跨區(qū)域協(xié)同治理：長三角區(qū)域一體化視角下“灣長制”的創(chuàng)新

陳莉莉 詹益鑫 曾梓杰 陳佳敏 何顯濤

摘要：為進(jìn)一步落實(shí)和完善“灣長制”，促進(jìn)長三角區(qū)域一體化背景下的海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，文章分析長三角地區(qū)“灣長制”的實(shí)踐和反思，在此基礎(chǔ)上提出跨區(qū)域協(xié)同治理的“灣長制”創(chuàng)新。研究結(jié)果表明：“灣長制”是灣（灘）管理保護(hù)的長效機(jī)制，長三角地區(qū)各地通過上下聯(lián)動(dòng)、政社聯(lián)合和公眾參與等方式，取得一定治理成效，但在跨行政區(qū)域協(xié)同治理方面仍存在不足;面對(duì)區(qū)域一體化背景下海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的發(fā)展趨勢，長三角地區(qū)應(yīng)通過成立聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)法制建設(shè)、制定治理綱要、實(shí)行考核制度、鼓勵(lì)公眾參與和設(shè)立專項(xiàng)基金等方式，創(chuàng)新實(shí)施“灣長制”。

關(guān)鍵詞：區(qū)域一體化;海洋生態(tài)環(huán)境;灣長制;協(xié)同治理;公眾參與

Abstract：In order to further implement and improve the “Bay Chief System” and promote the collaborative management of marine ecological environment in the context of regional integration in the Yangtze River Delta，this paper analyzed the practice and reflection of the “Bay Chief System” in the Yangtze River Delta region，and proposed the innovative cross-regional cooperative governance of “Bay Chief System”.The research results showed that the “Bay Chief System” would be a long-term mechanism for the bay （beach） management and protection.The Yangtze River Delta Economic Zone areas have achieved certain governance results through linkages between upper and lower levels，joint government and public participation，however，there are still some deficiencies in the cross-administrative region collaborative governance;Facing the development trend of coordinated management of marine ecological environment in the context of regional integration，the Yangtze River Delta Economic Zone System should be innovatively implemented by establishing linkage agencies，strengthening legal construction，drawing up governance guidelines，implementing assessment systems，encouraging public participation and setting up special funds.

Key words：Regional integration，Marine ecological environment，Bay Chief System，Synergistic governance，Public participation

0 引言

長三角地區(qū)位于我國東部沿海的長江入海沖積平原上，是我國綜合實(shí)力最強(qiáng)、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、對(duì)外開放程度最高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍和發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮膮^(qū)域之一，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮舉足輕重的作用。2019年《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展做出重要部署。隨著長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展的推進(jìn)以及海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施，長三角地區(qū)迎來海洋經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展和開放的新機(jī)遇，同時(shí)對(duì)區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理提出新挑戰(zhàn)。近年來，長三角地區(qū)成為我國海洋污染最嚴(yán)重的區(qū)域之一，海洋生態(tài)環(huán)境已成為長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展的重要制約因素。海洋的流動(dòng)性和整體性等特點(diǎn)決定長三角地區(qū)的海洋污染存在顯著的“跨界傳導(dǎo)”現(xiàn)象，開展區(qū)域協(xié)同治理迫在眉睫[1]。

區(qū)域一體化視角下的協(xié)同治理以協(xié)同理論和治理理論為基礎(chǔ)，是為保護(hù)和增加社會(huì)公共利益，一定區(qū)域內(nèi)的行政主體、企業(yè)、公眾和非政府組織在遵循現(xiàn)有政策法規(guī)的前提下，以政府為主導(dǎo)，以平等協(xié)商、積極參與和實(shí)施合作為形式，管理社會(huì)公共事務(wù)以及采取相應(yīng)對(duì)策的總稱[2]。換言之，區(qū)域協(xié)同治理是強(qiáng)調(diào)多元主體基于利益共同體而采取集體行動(dòng)以及互相配合、相互協(xié)調(diào)和共同進(jìn)步的治理模式，并且優(yōu)于傳統(tǒng)意義上的治理模式[3]REF_Ref19777314＼r＼h＼*MERGEFORMAT。為破解長三角地區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境治理難題，中央與地方政府相繼頒布和實(shí)施一系列制度和政策，進(jìn)一步強(qiáng)化長三角地區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。然而由于當(dāng)前開展海洋協(xié)同治理存在體制和機(jī)制的障礙，實(shí)際治理效果尚不明顯，仍有較大的提升空間?；诖?，解決長三角地區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的困境，推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，是當(dāng)前理論和實(shí)踐的重要課題。

