公文寫作與傳播對(duì)社會(huì)治理的影響及反思

魯寧 袁智忠

摘 要：長期以來，公文作為人類社會(huì)生產(chǎn)生活的重要工具，扮演著上傳下達(dá)的社會(huì)信息溝通角色。在新冠肺炎疫情期間，公文寫作與傳播對(duì)于社會(huì)的功能不只停留在傳播官方信息的層面上，并通過更深層的文化和心理機(jī)制對(duì)社會(huì)公共管理產(chǎn)生影響。

關(guān)鍵詞：公文寫作與傳播；社會(huì)治理；公共管理；新冠肺炎疫情

中圖分類號(hào)：G212.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-8883（2020）06-0124-03

公文是黨和國家機(jī)構(gòu)、各級(jí)各類社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位為了實(shí)施管理、規(guī)范行為，保證社會(huì)良好、有序運(yùn)行的重要工具，在處理相應(yīng)的公務(wù)活動(dòng)中有著特定功用和廣泛用途。長期以來，公文作為人類社會(huì)生產(chǎn)生活的重要工具，扮演著上傳下達(dá)的社會(huì)信息溝通角色。在新冠肺炎疫情期間，公文寫作與傳播對(duì)于社會(huì)的功能不只停留在傳播官方信息的層面上，并通過更深層的文化和心理機(jī)制對(duì)社會(huì)公共管理產(chǎn)生影響。本文通過探究公文寫作、傳播與社會(huì)治理的關(guān)系，反思公文寫作與傳播如何更加規(guī)范化、科學(xué)化，以對(duì)社會(huì)治理產(chǎn)生更加正面的、積極的作用。

一、疫情下公文傳播與社會(huì)治理

（一）公開信息：政府樹立公信權(quán)威

發(fā)布公文是政府進(jìn)行信息公開的主要途徑，黨和國家行政機(jī)關(guān)將掌握事關(guān)公眾利益的相關(guān)信息對(duì)公眾公開，能夠有效地推動(dòng)政府依法執(zhí)政，提升公信力，降低行政成本，繼而有效地推動(dòng)各項(xiàng)公共建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，達(dá)到社會(huì)治理的效果。政府的周知性、普發(fā)性公文作為政府發(fā)布相關(guān)防控政策措施和疫情信息的主要途徑和信息載體，在疫情防控中發(fā)揮著重要作用，是依法進(jìn)行社會(huì)治理的重要環(huán)節(jié)和實(shí)施策略的有效工具。在全國面臨重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，信息公開顯得尤為重要，在2020年1月25日和2月3日召開的兩次中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議都強(qiáng)調(diào)要及時(shí)準(zhǔn)確、公開透明發(fā)布疫情信息，正視存在的問題，回應(yīng)境內(nèi)外關(guān)切，引導(dǎo)群眾增強(qiáng)和堅(jiān)定信心。黨和政府在防控過程中依法、及時(shí)、準(zhǔn)確、公開、透明發(fā)布疫情相關(guān)信息，調(diào)動(dòng)各方力量和資源，切實(shí)有效地防控疫情，并在這個(gè)過程中進(jìn)一步提升社會(huì)治理能力，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）主流發(fā)聲：黨和國家掌握主題話語權(quán)

由于突發(fā)公共事件的社會(huì)關(guān)注度較高，社會(huì)影響面較大，在事件發(fā)生初期便會(huì)造成人們的困惑和焦慮，引發(fā)大眾討論和探究，此時(shí)如果信息披露和公開不及時(shí)，就會(huì)給謠言留下生存空間和土壤。[1]而及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布公文對(duì)于打消謠言，幫助政府迅速掌握主題話語權(quán)顯得尤為重要。此時(shí)既要依法報(bào)道疫情信息，又要避免為了防止信息出現(xiàn)偏差或長時(shí)間不報(bào)道從而造成政府失語給政府的社會(huì)治理工作帶來一定的挑戰(zhàn)，及時(shí)準(zhǔn)確地公開疫情信息，將疫情一線的權(quán)威數(shù)據(jù)及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞給公眾和全社會(huì)，提高疫情期間信息的透明度，才能贏得話語權(quán)，得到全體成員和各級(jí)組織的理解和支持，從而化為動(dòng)力，形成全社會(huì)抗擊疫情、打贏拯救生命攻堅(jiān)戰(zhàn)的合力。

