非法生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種的法律責(zé)任及其完善

蔡詩巍 裴兆斌 郭云峰

摘要：為促進我國水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和水產(chǎn)品貿(mào)易的發(fā)展，文章梳理我國關(guān)于生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種的相關(guān)規(guī)定，分析對非法生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種進行處罰的原因和力度，并提出建議。研究結(jié)果表明：水產(chǎn)苗種是重要的漁業(yè)資源，具有自身特點和內(nèi)在規(guī)律，我國以法律形式對生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種進行規(guī)定;我國對非法生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種進行處罰的法律規(guī)定較寬泛，建議以法律形式完善水產(chǎn)苗種檢疫體系、完善水產(chǎn)苗種許可制度以及規(guī)定從輕或減輕處罰條款。

關(guān)鍵詞：漁業(yè)法;水產(chǎn)苗種;水產(chǎn)養(yǎng)殖;水產(chǎn)品貿(mào)易;處罰

Abstract：In order to promote the development of China′s aquaculture industry and aquatic products trade，the paper reviewed China′s laws and regulations on the production，import and export of aquatic seed，analyzed the reasons and intensity of penalties for illegal production，import and export of aquatic seed，and made recommendations.The research results showed that aquatic seed was an important fishery resource with its own characteristics and inherent laws.China has regulated the production，import，and export of aquatic seed in legal form，and the illegal production，import，and export of aquatic seed has been penalized.The legal provisions are relatively broad，and it is recommended that the aquatic seed quarantine system，the aquatic seed licensing system，and the provision of lighter or lighter penalties should be improved in legal form.

Key words：Fisheries law，Aquatic products breeding，Aquaculture，Aquatic products trade，Punish

0 引言

漁業(yè)資源是重要的自然資源，對我國國民經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮重要作用?，F(xiàn)行《中華人民共和國漁業(yè)法》（以下簡稱《漁業(yè)法》）對水產(chǎn)苗種相關(guān)的處罰依據(jù)和法律責(zé)任等規(guī)定得較寬泛，為非法生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種的行為提供可乘之機。非法生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種嚴(yán)重危害人民身體健康，且在一定程度上增加我國進出口水產(chǎn)苗種的障礙，從而影響我國水產(chǎn)品國際貿(mào)易。

1 生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種的相關(guān)規(guī)定

1.1 《漁業(yè)法》

水產(chǎn)苗種是指用于繁殖、栽培生產(chǎn)、科研試驗和觀賞的水產(chǎn)動植物的親本、稚體、幼體、受精卵、孢子及其遺傳育種材料[1]。水產(chǎn)苗種具有自身特點和內(nèi)在規(guī)律。①水產(chǎn)苗種具有生命性。作為特殊商品，水產(chǎn)苗種是繁衍后代和水產(chǎn)養(yǎng)殖苗用的關(guān)鍵因素，其他水產(chǎn)品無法取代。②水產(chǎn)苗種的生產(chǎn)具有時效性。水生生物有自身的繁殖期且受季節(jié)的限制，如錯過最佳繁殖期，水產(chǎn)苗種不僅養(yǎng)殖成活率低，而且會失去苗用價值，達(dá)不到養(yǎng)殖生產(chǎn)的目的，即使人為因素介入也無法獲得最佳效果。③水產(chǎn)苗種生產(chǎn)、進口和出口的技術(shù)性較高。管理和經(jīng)營水產(chǎn)苗種的過程極為嚴(yán)密，對相關(guān)技術(shù)要求極高，須對技術(shù)人員進行專門培訓(xùn)，盡可能地避免水產(chǎn)苗種生產(chǎn)、進口和出口的盲目性。因此，我國以法律形式對生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種進行規(guī)定。

