當(dāng)前農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題分析研究

鄭滕華

【摘 要】農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題逐漸成為社會各界高度關(guān)注的社會熱點。當(dāng)前我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標。在此背景下加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇。然而，由于目前土地制度與法律等各方面存在重大缺陷致使我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨一系列問題與挑戰(zhàn)，而解決這些問題不僅要從制度方面著手更要從法律層面去探索。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地;流轉(zhuǎn);風(fēng)險;利益保障;法律制度

今年以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)逐步發(fā)展成為我國農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的基本渠道，成為堅持和完善家庭承包經(jīng)營基本土地制度的重要舉措。這極大地促進了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和經(jīng)濟發(fā)展。但是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，土地和農(nóng)民問題也是不可忽視的，由于農(nóng)民素質(zhì)過低、流轉(zhuǎn)制度不完整、政府監(jiān)管不力以及相關(guān)立法不完善等因素帶來的風(fēng)險制約了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛矛盾則成為影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。為推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更加健康、規(guī)范、有序進行，必須立足土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和農(nóng)村實際，在法律層面上不斷探索完善相關(guān)立法制度推進改革，才能最終推動我國農(nóng)村土地科學(xué)流轉(zhuǎn)，實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義

要搞清農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，首先需要弄清農(nóng)村土地和農(nóng)村土地權(quán)利，農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國家所有但依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地和草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。而農(nóng)村土地權(quán)利分為兩個層級即所有權(quán)和使用權(quán)。我們認為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村中屬于集體所有的土地，在所有權(quán)保持不變的前提下，其土地使用權(quán)依法在不同主體之間進行流動和轉(zhuǎn)移。其次，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的推動器。土地流轉(zhuǎn)不僅可以克服長期的家庭承包經(jīng)營制所導(dǎo)致的土地生產(chǎn)分散化、經(jīng)營粗放化，還能將土地集中經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。與此同時使大多數(shù)農(nóng)民從土地上解放出來，讓進城務(wù)工農(nóng)民的生產(chǎn)生活重心真正轉(zhuǎn)向城市，農(nóng)村勞動力實現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)移。另一方面城鎮(zhèn)化的推進使農(nóng)村土地價值不斷增值，使得農(nóng)民獲取不小的收益。以上這些現(xiàn)象都為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了堅實基礎(chǔ)，也為實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供了資源。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的主要問題

近幾年我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快，流轉(zhuǎn)范圍也在日益擴大，隨之也出現(xiàn)諸多問題，阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范有序進行。我國當(dāng)前應(yīng)審慎對待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不應(yīng)過于盲目而忽視問題的存在。

（一）土地流轉(zhuǎn)程序不合規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，很多農(nóng)民仍然只有口頭約定，未依據(jù)法定程序辦理手續(xù)，訂立流轉(zhuǎn)合同，以至于在流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生較多矛盾。二是部分地區(qū)政府存在罔顧農(nóng)民個體意志為政府利益而強行進行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，嚴重損害了農(nóng)民利益及社會穩(wěn)定。目前，我國土地流轉(zhuǎn)的市場機制尚不健全，流轉(zhuǎn)的市場也尚未形成大部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)信息體系尚未建立起來相關(guān)的工作人員配備不全部分地區(qū)為了完成流轉(zhuǎn)指標，重復(fù)申報流轉(zhuǎn)面積的現(xiàn)象存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級政府組織在協(xié)調(diào)引導(dǎo)土地調(diào)劑矛盾處理！監(jiān)督管理方面，沒有發(fā)揮好應(yīng)有的作用，強迫地進行土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象存在。