1 長三角地區(qū)“灣長制”的實(shí)踐和反思

1.1 “灣長制”

2017年原國家海洋局印發(fā)《關(guān)于開展“灣長制”試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。浙江全省和江蘇省連云港市成為長三角地區(qū)的全國首批“灣長制”試點(diǎn)地區(qū)。從地理學(xué)來看，“灣”是三面為陸的海洋，處于陸地和海洋交界的紐帶位置。長三角地區(qū)主要有江蘇省的海州灣以及浙江省的杭州灣、三門灣、臺(tái)州灣和溫州灣。

“灣長制”是以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，按照海灣屬地原則，逐級(jí)壓實(shí)地方黨委政府海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，以構(gòu)建長效管理機(jī)制為主線，以改善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)海洋生態(tài)安全為目標(biāo)，加快建立健全陸海統(tǒng)籌、河海兼顧、上下聯(lián)動(dòng)和協(xié)同共治的治理新模式[4]REF_Ref19777329＼r＼h＼*MERGEFORMAT?！盀抽L制”從實(shí)質(zhì)上建立責(zé)任明確、監(jiān)管嚴(yán)格、協(xié)調(diào)有序和措施有力的灣（灘）管理保護(hù)長效機(jī)制，為打造美麗整潔的生態(tài)海灘和實(shí)現(xiàn)海灘資源的可持續(xù)利用提供制度保障[5]REF_Ref19777337＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

1.2 “協(xié)同治理”的地方實(shí)踐

1.2.1 上下聯(lián)動(dòng)，部門協(xié)同

作為試點(diǎn)地區(qū)的江蘇省連云港市成立“灣長制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并建立四級(jí)聯(lián)動(dòng)的“灣長”組織體系。浙江省試點(diǎn)地區(qū)舟山市、寧波市、溫州市和嘉興市等按照分級(jí)管理和屬地負(fù)責(zé)的原則，建立由市和縣（區(qū)、管委會(huì)）二級(jí)“灣長”以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和村（社區(qū)）二級(jí)“灣（灘）長”組成的組織體系。

溫州市的分級(jí)管理走在浙江省前列。蒼南縣將轄區(qū)灣（灘）細(xì)分為104個(gè)責(zé)任區(qū)，落實(shí)三級(jí)“灣（灘）長”覆蓋，并設(shè)立公示牌;瑞安市成立“灣（灘）長制”試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，針對(duì)村級(jí)灘涂邊界不清的問題，由駐村干部擔(dān)任村級(jí)“灘長”，落實(shí)各項(xiàng)責(zé)任;樂清市成立工作專班，抽調(diào)5名工作人員負(fù)責(zé)“灣（灘）長制”的日常工作;洞頭區(qū)按照試點(diǎn)先行、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和提升推廣的思路，積極開展實(shí)踐探索，在洞頭國家級(jí)海洋公園核心區(qū)——“藍(lán)色海灣”整治區(qū)域啟動(dòng)實(shí)施“灣（灘）長制”工作。

寧波市象山縣按照屬地管理、條塊結(jié)合和分片包干的原則，分別確定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）級(jí)和重點(diǎn)村級(jí)“灘長”，負(fù)責(zé)各自轄區(qū)灘涂內(nèi)違規(guī)違禁網(wǎng)具的調(diào)查摸底、巡查清繳和建檔報(bào)送等工作，并根據(jù)實(shí)際制定“周督察、旬通報(bào)、月總結(jié)”制度。

1.2.2 政社聯(lián)合，協(xié)同推進(jìn)

連云港市聯(lián)同中國移動(dòng)運(yùn)營商合作開發(fā)“灣長通”App，通過整合信息數(shù)據(jù)加強(qiáng)“灣長制”信息化建設(shè)，從而構(gòu)建包括日常管理、監(jiān)督舉報(bào)、問題受理和及時(shí)反饋的響應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)灣（灘）環(huán)境的精細(xì)化管理和常態(tài)化監(jiān)督。浙江省探索建立“灣（灘）長”巡查、群眾參與和執(zhí)法人員整治“三位一體”的灣（灘）管理網(wǎng)格化工作機(jī)制，建立村級(jí)灣（灘）保潔員雇傭機(jī)制，實(shí)施常態(tài)化灣（灘）清理。