2013年《漁業(yè)法》第十七條規(guī)定：“水產(chǎn)苗種的進口、出口必須實施檢疫，防止病害傳入境內(nèi)和傳出境外，具體檢疫工作按照有關(guān)動植物進出境檢疫法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。引進轉(zhuǎn)基因水產(chǎn)苗種必須進行安全性評價，具體管理工作按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”[2]。在非法生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種的法律責(zé)任方面，《漁業(yè)法》第四十四條規(guī)定：“非法生產(chǎn)、進口、出口水產(chǎn)苗種的，沒收苗種和違法所得，并處五萬元以下的罰款。經(jīng)營未經(jīng)審定的水產(chǎn)苗種的，責(zé)令立即停止經(jīng)營，沒收違法所得，可以并處五萬元以下的罰款?！薄稘O業(yè)法》第四十八條規(guī)定處罰主體，即“本法規(guī)定的行政處罰由縣級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門或者其所屬的漁政監(jiān)督管理機構(gòu)決定，但本法已對處罰機關(guān)作出規(guī)定的除外”[3]。

1.2 《漁業(yè)法》修訂草案

2019年8月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《中華人民共和國漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案》），其中包含一系列對生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種的規(guī)定。

《修訂草案》第十四條規(guī)定水產(chǎn)苗種生產(chǎn)許可證的核發(fā)，即“從事水產(chǎn)苗種生產(chǎn)活動應(yīng)當(dāng)取得縣級以上地方人民政府漁業(yè)主管部門核發(fā)的水產(chǎn)苗種生產(chǎn)許可證。原種場、良種場的水產(chǎn)苗種生產(chǎn)許可證由省級漁業(yè)主管部門核發(fā)?！钡谑鍡l規(guī)定水產(chǎn)苗種生產(chǎn)者義務(wù)，即“水產(chǎn)苗種生產(chǎn)者使用的親本應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，建立水產(chǎn)苗種生產(chǎn)經(jīng)營記錄，并至少保存五年。水產(chǎn)苗種生產(chǎn)經(jīng)營記錄應(yīng)當(dāng)包括親本引種和培育、苗種繁育生產(chǎn)、疫病防控、用藥和產(chǎn)品銷售等信息。水產(chǎn)苗種出售或者運輸前應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)動物檢疫法律規(guī)定實施檢疫。”第十六條規(guī)定水產(chǎn)苗種進出口管理制度，即“水產(chǎn)苗種的進口、出口由國務(wù)院漁業(yè)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)主管部門審批。首次引進水產(chǎn)種質(zhì)資源應(yīng)當(dāng)通過國務(wù)院漁業(yè)主管部門組織的生態(tài)風(fēng)險評估。水產(chǎn)苗種的進口、出口應(yīng)當(dāng)實施檢疫，防止病害傳入境內(nèi)和傳出境外，具體檢疫工作按照有關(guān)動植物進出境檢疫法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。引進轉(zhuǎn)基因水產(chǎn)苗種應(yīng)當(dāng)進行安全性評價，具體管理工作按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”第五十七條規(guī)定對違法輸出水產(chǎn)種質(zhì)資源、經(jīng)營苗種的處罰，即“未經(jīng)批準(zhǔn)向境外輸出或者在境內(nèi)與境外機構(gòu)、個人合作研究利用不對外交換或者有條件對外交換水產(chǎn)種質(zhì)資源的，未經(jīng)生態(tài)風(fēng)險評估引進水產(chǎn)種質(zhì)資源，或者引進轉(zhuǎn)基因苗種未進行安全性評價的，沒收水產(chǎn)種質(zhì)資源和違法所得，并處五十萬元以下的罰款。非法生產(chǎn)、進口、出口水產(chǎn)苗種的，沒收苗種和違法所得，并處二十萬元以下的罰款。經(jīng)營未經(jīng)審定批準(zhǔn)的水產(chǎn)苗種的，責(zé)令立即停止經(jīng)營，沒收苗種和違法所得，可以并處二十萬元以下的罰款。”

2 非法生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種的處罰

2.1 處罰原因

（1）單位（個人）生產(chǎn)水產(chǎn)苗種沒有取得水產(chǎn)苗種生產(chǎn)許可證或超過許可證核定標(biāo)準(zhǔn)。單位（個人）從事水產(chǎn)苗種生產(chǎn)須有固定的生產(chǎn)場所，用于生產(chǎn)的水產(chǎn)苗種親本應(yīng)符合法律規(guī)定的種質(zhì)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)技術(shù)人員在水產(chǎn)苗種的生產(chǎn)過程中須符合專業(yè)操作流程。從事水產(chǎn)苗種生產(chǎn)的單位（個人）在取得水產(chǎn)苗種生產(chǎn)許可證后，應(yīng)遵守許可證規(guī)定的生產(chǎn)范圍和種類，并可向原發(fā)證機關(guān)申請辦理生產(chǎn)范圍和種類的變更手續(xù)。任何單位（個人）不得在水產(chǎn)苗種繁殖地和棲息地進行采礦和挖沙等污染水域生態(tài)環(huán)境的活動，如造成水域污染，則根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的有關(guān)規(guī)定處理[4]。

