論漁業(yè)法之違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)行為的法律責(zé)任

洪潔 裴兆斌

關(guān)鍵詞：漁業(yè)法;捕撈許可管理規(guī)定;共同管理漁區(qū);法律責(zé)任;監(jiān)督管理

中圖分類(lèi)號(hào)：P76 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2022）01-0038-05

1問(wèn)題提出

我國(guó)作為一個(gè)漁業(yè)大國(guó)，對(duì)于海洋漁業(yè)的保護(hù)以及漁業(yè)資源的合理使用是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。參與漁業(yè)合作多邊機(jī)制也開(kāi)拓了我國(guó)國(guó)際漁業(yè)互利共贏的新局面。同時(shí)對(duì)于漁業(yè)捕撈的數(shù)量、規(guī)模和秩序進(jìn)行嚴(yán)格管控。但是漁業(yè)發(fā)展的同時(shí)漁業(yè)捕撈亂象層出不窮，違法人員逃避法律責(zé)任，擾亂我國(guó)共同管理漁區(qū)的捕撈秩序，并且無(wú)法得到合理懲治，極大地危害了漁業(yè)生態(tài)與發(fā)展。

《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》中規(guī)定，捕撈許可證核定的海洋捕撈作業(yè)場(chǎng)所分為4類(lèi)：A 類(lèi)漁區(qū)為黃海、渤海、東海和南海等海域機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線向陸地一側(cè)海域;B類(lèi)漁區(qū)為我國(guó)與有關(guān)國(guó)家締結(jié)的協(xié)定確定的共同管理漁區(qū)、南沙海域、黃巖島海域及其他特定漁業(yè)資源漁場(chǎng)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū);C類(lèi)漁區(qū)為渤海、黃海、東海、南海及其他我國(guó)管轄海域中除A 類(lèi)、B 類(lèi)漁區(qū)之外的海域。其中，黃渤海區(qū)為C1、東海區(qū)為C2、南海區(qū)為C3;D類(lèi)漁區(qū)為公海。海洋捕撈作業(yè)場(chǎng)所要明確核定漁區(qū)的類(lèi)別和范圍，其中B 類(lèi)漁區(qū)要明確核定漁區(qū)、漁場(chǎng)或保護(hù)區(qū)的具體名稱(chēng)。

目前我國(guó)對(duì)捕撈業(yè)實(shí)行捕撈許可證制度?！吨腥A人民共和國(guó)漁業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《漁業(yè)法》）第二十三條明確指出“國(guó)家對(duì)捕撈業(yè)實(shí)行捕撈許可證制度。海洋大型拖網(wǎng)、圍網(wǎng)作業(yè)以及到中華人民共和國(guó)與有關(guān)國(guó)家締結(jié)的協(xié)定確定的共同管理的漁區(qū)或者公海從事捕撈作業(yè)的捕撈許可證，由國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)發(fā)放”。違反捕撈許可是指違反《漁業(yè)法》第四十一至第四十三條的規(guī)定，包含下列3種行為：①未依法取得捕撈許可證擅自進(jìn)行捕撈的;②違反捕撈許證可證關(guān)于作業(yè)類(lèi)型、場(chǎng)所、時(shí)限和漁具數(shù)量的規(guī)定進(jìn)行捕撈的;③涂改、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他方式轉(zhuǎn)讓捕撈許可證的。并且在其中指出：“違反捕撈許可證關(guān)于作業(yè)類(lèi)型、場(chǎng)所、時(shí)限和漁具數(shù)量的規(guī)定進(jìn)行捕撈的，沒(méi)收漁獲物和違法所得，可以并處五萬(wàn)元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，并可以沒(méi)收漁具，吊銷(xiāo)捕撈許可證”。2002年農(nóng)業(yè)部頒布《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》，其總則中對(duì)漁業(yè)捕撈許可證、船網(wǎng)工具指標(biāo)等證書(shū)文件的審批實(shí)行簽發(fā)人負(fù)責(zé)制[1]?！稘O業(yè)行政處罰規(guī)定》中也有相關(guān)規(guī)定，并且按照具體標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行罰款?？梢?jiàn)我國(guó)對(duì)于捕撈許可的規(guī)定已有詳細(xì)的立法規(guī)定。