臺(tái)州市建立灘涂專職巡查員制度，并與有關(guān)企業(yè)合作研發(fā)具有巡查督導(dǎo)和投訴舉報(bào)等功能的“灘長助手”App，通過高清探頭進(jìn)行24 h全方位監(jiān)控，強(qiáng)化海洋生態(tài)聯(lián)動(dòng)治理。溫嶺市通過整合天網(wǎng)工程、借助漁港可視化系統(tǒng)和加強(qiáng)海防監(jiān)控等措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)港口碼頭和重要岸灘等區(qū)域的遠(yuǎn)程監(jiān)控;椒江區(qū)將落實(shí)“灣（灘）長制”與創(chuàng)建“五無”漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有機(jī)結(jié)合，著力解決灘涂“絕戶網(wǎng)”使用和堤塘“臟、亂、差”等問題，灣（灘）治理取得一定成效;路橋區(qū)大力推動(dòng)“灣（灘）長制”與網(wǎng)格化綜合治理的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)分段包干和定人定責(zé);臨海市率先采用無人機(jī)設(shè)備助力灘涂巡查和管理等工作;玉環(huán)市推廣使用“灘長助手”App，利用現(xiàn)代科技手段構(gòu)建包括日常管理、監(jiān)督舉報(bào)和問題反饋的響應(yīng)機(jī)制;三門縣建立“五個(gè)一”巡查機(jī)制（縣級(jí)“灘長”要“一月一督查”，鎮(zhèn)（街道）級(jí)“灘長”要“半月一檢查”，村級(jí)“灘長”要“一周一巡查”，巡灘員要“兩日一巡查”）和“1+2+5”反饋機(jī)制（對(duì)涉及海洋灘涂的問題，在1個(gè)工作日內(nèi)由鎮(zhèn)（街道）級(jí)“灘長辦”接收并上報(bào)，在2個(gè)工作日內(nèi)由主要責(zé)任單位牽頭辦理，在5個(gè)工作日內(nèi)完成即時(shí)整治并反饋），對(duì)灘涂保護(hù)管理的重要事項(xiàng)進(jìn)行跟蹤督辦[6]。

1.2.3 公眾參與，協(xié)同共治

一些城市逐漸重視公眾在灣（灘）治理過程中的重要作用，開始“公眾參與，協(xié)同共治”的實(shí)踐。連云港市發(fā)揮社會(huì)公益環(huán)保組織的作用開展灣（灘）治理，多家海洋環(huán)保公益團(tuán)隊(duì)通過開展“凈灘”和海洋垃圾清理等公益活動(dòng)，增強(qiáng)公眾的海洋保護(hù)意識(shí)和培養(yǎng)公眾愛護(hù)海洋環(huán)境的“主人翁”意識(shí)。舟山市在政府的鼓勵(lì)和支持下成立“民間河長”志愿者團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)成員擁有共同的名字即“民間河長”，自2017年2月以來，隨著“尋找‘民間河長’”“我要當(dāng)‘民間河長’”和“‘民間河長’在行動(dòng)”等一系列活動(dòng)的推出，社會(huì)各界積極響應(yīng)，不斷拓展公眾參與海洋環(huán)境治理工作的途徑，大大減少陸源污染物對(duì)近海灣（灘）環(huán)境的影響;東極鎮(zhèn)等地在黨員干部的組織下，由當(dāng)?shù)卮迕窠M成志愿者隊(duì)伍，對(duì)沿岸垃圾進(jìn)行清理。

