“小產(chǎn)權(quán)房”的法律問題分析

徐勇

【摘 要】從“小產(chǎn)權(quán)房”的概念著手，分析了“小產(chǎn)權(quán)房”的種類與性質(zhì)，產(chǎn)生的原因，以及城市居民購買農(nóng)村住宅行為的法律效力問題。

【關(guān)鍵詞】“小產(chǎn)權(quán)房”;法律效力

一、“小產(chǎn)權(quán)房”的概念

“小產(chǎn)權(quán)房”是相對于商品房的“大產(chǎn)權(quán)房”而言的。 從法律層面看，“小產(chǎn)權(quán)房”并不是一個規(guī)范的法律概念，我國現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有所謂“小產(chǎn)權(quán)”的定義，事實上，“產(chǎn)權(quán)”也沒有大小之分。所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，是在中國特定的歷史時期，隨著經(jīng)濟體制改革進一步深化，城市化進程的加快，而產(chǎn)生的一種特定的房屋類型，被人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。

2007年建設(shè)部發(fā)布的《購買新建商品房風(fēng)險提示》中，首次在官方文件中采用“小產(chǎn)權(quán)”的稱謂。

《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，縣級以上人民政府房產(chǎn)管理部門是房屋產(chǎn)權(quán)登記行機關(guān)。合法的房屋權(quán)屬證明，是縣級以上人民政府房產(chǎn)管理部門頒發(fā)的《房屋所有權(quán)證》。而所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，由于沒有辦理城市房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地手續(xù)，無法取得城市房產(chǎn)管理部門頒發(fā)的《房屋所有權(quán)證》，僅由鄉(xiāng)政府或者村委會發(fā)給一紙證明文件的形式證明，甚至根本沒有權(quán)屬證明。稱之為“小產(chǎn)權(quán)”，是將國家頒發(fā)的城市房屋所有權(quán)視為“大產(chǎn)權(quán)”并與之對應(yīng)的。根據(jù)上述特點，可將“小產(chǎn)權(quán)房”定義為：農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)的，面向本集體組織之外的不特定人員進行銷售的，未經(jīng)國家房屋管理登記，且未取得房管部門發(fā)放的《房屋所有權(quán)證》的房屋。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的原因

（一）、快速城市化發(fā)展提供了“小產(chǎn)權(quán)房”的土壤

1、城市商品房價格持續(xù)高漲

自2000年以來，我國城市房地產(chǎn)市場進行繁榮周期，城市房地產(chǎn)市場供銷兩旺。部分中心城市的商品房價格，已漲到大多數(shù)城市居民難以承受的程度?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”應(yīng)運而生。

2、“小產(chǎn)權(quán)房”因價格低廉而市場需求巨大

城市商品房價格持續(xù)高漲導(dǎo)致對低價住房的客觀需求大量增加，雖然國家通過抵制商品房價格上漲和加大經(jīng)濟適用住房的供給等手段調(diào)節(jié)房屋供求關(guān)系，但在當(dāng)前制度框架下，顯然無法有效解決商品房價格高漲與低價住房供應(yīng)不足的矛盾。因此，尋找利益結(jié)合部就成為“小產(chǎn)權(quán)房”買受人、建設(shè)者、農(nóng)村集體組織的共同追求。

據(jù)統(tǒng)計，土地價格基本占到商品房價格樓面地價的50%-70%。由于“小產(chǎn)權(quán)房”利用農(nóng)村集體所有的土地進行建設(shè)，沒有向農(nóng)村集體組織支付征用土地的征地費用、青苗補償費、安置補償費等，也未向國家支付土地出讓金和各項交易稅費，土地成本大幅降低，“小產(chǎn)權(quán)房”價格一般僅為當(dāng)?shù)厣唐贩康?5%-30%，極大的吸引了買家，使他們甘冒法律與政策的風(fēng)險也不惜！1

3、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民的利益沖動

隨著城市化發(fā)展，“城中村”改造、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革等，城市規(guī)劃區(qū)范圍和建成區(qū)范圍不斷擴大，城市周邊及城中村和農(nóng)民集體所有的土地最終必定要被征收為國有。由于現(xiàn)行征收制度在客觀上將土地市場分為一級市場和二級市場，農(nóng)村集體組織在土地征收過程中（一級市場）很難實實在在享有到土地的實際價值和實際利益。在利益驅(qū)動下，農(nóng)村集體組織和農(nóng)民必然選擇建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”來獲得收益。有學(xué)者指出：如果不開發(fā)房屋，土地一旦被政府征收，那么土地的大部分利潤將被政府拿走。事實上，在大城市效邊，已很難維持單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，建房出售、出租在經(jīng)濟利益上更為合算。