隨著漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，《漁業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定也與現(xiàn)階段的實(shí)際情況不相適應(yīng)，漁船以及當(dāng)事人無(wú)法承擔(dān)對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，同時(shí)執(zhí)法人員也因立法缺失執(zhí)法困難，為了保護(hù)漁業(yè)資源以及維護(hù)漁業(yè)管理秩序，應(yīng)在《漁業(yè)法》增設(shè)違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)的法律責(zé)任，用法律規(guī)范約束違法行為已經(jīng)刻不容緩。

2增設(shè)違反捕撈許可到共同管理漁區(qū)作業(yè)法律責(zé)任的可行性

2.1 理論依據(jù)

漁業(yè)資源的保護(hù)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本要求，嚴(yán)格執(zhí)行捕撈許可制度不僅能使?jié)O業(yè)資源得到有效保護(hù)，也能將漁業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化[2]。但是在實(shí)踐過(guò)程中，不少漁民擅自到共同管理漁區(qū)進(jìn)行違法捕撈，違反了捕撈許可的法律制度，也極大地危害了共同管理漁區(qū)內(nèi)水生生物的生態(tài)平衡?！稘O業(yè)法》及相關(guān)法律法規(guī)中已經(jīng)加大了對(duì)漁民違反捕撈許可非法作業(yè)的查處以及約束，但是涉及共同管理漁區(qū)違法作業(yè)的行為方面還有所缺失，因此設(shè)立相關(guān)具體法律法規(guī)規(guī)范此類(lèi)行為就尤為必要。同時(shí)也是為了保護(hù)我國(guó)的漁業(yè)秩序以及漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，最大限度地保障漁民以及涉及共同管理漁區(qū)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益，維護(hù)和平穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境和睦鄰友好的周邊環(huán)境具有積極意義。

對(duì)于違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)的行為，不僅僅會(huì)觸犯行政法的規(guī)定承擔(dān)責(zé)任，若構(gòu)成偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣(mài)捕撈許可證，構(gòu)成犯罪的，將依法追究刑事責(zé)任。因此對(duì)于違反此類(lèi)行為法律責(zé)任類(lèi)型的研究則尤為重要。共同管理漁區(qū)是多邊漁業(yè)協(xié)定所設(shè)立的，《漁業(yè)法》之所以強(qiáng)調(diào)其法律責(zé)任是因?yàn)椋孩俦苊夤茌牄_突;②防止重疊海域漁業(yè)資源過(guò)度捕撈;③ 有助于科學(xué)研究等方面。因此，完善違反捕撈許可規(guī)定中到共同管理漁區(qū)作業(yè)行為的法律責(zé)任，必然會(huì)改善我國(guó)漁業(yè)資源環(huán)境以及有利于與周邊國(guó)家之間的漁業(yè)合作。目前《<中華人民共和國(guó)漁業(yè)法>修訂草案（征求意見(jiàn)稿）》中已經(jīng)規(guī)定了對(duì)違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)的法律責(zé)任，但是對(duì)責(zé)任類(lèi)型并未作出明確規(guī)定，仍然不清楚責(zé)任承擔(dān)的細(xì)則和范圍，相關(guān)問(wèn)題也依然模糊。

2.2實(shí)踐依據(jù)

我國(guó)締結(jié)了中韓、中日、中越等雙邊漁業(yè)協(xié)定，在海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)性和漁業(yè)執(zhí)法可行性的前提之下，使?jié)O業(yè)管理在經(jīng)濟(jì)效率最大化和社會(huì)效益最大化之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。但同時(shí)，在共同管理漁區(qū)作業(yè)的漁船漁民也存在不同程度的違反捕撈許可規(guī)定的行為，如：使用禁用的漁具;非法進(jìn)入共同管理漁區(qū)另一國(guó)水域作業(yè);未取得捕撈許可證書(shū)進(jìn)入共同管理漁區(qū)等。但是，現(xiàn)行的《漁業(yè)法》對(duì)于違反捕撈許可到共同管理漁區(qū)作業(yè)的法律責(zé)任沒(méi)有說(shuō)明，因此許多相關(guān)違法行為未得到及時(shí)處理，違法者也未得到應(yīng)有制裁，使得此類(lèi)活動(dòng)更為猖獗。在實(shí)踐中常有漁民違反法律規(guī)定在共同管理漁區(qū)違法捕撈，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成不可估量的損失。