（2）進口和出口水產(chǎn)苗種未經(jīng)國家或省級漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)，或未按規(guī)定檢疫，存在安全隱患。單位（個人）進口水產(chǎn)苗種應(yīng)向國家或省級漁業(yè)行政主管部門提交申請書和安全影響報告等材料。進口和出口水產(chǎn)苗種須經(jīng)出入境檢驗檢疫機構(gòu)檢疫合格，隨后立即向所在地的省級漁業(yè)行政主管部門報告[5]。如進口未經(jīng)審定的水產(chǎn)苗種（包括水產(chǎn)苗種未被列入進口名錄），在水產(chǎn)苗種經(jīng)出入境檢驗檢疫機構(gòu)檢疫合格后，應(yīng)設(shè)置專門場所或由國家漁業(yè)行政主管部門指定場所開展試養(yǎng)。

（3）單位（個人）進口未被列入進口名錄的水產(chǎn)苗種，或未提供相應(yīng)材料。單位（個人）進口水產(chǎn)苗種，除須提交一般的申請書和安全影響報告等材料外，還須提供進口水產(chǎn)苗種的所在地信息、進口水產(chǎn)苗種的人工養(yǎng)殖情況和進口國家（地區(qū)）水產(chǎn)苗種疫病發(fā)生情況等材料[6]。

2.2 處罰力度

我國現(xiàn)行法律僅有《漁業(yè)法》第四十四條為非法生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種做出具體的處罰規(guī)定：“非法生產(chǎn)、進口、出口水產(chǎn)苗種的，沒收苗種和違法所得，并處五萬元以下的罰款。經(jīng)營未經(jīng)審定的水產(chǎn)苗種的，責(zé)令立即停止經(jīng)營，沒收違法所得，可以并處五萬元以下的罰款。”然而本條文對非法生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種的法律責(zé)任規(guī)定得較寬泛。

在已有的法律實踐中，單位（個人）已取得水產(chǎn)苗種生產(chǎn)和收購許可證，在超過許可證規(guī)定范圍生產(chǎn)和收購水產(chǎn)苗種時，相關(guān)行政機關(guān)不予以沒收苗種而僅處以罰款。如單位（個人）未取得水產(chǎn)苗種生產(chǎn)和收購許可證，相關(guān)行政機關(guān)應(yīng)對其沒收苗種并處以5萬元以下罰款。如單位（個人）進口未被列入名錄的水產(chǎn)苗種而未按法定程序提交材料和進行檢疫，或出口和生產(chǎn)未被列入名錄的水產(chǎn)苗種，則視為經(jīng)營未經(jīng)審定的水產(chǎn)苗種[7]，相關(guān)行政機關(guān)應(yīng)責(zé)令其立即停止經(jīng)營，沒收違法所得，并根據(jù)違法情節(jié)的嚴(yán)重程度和違法獲利的情況決定是否處以5萬元以下罰款。

3 建議

3.1 完善水產(chǎn)苗種檢疫體系

我國應(yīng)根據(jù)水產(chǎn)苗種的自身特點和內(nèi)在規(guī)律以及社會主義市場經(jīng)濟體制特征制定相關(guān)法律。長期以來，我國漁業(yè)行政管理體系存在漏洞，水產(chǎn)養(yǎng)殖的行業(yè)自律尚未形成，水產(chǎn)苗種生產(chǎn)者對“抗生素”等藥品的使用不規(guī)范，導(dǎo)致水產(chǎn)苗種在出口過程中存在較大隱患。導(dǎo)致這一問題的原因并不是我國出口水產(chǎn)苗種的質(zhì)量低，而是發(fā)達(dá)國家對進口水產(chǎn)品的檢測標(biāo)準(zhǔn)和信息披露均較為嚴(yán)格和完備。因此，應(yīng)高度重視我國水產(chǎn)苗種的檢疫監(jiān)管工作。建議以法律形式完善我國水產(chǎn)苗種檢疫體系，如在檢疫過程中發(fā)現(xiàn)水產(chǎn)苗種不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，即予以沒收，并根據(jù)情節(jié)的嚴(yán)重程度決定是否處以罰款。