（二）、房屋登記制度的欠缺造就了“小產(chǎn)權(quán)”的方便

1、城市房屋權(quán)屬登記的歷史依據(jù)

2008年7月1日《房屋登記辦法》施行前，我國對于房屋權(quán)屬登記實行的是城市房屋權(quán)屬登記和農(nóng)村房屋權(quán)屬登記分離的管理制度?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第61條第2款規(guī)定“在依法取得的房地產(chǎn)開發(fā)用地上建成房屋的，應(yīng)當(dāng)憑土地使用權(quán)證書向縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門申請登記，由縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門核實并頒發(fā)房屋所有權(quán)證書”。《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止及有關(guān)的地上建筑物、其他附著物的登記，由政府土地管理部門、房產(chǎn)管理部門依照法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理。

此外，1998年1月1日施行的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》、1995年6月1日施行的《城市房屋租賃管理辦法》、1997年6月1日施行的《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》等部門規(guī)章，涉及了城市房屋權(quán)屬登記、房屋租賃、房產(chǎn)抵押等領(lǐng)域，形成了較為完整的城市房地產(chǎn)管理體系。

2、農(nóng)村房屋權(quán)屬登記的歷史依據(jù)

我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民在依法申請宅基地后經(jīng)過必要的批準(zhǔn)程序，即可建造農(nóng)村居民住宅?，F(xiàn)實中，由于城鄉(xiāng)分割管理的狀態(tài)，對于農(nóng)村房屋權(quán)屬登記的管理和立法長期以來一直處于缺失狀態(tài)。

3、《房屋登記辦法》實現(xiàn)了城鄉(xiāng)房屋登記制度的并軌

2008年1月22日，原建設(shè)部發(fā)布了《房屋登記辦法》，該辦法規(guī)定其上位法依據(jù)為《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等法律法規(guī)，《登記登記辦法》于2008年7月1日起施行，該《辦法》的頒布施行標(biāo)志著此前城鄉(xiāng)分割管理的房屋權(quán)屬登記實現(xiàn)了登記辦法、登記機構(gòu)的統(tǒng)一。

三、城市居民購買農(nóng)村住宅行為無效

1、農(nóng)村集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)

從20世紀(jì)50年代開始，我國逐步建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，在戶口遷移、糧食供應(yīng)、就業(yè)安排、福利保障等方面嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，城鄉(xiāng)分割涇渭分明。1958年1月9日施行了《戶口登記條例》，嚴(yán)格限制農(nóng)民進入城市，限制城市間人口流動，城鄉(xiāng)分割的“二元管理”體制從此確立。

在隨后的立法過程中，逐步形成了城鄉(xiāng)二元的土地管理制度。《憲法》規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。并在法律層面上嚴(yán)格限制了作為所有權(quán)主體的農(nóng)民集體出讓或轉(zhuǎn)讓本集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)。

2、農(nóng)村宅基地不得單獨轉(zhuǎn)讓

最高人民法院在1984年8月頒布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》中指出“人民法院處理公民之間宅基地使用權(quán)的案件，應(yīng)根據(jù)土地歸國家或集體所有，一律不準(zhǔn)出租、轉(zhuǎn)讓和買賣的原則”?！锻恋毓芾矸ā返?2條第4款規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基的，不予批準(zhǔn)”。

3、城市居民不得購買農(nóng)村住宅

國務(wù)院辦公廳1999年5月6日頒布了《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，明確指出“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售”。2004年10月21日國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中進一步強調(diào)“加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”?！稇椃ā?、《土地管理法》均明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，只能通過出售或出租房屋的形式來轉(zhuǎn)移對宅基地的占有。由于宅基地有福利性質(zhì)，只有具備同一集體經(jīng)濟組織成員資格，才具有購買同一集體經(jīng)濟組織其他村民的房屋的資格。因此城市居民在現(xiàn)行法律制度下不得購買農(nóng)村房屋。

注釋：

1 劉子平.城鎮(zhèn)居民購買“小產(chǎn)權(quán)房”的法律效力認定基準(zhǔn)[EB/OL].佛山法院網(wǎng)http：//www.fszjfy.gov.cn/program/atricle.jsp.