《漁業(yè)法》中第二十三條明確規(guī)定，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的捕撈許可證制度。其第三款規(guī)定：“到他國(guó)管轄海域從事捕撈作業(yè)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，并遵守中華人民共和國(guó)締結(jié)的或者參加的有關(guān)條約、協(xié)定和有關(guān)國(guó)家的法律”。從此規(guī)定可知，國(guó)家之間締結(jié)的關(guān)于共同管理漁區(qū)的規(guī)定也是要遵守《漁業(yè)法》之捕撈許可證制度的規(guī)定。眾所周知多邊或雙邊漁業(yè)協(xié)定的訂立就是起到定紛止?fàn)幍墓δ躘3]，因此在不影響締約國(guó)國(guó)家關(guān)系的情況下，對(duì)違反捕撈許可進(jìn)入共同管理漁區(qū)作業(yè)行為的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)全面查處以及通過(guò)法律的形式予以確定。

3增設(shè)違反捕撈許可到共同管理漁區(qū)作業(yè)之法律責(zé)任的構(gòu)成及分析

當(dāng)前參考我國(guó)《漁業(yè)法》以及有關(guān)漁業(yè)漁政的法律法規(guī)，依據(jù)《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》第三十九條規(guī)定：“遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)、漁船或船員有下列違法行為的，由省級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)或其所屬的漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》和有關(guān)法律、法規(guī)予以處罰。對(duì)已經(jīng)取得農(nóng)業(yè)農(nóng)村部遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)資格的企業(yè)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部視情節(jié)輕重和影響大小，暫?；蛉∠溥h(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)資格：（一）未經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批準(zhǔn)擅自從事遠(yuǎn)洋漁業(yè)生產(chǎn)，或未取得《公海漁業(yè)捕撈許可證》從事公海捕撈生產(chǎn)的……”。這一規(guī)定與《漁業(yè)法》中的捕撈許可規(guī)定類(lèi)似，都要求在他國(guó)管轄的海域中從事捕撈作業(yè)時(shí)，遵循捕撈許可前提，這才是依法捕撈的重要條件。

違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)行為的違法主體為一般主體，通常的行為人就是船舶所有人、船員等。首先行為人具有違法行為，主要違反《漁業(yè)法》《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》等;其次是行為人主觀具有過(guò)錯(cuò)，主觀方面存在故意或者過(guò)失是法律責(zé)任承擔(dān)的必要條件;再次是造成危害后果，后果直接擾亂捕撈許可秩序以及締約國(guó)雙方的合作關(guān)系;最后是具有因果關(guān)系?？梢詮囊韵陆嵌冗M(jìn)行分析。

3.1以違反捕撈許可規(guī)定為前提

《漁業(yè)法》第二十三條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)捕撈業(yè)實(shí)行捕撈許可證制度”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理發(fā)生在我國(guó)管轄海域相關(guān)案件若干問(wèn)題的規(guī)定（一）》第二條規(guī)定：“中國(guó)公民或組織在我國(guó)與有關(guān)國(guó)家締結(jié)的協(xié)定確定的共同管理的漁區(qū)或公海從事捕撈等作業(yè)的，使用本規(guī)定”。[4]《中華人民共和國(guó)漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》第三章違反漁業(yè)船舶管理的行為和處罰中提及的未按規(guī)定持有船舶國(guó)籍證書(shū)、偽造漁業(yè)船舶登記證書(shū)等行為，也都是違反《漁業(yè)法》關(guān)于捕撈許可證規(guī)定的情形?！稘O業(yè)法》中關(guān)于違法捕撈許可證的類(lèi)型有：①未依法取得捕撈許可證擅自進(jìn)行捕撈的。②違反捕撈許可證關(guān)于作業(yè)類(lèi)型、場(chǎng)所、時(shí)限和漁具數(shù)量的規(guī)定進(jìn)行捕撈的。③涂改、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓捕撈許可證的。違反上述情形，是承擔(dān)法律責(zé)任的必要條件。