（二）農(nóng)村社會保障體系不完善。大規(guī)模推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必然造成相當(dāng)一部分農(nóng)民失去土地。他們中的一部分通過進城實現(xiàn)再就業(yè)而另一部分由于種種原因可能面臨失業(yè)。倘若沒有完善的社會保障體系，這些農(nóng)民就會無業(yè)無地且無收入來源。目前隨著社會的快速持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的推進，我國農(nóng)村已建立了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。但是，農(nóng)村地區(qū)社會保障范圍仍十分有限且我保障體系還很不完善無法真正保障失地農(nóng)民利益。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度不健全。農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的一個必然結(jié)果是農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，這是對我國目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制重大改革。然而目前我法律制度還很不完善，主要體現(xiàn)在：一是缺少專門統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度。二是現(xiàn)有制度缺乏系統(tǒng)性和整體性。法律制度的不健全導(dǎo)致各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐比較混亂，有些地方甚至違背平等自愿有償原則進行非法強制土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度還很不健全的情形下，大規(guī)模推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，一方面會引起農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的混亂，同時在實踐中還可能會侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

三、解決農(nóng)村土地流過程中出現(xiàn)系列問題的對策

（一）強化政府在土地流轉(zhuǎn)中的公共服務(wù)職能是農(nóng)村建設(shè)的保障。首先，為了穩(wěn)步推進土地流轉(zhuǎn)，政府要積極建立土地流轉(zhuǎn)信息公布平臺，如建立專門的網(wǎng)上土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺或是設(shè)立專門的流轉(zhuǎn)信息查詢處等。相關(guān)部門一定要采取形式多樣的宣傳方式，將有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的政策信息等及時傳達講解給農(nóng)民。同時引導(dǎo)農(nóng)民按照法定程序流轉(zhuǎn)土地，強化農(nóng)民的自我保護意識。其次要建立健全農(nóng)村社會保障體系，拓寬就業(yè)渠道，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)條件。第三，加大農(nóng)業(yè)保障力度，把農(nóng)民從土地作為唯一的收入來源中解放出來，解除農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后沒有經(jīng)濟保障的后顧之憂。農(nóng)民工進城后則需進一步突破城鄉(xiāng)戶籍束縛，消除農(nóng)民進城就業(yè)等壁壘。再給他們提供公平就業(yè)環(huán)境和更多就業(yè)崗位的基礎(chǔ)上，要加強對農(nóng)民工的知識技能培訓(xùn)，以提高他們的自身素質(zhì)和就業(yè)能力，讓他們能更快更容易地融入城市，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更多的有效空間。最后，要加強對農(nóng)村公共教育資源的投入，特別是要做好對農(nóng)民的教育培訓(xùn)和指導(dǎo)工作，要利用先進的教育資源和設(shè)施，改變當(dāng)前農(nóng)村教育中不適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)容和方式。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律體系。政府應(yīng)對目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題進行深入研究，盡快制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法，并對現(xiàn)有法律中較為陳舊的條款進行修訂，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)真正做到有法可依有法必依。切實保護農(nóng)民利益同時在法律中要嚴格限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的用途，這也是保證我國耕地面積和糧食安全的重要措施。在土地流轉(zhuǎn)過程中依據(jù)相關(guān)法律，積極引導(dǎo)農(nóng)民對土地進行有序流轉(zhuǎn)。幫助農(nóng)民制定標準的合同樣本，并結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋厍闆r，由政府引導(dǎo)農(nóng)民互利互換，同時要有效禁止流轉(zhuǎn)過程中的強迫行為，保護農(nóng)民權(quán)益不受損及保證土地用途不變。

（三）健全土地流轉(zhuǎn)機制推進土地規(guī)?；?jīng)營。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作要在穩(wěn)定家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，引入市場機制，逐步健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場機制，積極有序推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從家庭分散經(jīng)營轉(zhuǎn)向適度規(guī)模經(jīng)營。

四、結(jié)語

處理好土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村城鎮(zhèn)化的關(guān)系是推動我國農(nóng)村發(fā)展的有效途徑之一，是優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)促進國民經(jīng)濟良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大措施，是我國全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建和諧社會的必由之路。中國的農(nóng)村城鎮(zhèn)化任務(wù)遠未完成，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標遠未實現(xiàn)，必須腳踏實地科學(xué)穩(wěn)妥地進行，才能讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。

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