1.3 “跨行政區(qū)域協(xié)同治理”缺失的反思

目前試點(diǎn)地區(qū)的“灣長”制更多表現(xiàn)為某地方政府在本轄區(qū)內(nèi)的協(xié)同治理。相對(duì)于長三角區(qū)域一體化的進(jìn)程，各地區(qū)在實(shí)施“灣長制”的過程中還是“各自為政”，而缺乏跨行政區(qū)域協(xié)同治理的動(dòng)力和行動(dòng)?；趨^(qū)域一體化和多元主體，在治理過程中應(yīng)制定信息和資源共享、聯(lián)席會(huì)議、績效考核以及地區(qū)聯(lián)動(dòng)等相應(yīng)的協(xié)同機(jī)制，以保證治理過程的統(tǒng)一性和整體性[7]REF_Ref19777375＼r＼h＼*MERGEFORMAT。目前的協(xié)同治理整體上表現(xiàn)為“自上而下”的政府動(dòng)員模式，即通過中央強(qiáng)有力的政策部署，帶動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)相關(guān)的灣（灘）治理工作政策。然而各地方政府的響應(yīng)和推進(jìn)速度存在差異，且具體的考核指標(biāo)、污染治理標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)任務(wù)等方面也存在差異，導(dǎo)致實(shí)際治理效果不一致。

浙江省各地和江蘇省連云港市均提出至2020年建立責(zé)任清晰的“灣（灘）長制”，但具體內(nèi)容有所不同。①在考核指標(biāo)方面：浙江省臺(tái)州市的目標(biāo)為大陸自然岸線保有率保持在42%、海島自然岸線保有率不低于78%以及海洋生態(tài)紅線面積占所轄海域面積的比重超過30%;江蘇省連云港市的目標(biāo)為大陸自然岸線保有率不低于32.95%、海島自然岸線保有率不低于60.97%以及海州灣海洋生態(tài)紅線面積占所轄海域面積的比重不低于30.82%。②在污染治理標(biāo)準(zhǔn)方面：浙江省普遍僅提出治理目標(biāo)，而未提出詳細(xì)的治理標(biāo)準(zhǔn);江蘇省尤其是連云港市在污水處理以及農(nóng)業(yè)和工業(yè)污染管控等方面提出治理標(biāo)準(zhǔn)。③在重點(diǎn)任務(wù)方面：浙江省的重點(diǎn)任務(wù)包括全面取締海灘違禁漁具和“三無”漁船，加強(qiáng)入海排污口和農(nóng)藥清灘行為監(jiān)管，加強(qiáng)非法占有海灘和非法修、造、拆船舶行為監(jiān)管以及加強(qiáng)岸線管理和整治修復(fù)等，溫州市洞頭區(qū)根據(jù)本地實(shí)際情況增加“強(qiáng)化近岸養(yǎng)殖水域管理”的重點(diǎn)任務(wù);江蘇省連云港市的重點(diǎn)任務(wù)包括加強(qiáng)海州灣資源節(jié)約利用、實(shí)施海洋生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、嚴(yán)控陸源污染物排放、減少污染物入?？偭俊⒓訌?qiáng)涉海工程管理、防范海上污染風(fēng)險(xiǎn)、科學(xué)規(guī)劃海水養(yǎng)殖以及合理開發(fā)漁業(yè)資源等。

與此同時(shí)，從聯(lián)動(dòng)機(jī)制的角度，雖逐步出現(xiàn)地方合作治理意識(shí)的強(qiáng)化和多元協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建，但仍缺乏對(duì)跨行政區(qū)域“聯(lián)防聯(lián)控，合作治理”的設(shè)計(jì)。江蘇省連云港市側(cè)重于政府內(nèi)部之間的橫向協(xié)同，各職能部門作為“灣長制”的成員單位承擔(dān)一定的職責(zé);浙江省側(cè)重于各級(jí)地方政府之間的縱向協(xié)同，部分地區(qū)延伸至村級(jí)治理單位。無論是橫向還是縱向，當(dāng)前協(xié)同治理的范疇仍局限于本地區(qū)。然而灣（灘）治理往往跨越多個(gè)行政區(qū)域，亟須多方協(xié)同合作，“各自為政”無法徹底實(shí)現(xiàn)有效治理。

2 跨區(qū)域協(xié)同治理的“灣長制”創(chuàng)新

隨著長三角區(qū)域一體化進(jìn)程的推進(jìn)，亟須建立長期和完善的長三角區(qū)域協(xié)同治理模式，從而保障海洋生態(tài)環(huán)境治理取得持續(xù)性成果以及建立海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理體系。“灣長制”在試點(diǎn)地區(qū)的推動(dòng)為長三角區(qū)域一體化的海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供新視角，長三角地區(qū)的灣（灘）治理亟須從區(qū)域整體出發(fā)，加強(qiáng)中央和地方各級(jí)政府的深度協(xié)作，通過縱向的政策互動(dòng)和橫向的協(xié)調(diào)整合以及相關(guān)聯(lián)動(dòng)治理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域?yàn)常┲卫沓杀镜淖钚』椭卫硇Ч淖罴鸦?/p>