3.2是否違反關(guān)于共同管理漁區(qū)的捕撈協(xié)定

《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》中第七條明確指出，“締約各方對(duì)在共同漁區(qū)從事漁業(yè)活動(dòng)的己方漁船實(shí)行捕撈許可制度”[5]。第九條指出“締約各方有權(quán)根據(jù)各自國(guó)內(nèi)法對(duì)未獲得許可證進(jìn)入共同漁區(qū)內(nèi)己方一側(cè)水域從事漁業(yè)活動(dòng)或雖獲許可證進(jìn)入共同漁區(qū)但從事漁業(yè)活動(dòng)以外不合法活動(dòng)的漁船進(jìn)行處罰”[6-7]?！吨许n漁業(yè)協(xié)定》中附件說(shuō)明“締約各方授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)以書(shū)面形式向締約另一方授權(quán)機(jī)關(guān)通報(bào)有關(guān)入漁的手續(xù)規(guī)定（包括許可證的申請(qǐng)和頒發(fā)、漁獲量統(tǒng)計(jì)資料的提供、漁船標(biāo)識(shí)及捕撈日志的填寫(xiě)表）”[8]。此類(lèi)違法行為都是基于締約國(guó)各方的協(xié)定而發(fā)生的，因此漁船在共同管理漁區(qū)作業(yè)的行為是否違法，不僅取決于國(guó)內(nèi)法律法規(guī)，并且需要結(jié)合有關(guān)漁業(yè)協(xié)定加以確定。

3.3當(dāng)事人是否具有主觀過(guò)錯(cuò)

當(dāng)事人違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)捕撈作業(yè)的行為違法，必然存在主觀過(guò)錯(cuò)，導(dǎo)致違反《漁業(yè)法》關(guān)于捕撈許可證制度的規(guī)定。若當(dāng)事人不存在主觀過(guò)錯(cuò)，則通常不必承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任;若當(dāng)事人對(duì)于其違法行為認(rèn)識(shí)正確，主觀方面必定存在過(guò)錯(cuò)，因此則需要追究相應(yīng)法律責(zé)任。

4違反捕撈許可管理規(guī)定到共管區(qū)作業(yè)行為的法律責(zé)任之建議

《<中華人民共和國(guó)漁業(yè)法>修訂草案（征求意見(jiàn)稿）》第七十四條規(guī)定：“遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)、遠(yuǎn)洋漁船發(fā)生下列違法行為之一的，責(zé)令整改，并處一百萬(wàn)元以下罰款，暫扣或吊銷(xiāo)船長(zhǎng)的職務(wù)船員資格證書(shū);情節(jié)嚴(yán)重的，并處暫?；蛉∠h(yuǎn)洋漁業(yè)項(xiàng)目;情節(jié)特別嚴(yán)重的，可并處沒(méi)收漁業(yè)船舶，暫停或取消企業(yè)的遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)資格，將有關(guān)責(zé)任人列入遠(yuǎn)洋漁業(yè)從業(yè)人員黑名單：（一）未經(jīng)國(guó)務(wù)院漁業(yè)主管部門(mén)批準(zhǔn)，到公海或他國(guó)管轄水域從事捕撈作業(yè)的;（二）未取得捕撈許可證或者違反捕撈許可證規(guī)定，在公海從事捕撈作業(yè)的;（三）未取得有效的船舶證書(shū)從事遠(yuǎn)洋漁業(yè)生產(chǎn)的……”[9]。當(dāng)前我國(guó)漁業(yè)違法活動(dòng)成本低，漁業(yè)違法行為屢禁不止，有些漁業(yè)違法行為并未規(guī)定具體的法律責(zé)任，無(wú)法將責(zé)任落實(shí)到漁業(yè)執(zhí)法實(shí)踐之中。本研究借鑒《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》的修改意見(jiàn)，提出違反本條規(guī)定的法律責(zé)任的實(shí)施意見(jiàn)。

