiān)測主要包括3個部分[8]。①情境監(jiān)測，確認當前的外部環(huán)境與海洋空間規(guī)劃通過時的外部環(huán)境是否發(fā)生變化，并評估這些變化是否會影響海洋空間規(guī)劃的實施以及是否須根據(jù)變化對海洋空間規(guī)劃進行修改;②過程監(jiān)測，主要監(jiān)測海洋空間規(guī)劃實施的有效性;③結(jié)果監(jiān)測，重點監(jiān)測和評估規(guī)劃的預期效果或指標是否實現(xiàn)。其中，過程監(jiān)測是對結(jié)果監(jiān)測的有益補充，可在一定程度上解釋規(guī)劃的預期效果得以實現(xiàn)或沒有實現(xiàn)的原因。

英格蘭東部海洋空間規(guī)劃于2014年4月生效，依據(jù)至少每3年進行1次審查并生成報告的法律要求，其首輪監(jiān)測報告即《東部海洋空間規(guī)劃三年實施報告（2014—2017年）》（以下簡稱《實施報告》）已于2017年公布[9]。

在情境監(jiān)測部分，《實施報告》顯示東部海洋空間規(guī)劃實施3年來，外部環(huán)境的變化主要包括英國啟動“脫歐”、歐盟《海洋空間規(guī)劃指令》出臺、國內(nèi)相關(guān)法律修訂和新法律出臺以及東部沿海區(qū)域的陸域空間規(guī)劃更新等。MMO認為這些變化不會或暫時不會對東部海洋空間規(guī)劃產(chǎn)生重大影響[9]。

在過程監(jiān)測部分，《實施報告》包括3個方面的內(nèi)容，即利益相關(guān)者對于東部海洋空間規(guī)劃的理解和應用、東部海洋空間規(guī)劃與陸域空間規(guī)劃的整合統(tǒng)籌以及MMO對東部海洋空間規(guī)劃的執(zhí)行情況[9]。①通過評估調(diào)查，利益相關(guān)者對東部海洋空間規(guī)劃的滿意度和理解度均得到積極反饋，2014-2016年約有66%的用海許可證申請者在遞交的申請中引用東部海洋空間規(guī)劃的內(nèi)容;②東部海洋空間規(guī)劃與陸域空間規(guī)劃的整合效果十分明顯，部分規(guī)劃毗鄰區(qū)域的規(guī)劃機構(gòu)對其陸域空間規(guī)劃進行更新，且均參考東部海洋空間規(guī)劃的內(nèi)容;③英格蘭近海漁業(yè)和養(yǎng)護機構(gòu)等海洋管理機構(gòu)以及MMO各部門均在積極推行東部海洋空間規(guī)劃的實施。因此，從過程監(jiān)測來看，東部海洋空間規(guī)劃的實施正積極推動實現(xiàn)規(guī)劃本身以及《海洋政策聲明》的愿景和目標。

在結(jié)果監(jiān)測部分，東部海洋空間規(guī)劃的每個目標都有相應的指標，結(jié)果監(jiān)測的主要內(nèi)容就是評估各指標達成的進度[8]。例如：東部海洋空間規(guī)劃的目標1“促進經(jīng)濟生產(chǎn)活動的可持續(xù)發(fā)展”的指標是東部海域及其毗鄰陸域所有海洋部門總增加值的變化情況，目標2“創(chuàng)造就業(yè)機會”的指標是東部海域毗鄰陸域居民家庭總收入的變化情況。根據(jù)MMO的監(jiān)測報告，截至2017年，東部海洋空間規(guī)劃的11項目標中已有5項目標達成的效果與預期進展一致。由于東部海洋空間規(guī)劃的實施時間較短，尚未收集到其他6項目標達成進展的相關(guān)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)有望在東部海洋空間規(guī)劃實施的新一輪監(jiān)測過程中（2017-2020年）收集。