從政策制定的角度來看，應(yīng)更加注重在政策目標(biāo)和手段等方面的區(qū)域合作，盡量保持步調(diào)一致，從而避免出現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策“洼地”和協(xié)作“短板”。從治理考核的角度來看，除完善政策和制度以及重視治理效果外，還應(yīng)對(duì)治理工作進(jìn)行考核和監(jiān)督。此外，社會(huì)力量對(duì)于長三角地區(qū)的灣（灘）治理也十分重要，多方參與有利于形成治理合力。因此，推動(dòng)“灣長制”走向跨區(qū)域協(xié)同治理，是實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域一體化背景下海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的突破口，亟須形成一系列的組織和制度。

2.1 成立聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)

遴選政府人員組成長三角“灣長”委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)長三角地區(qū)“灣長制”的發(fā)展進(jìn)行整體研究和規(guī)劃（具體治理方式由各地結(jié)合實(shí)際情況自行決定）、通過重大決議以及開展考核和監(jiān)督。此外，建立科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，以調(diào)動(dòng)各地方的工作積極性。

2.2 加強(qiáng)法制建設(shè)

根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》和《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，將“灣長制”納入法律體系，為其提供強(qiáng)有力的法律保障。此外，明確“灣長制”在長三角地區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境治理中的地位，推動(dòng)其更好地落實(shí)和發(fā)展[8]。

2.3 制定治理綱要

長三角地區(qū)各地應(yīng)根據(jù)長三角“灣長”委員會(huì)確立的“灣長制”發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋開發(fā)利用、海洋污染和入海河流等狀況，詳細(xì)制定“灣長制”的治理綱要，包括工作方案和目標(biāo)、時(shí)間表和路線圖以及保障措施等。各地區(qū)應(yīng)互相學(xué)習(xí)、集思廣益和加強(qiáng)合作，充分借鑒經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn)，促進(jìn)“灣長制”取得更好成效[9]。

2.4 實(shí)行考核制度

績效考核是通過績效判斷工作完成情況的最簡單和最直觀的考核方式，在一定程度上抑制被考核者的創(chuàng)新能力，且績效可能具有虛假性。長三角地區(qū)應(yīng)根據(jù)各地的基礎(chǔ)條件、治理難度和最終成效等因素，因地制宜地制定完善的考核制度。可采取由長三角“灣長”委員會(huì)進(jìn)行考核和各地隨機(jī)抽取互相考核的方式，使考核更加公平和公正。同時(shí)，通過科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)動(dòng)各地的工作積極性。

2.5 鼓勵(lì)公眾參與

加大對(duì)“灣長制”的宣傳力度，加深公眾對(duì)“灣長制”的了解，并從公眾中遴選“護(hù)灣（灘）員”，使其真切參與“灣長制”的日常工作[10]REF_Ref19777455＼r＼h＼*MERGEFORMAT。充分采納公眾對(duì)于“灣長制”治理方式的實(shí)用意見和建議，加快治理方式向適應(yīng)現(xiàn)狀轉(zhuǎn)變。除長三角“灣長”委員會(huì)和各級(jí)政府自上而下的監(jiān)督外，發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的共同監(jiān)督。

2.6 設(shè)立專項(xiàng)基金

長三角區(qū)域一體化背景下的海洋生態(tài)環(huán)境治理一體化是必然發(fā)展趨勢，而海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理須有大量資金的支持。因此，各地可投入部分資金設(shè)立專項(xiàng)基金，為“灣長制”的實(shí)施提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)保障。由長三角“灣長”委員會(huì)研討和審批相關(guān)出資情況，嚴(yán)格和科學(xué)地配置資金，并將收入和支出信息全部公開，保證資金透明度。

3 結(jié)語

在長三角區(qū)域一體化的大背景下，經(jīng)濟(jì)一體化和環(huán)境一體化是必然發(fā)展趨勢。海洋生態(tài)環(huán)境治理要取得更大成效，協(xié)同治理是重要途徑?？蓪ⅰ盀抽L制”作為全新視角，對(duì)長三角區(qū)域一體化背景下的海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)行探索和研究，從而為區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

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