4.1完善相關(guān)法律責(zé)任，細(xì)化責(zé)任認(rèn)定

當(dāng)前我國(guó)漁業(yè)法律體系中關(guān)于到共同管理漁區(qū)捕撈作業(yè)行為的法律責(zé)任規(guī)定分散并且模糊，分散于《漁業(yè)法》《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》以及各相關(guān)漁業(yè)協(xié)定的條文中，對(duì)于法律責(zé)任的承擔(dān)以及具體懲治措施規(guī)定極為籠統(tǒng)，加之漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)性大、水上作業(yè)不確定性強(qiáng)，要準(zhǔn)確掌握漁船以及船員的具體情況比較復(fù)雜，對(duì)于違反的是捕撈許可的哪項(xiàng)規(guī)定，應(yīng)承擔(dān)行政、民事還是刑事責(zé)任，都需要具體考量寫(xiě)入法律中，因此亟須增設(shè)相關(guān)法規(guī)加以統(tǒng)籌，更加切實(shí)高效地運(yùn)用于實(shí)踐操作[10]。建議在《漁業(yè)法》第五章法律責(zé)任章節(jié)中增設(shè)專(zhuān)門(mén)條款針對(duì)違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)行為進(jìn)行細(xì)化，分門(mén)別類(lèi)地將違反捕撈許可的違法行為列出，同時(shí)出臺(tái)配套實(shí)施細(xì)則，落實(shí)強(qiáng)化執(zhí)法人員對(duì)于此類(lèi)行為的可操作性，避免因法律界定模糊導(dǎo)致法律適用爭(zhēng)議。

當(dāng)前對(duì)于海上共同管理漁區(qū)的執(zhí)法力量包括邊防海警、海監(jiān)、海事、漁政和海關(guān)5個(gè)部門(mén)，漁業(yè)行政主管部門(mén)下屬平行機(jī)構(gòu)包括漁政管理、漁港監(jiān)督和漁船檢查三大執(zhí)法機(jī)構(gòu)。執(zhí)法隊(duì)伍強(qiáng)大，但是卻存在職責(zé)分工重疊、重復(fù)建設(shè)和難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題。因此在漁業(yè)法律以及相關(guān)實(shí)施細(xì)則中應(yīng)當(dāng)明確協(xié)調(diào)各部門(mén)的地位和權(quán)力，為打擊違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)的漁船以及漁民作出高效決策，在遵循《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和多邊漁業(yè)協(xié)定的前提下，有效解決漁業(yè)糾紛，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清晰的跨部門(mén)管理模式，避免在事務(wù)中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題。

4.2加大懲治力度，提高違法成本

現(xiàn)階段對(duì)于違反捕撈許可到共同管理漁區(qū)作業(yè)的法律責(zé)任規(guī)定，應(yīng)當(dāng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀，制定符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的處罰方式以及處罰標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于違反捕撈許可到共同管理漁區(qū)作業(yè)的行為一直得不到有效遏制，其原因之一就是違法成本低，容易鉆法律漏洞?！稘O業(yè)法》中此類(lèi)行為應(yīng)適當(dāng)加大懲治力度，不僅對(duì)具體類(lèi)別要進(jìn)行明確劃分，處罰標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)?shù)玫教嵘?，?duì)違法人員起到有效震懾警示的作用。

5結(jié)論

《漁業(yè)法》中增設(shè)對(duì)違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)的處罰規(guī)定，可以進(jìn)一步強(qiáng)化漁業(yè)管理以及捕撈許可的管理制度，使我國(guó)加入國(guó)際公約與各項(xiàng)協(xié)定的同時(shí)能夠更好地規(guī)范我國(guó)漁船非法出境捕撈的行為。為了維護(hù)我國(guó)在國(guó)際上負(fù)責(zé)任漁業(yè)大國(guó)的良好形象，需要對(duì)此類(lèi)行為的法律責(zé)任加以約束。本研究據(jù)此提出修改意見(jiàn)，認(rèn)為我國(guó)目前對(duì)于違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)行為的監(jiān)管以及處罰都存在不足之處，因此《漁業(yè)法》應(yīng)當(dāng)完善法律責(zé)任，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加大對(duì)違法行為的處罰力度，詳細(xì)劃分責(zé)任構(gòu)成，以此來(lái)對(duì)違法行為進(jìn)行必要的懲治。加快《漁業(yè)法》的修改完善工作，解決當(dāng)前漁業(yè)面臨的突出問(wèn)題，提升法律的可執(zhí)行性與可操作性，以滿足當(dāng)前以及未來(lái)一段時(shí)間的管理需求，為我國(guó)漁業(yè)的長(zhǎng)久發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。