3.2 完善水產(chǎn)苗種許可制度

現(xiàn)行《漁業(yè)法》未對水產(chǎn)苗種許可證做出規(guī)定，原農(nóng)業(yè)部于2005年公布的《水產(chǎn)苗種管理辦法》中有辦理水產(chǎn)苗種生產(chǎn)許可證的具體規(guī)定。建議在《漁業(yè)法》中規(guī)定生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種應(yīng)分別取得的相應(yīng)許可，且包含為生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種而進行的準(zhǔn)備行為（如收購）的許可。其中，水產(chǎn)苗種進口和出口許可證應(yīng)在經(jīng)出入境檢驗檢疫機構(gòu)審查合格的基礎(chǔ)上，根據(jù)《水產(chǎn)苗種管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，到縣級以上漁業(yè)行政主管部門辦理。

此外，建議對于單位（個人）超過許可證規(guī)定的期限、數(shù)量和范圍從事水產(chǎn)苗種生產(chǎn)、進口和出口的，應(yīng)沒收超出部分的苗種，并視情況處以相應(yīng)的罰款。

3.3 規(guī)定從輕或減輕處罰條款

《修訂草案》規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)向境外輸出或者在境內(nèi)與境外機構(gòu)、個人合作研究利用不對外交換或者有條件對外交換水產(chǎn)種質(zhì)資源的，未經(jīng)生態(tài)風(fēng)險評估引進水產(chǎn)種質(zhì)資源，或者引進轉(zhuǎn)基因苗種未進行安全性評價的，沒收水產(chǎn)種質(zhì)資源和違法所得，并處五十萬元以下的罰款。非法生產(chǎn)、進口、出口水產(chǎn)苗種的，沒收苗種和違法所得，并處二十萬元以下的罰款。經(jīng)營未經(jīng)審定批準(zhǔn)的水產(chǎn)苗種的，責(zé)令立即停止經(jīng)營，沒收苗種和違法所得，可以并處二十萬元以下的罰款?！迸c現(xiàn)行《漁業(yè)法》相比，《修訂草案》的處罰顯然更重，這是現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物。然而加大處罰力度雖能在一定程度上實現(xiàn)預(yù)防和打擊違法行為的效果，但仍須考慮違法行為的嚴(yán)重程度與其法律責(zé)任相適應(yīng)的問題，依法保護相對人的合法權(quán)益，維護社會和諧穩(wěn)定。

建議在法律責(zé)任方面增加“從輕或減輕處罰”的情形：如單位（個人）積極返還非法生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種的盈利，彌補受害者的損失或上交國庫，可在罰款上予以從輕或減輕處罰;單位（個人）通過合法途經(jīng)獲得相應(yīng)許可證后，生產(chǎn)、進口和出口不符合檢疫標(biāo)準(zhǔn)的水產(chǎn)苗種（如添加不符合安全規(guī)定的藥品），造成損害后積極采取補救措施，并主動說明情況，最終沒有造成嚴(yán)重后果，可在罰款上予以從輕或減輕處罰。

4 結(jié)語

隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國內(nèi)和國際水產(chǎn)品貿(mào)易頻繁，非法生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種的案例也日益增加?，F(xiàn)行《漁業(yè)法》對水產(chǎn)苗種相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定較寬泛，實踐中對非法生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種的打擊力度也存在不足，監(jiān)管體系的漏洞較大，難以適應(yīng)水產(chǎn)經(jīng)濟的發(fā)展需求。生產(chǎn)、進口和出口水產(chǎn)苗種是水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，須引起高度重視，我國應(yīng)逐步完善相關(guān)立法，促進漁業(yè)經(jīng)濟的長期和穩(wěn)定發(fā)展。

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