6 啟示

6.1 陸海統(tǒng)籌

從陸海統(tǒng)籌的目的來看，海洋空間規(guī)劃可與陸域空間規(guī)劃盡可能地對接。英格蘭東部地區(qū)的陸域空間規(guī)劃區(qū)域和海洋空間規(guī)劃區(qū)域在海岸帶重疊，意味著海岸帶的規(guī)劃編制須由陸域和海洋規(guī)劃機構(gòu)合作完成，且海岸帶的資源利用或保護活動也須由陸域空間規(guī)劃機構(gòu)和MMO合作管理，促使海岸帶使用許可的申請者在設計和評估海岸帶項目時均要考慮項目對陸域和海洋的影響。為更好地配合海岸帶區(qū)域的重疊管理，英國環(huán)境、食品和農(nóng)村事務部于2013年發(fā)布《海岸帶協(xié)定》，以進一步提高海岸帶項目申請與管理部門之間的合作和工作效率。上述措施在規(guī)劃層面、管理層面和實踐層面都推動英格蘭陸海統(tǒng)籌的具體實施。

6.2 目標及其落實

確立明確的海洋開發(fā)與保護管理的目標，并依靠層級管理推動目標的實現(xiàn)。英國海洋管理階段性的最高目標是“清潔、健康、安全、富饒和生物多樣化的海洋”?！逗Ｑ笳呗暶鳌穼⒃撃繕司呋癁楦邔哟魏Ｑ竽繕?，并以各區(qū)域的海洋空間規(guī)劃作為實施工具，進一步推動高層次海洋目標的落實。而作為用海使用許可的主要依據(jù)，海洋空間規(guī)劃中指導各行業(yè)和部門發(fā)展的規(guī)劃政策是海洋空間規(guī)劃愿景和目標得以實現(xiàn)的保障。

6.3 公眾和利益相關(guān)者參與

公眾和利益相關(guān)者參與是英格蘭海洋空間規(guī)劃制定的特點之一。公眾和利益相關(guān)者在海洋空間規(guī)劃編制早期且持續(xù)的參與是規(guī)劃數(shù)據(jù)信息的重要來源之一，不僅提升規(guī)劃本身的質(zhì)量以及公眾和利益相關(guān)者對海洋事務的認知度和關(guān)注度，而且增進利益相關(guān)者（用海者）對海洋空間規(guī)劃目標、內(nèi)容和實施途徑的理解，從側(cè)面助推海洋空間規(guī)劃的實施。此外，通過參與規(guī)劃編制，利益相關(guān)者加深相互了解，為今后各海洋行業(yè)和部門的合作降低溝通成本，也激發(fā)更多潛在的合作機會[10]。

6.4 監(jiān)測評估

海洋空間規(guī)劃并非靜止不變的文件，而是適應性管理的過程。海洋空間規(guī)劃的實施監(jiān)測和效果評估必不可少，情境監(jiān)測、過程監(jiān)測和結(jié)果監(jiān)測互為補充，可較及時和全面地反映海洋空間規(guī)劃實施的效果、存在的阻礙及其產(chǎn)生的原因，以反饋給相關(guān)管理部門或?qū)Ｑ罂臻g規(guī)劃進行及時調(diào)整。

參考文獻

[1] HM Government.East inshore and east offshore marine plans[Z].2014.

[2] Marine Management Organisation.East inshore and east offshore marine plan areas evidence and issues overview report[Z].2012.

[3] Marine Management Organisation.Decision on first marine plan areas[Z].2010.

[4] Marine Management Organisation.East inshore and east offshore marine plan areas statement of public participation[Z].2011.

[5] Marine Management Organisation.Sustainability appraisal of the east inshore and east offshore marine plans：sustainability appraisal report （Volume 2：SA Report）[Z].2014.

[6] HM Government.UK marine policy statement[Z].2011.

[7] Department for Environment Food and Rural Affairs.Safeguarding our seas：a strategy for the conservation and sustainable development of our marine environment [Z].2002.

[8] Marine Management Organisation.East inshore and offshore marine plans implementation and monitoring plan[Z].2014.

[9] Department for Environment Food and Rural Affairs.Threeyear report on the east marine plans （For the period 2 April 2014-1 April 2017）[Z].2017.

[10] GUO Y C.Public participation in the marine spatial planning process：lessons learned from theoretical，legal，and empirical perspectives[D].Hull：University of Hull，2018.