（三）穩(wěn)定民情：心理疏導(dǎo)與責(zé)任倫理強(qiáng)化

面對(duì)嚴(yán)峻的疫情形勢(shì)，人們難免會(huì)有焦慮、擔(dān)憂和耗竭等心理應(yīng)激反應(yīng)，這是正常人在緊急狀態(tài)下的自然反應(yīng)，這也必然會(huì)影響人們的情緒和心理。在疫情持續(xù)發(fā)展下，社會(huì)大眾面臨疾病的恐慌和海量信息的沖擊，此時(shí)基于公文的社會(huì)主流決策和對(duì)話，進(jìn)而對(duì)人們的心理進(jìn)行正面引導(dǎo)尤顯重要。公文傳播將疫情的權(quán)威數(shù)據(jù)和科學(xué)的衛(wèi)生防控知識(shí)傳遞給廣大公眾，一是消除公眾對(duì)新冠肺炎病情的不確定性，幫助公眾科學(xué)客觀地理解和對(duì)待病癥；二是各事業(yè)單位通過報(bào)送公文匯報(bào)工作進(jìn)展和防控情況，使全社會(huì)共同監(jiān)督和參與疫情防控工作，增強(qiáng)公眾對(duì)于共同戰(zhàn)勝疫情的信心。

此外，公文寫作與傳播對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、政府部門等單位的工作進(jìn)行總結(jié)和傳播，將進(jìn)一步對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門的責(zé)任進(jìn)行歸位和強(qiáng)化。在這次抗疫戰(zhàn)中，這種責(zé)任倫理不只體現(xiàn)在醫(yī)務(wù)工作者身上，還體現(xiàn)在那些堅(jiān)守崗位的各行各業(yè)的公務(wù)人員、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以及志愿工作者身上，這些“逆行者”的責(zé)任感和勇氣讓人敬佩，形成了特定時(shí)期的正能量和英雄史詩，其背后更有一種職業(yè)倫理和契約精神的支撐。公文通過官方渠道匯報(bào)和正面報(bào)道各部門、各行業(yè)、各地區(qū)的工作，不僅進(jìn)一步規(guī)范和協(xié)調(diào)了各行各業(yè)、各地各級(jí)的工作，并且起到了鼓舞人心、統(tǒng)一行動(dòng)的作用。

二、疫情下公文傳播的反思

（一）嚴(yán)格規(guī)范和合法有據(jù)是公文寫作與傳播的前提

社會(huì)性災(zāi)難面前，人與人之間的直接性交流變?nèi)?，社?huì)信息傳播更多通過網(wǎng)絡(luò)新媒體傳播，由此一來，多種形式的公文傳播變得更加頻繁，在此期間更應(yīng)注重公文格式規(guī)范、公文內(nèi)容的真實(shí)性及有效性、避免公文同質(zhì)化現(xiàn)象等問題，從而有效提升公文的公信度。在疫情當(dāng)前，面對(duì)公文書寫，應(yīng)該認(rèn)清形勢(shì)，轉(zhuǎn)變思想，轉(zhuǎn)變文風(fēng)，去除繁文縟節(jié)，將信息內(nèi)容通俗化、活潑化，以便達(dá)到使公眾更好理解配合的效果，但應(yīng)該始終嚴(yán)格公文書寫和發(fā)布的規(guī)范。

需要高度重視的是，公文傳播制度自中國傳統(tǒng)社會(huì)誕生以來便有其嚴(yán)格的規(guī)定性，這種規(guī)定性一直演變延續(xù)至今。我國現(xiàn)行的公文書寫和傳播都以法律法規(guī)的形式作出嚴(yán)格的規(guī)定，《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》《黨政機(jī)關(guān)公文格式》等法律法規(guī)對(duì)我國目前的公文書寫和傳播方式作出了較為嚴(yán)格的規(guī)定，提出了很多公文傳播的原則。[2]面對(duì)暴發(fā)全國性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會(huì)形勢(shì)，任何單位和個(gè)人在書寫和傳播公文時(shí)更應(yīng)該嚴(yán)格遵循公文書寫和傳播原則，否則不僅會(huì)破壞公文的書寫和傳播體系，還將造成不同程度的負(fù)面社會(huì)影響。

在疫情防控期間，湖北省紅十字會(huì)公布的第一批捐贈(zèng)物資的使用情況引起社會(huì)廣泛討論。針對(duì)該事件，湖北省紅十字會(huì)在其官方網(wǎng)站發(fā)布了公告《湖北省紅十字會(huì)關(guān)于“N95口罩36000個(gè)”接收和使用情況更正說明》，稱此前發(fā)布清單中口罩信息和數(shù)量均不準(zhǔn)確，向公眾致以歉意。然而，這則公告仍有幾處內(nèi)容備受爭議，公告稱“對(duì)有關(guān)信息進(jìn)行了復(fù)核，發(fā)現(xiàn)確因工作失誤導(dǎo)致公開的信息不準(zhǔn)確，現(xiàn)將捐贈(zèng)的‘N95口罩36000個(gè)’更正為‘KN95口罩36000個(gè)’”，“經(jīng)向衛(wèi)生健康部門了解，該型號(hào)產(chǎn)品不能用于新冠肺炎治療定點(diǎn)醫(yī)院一線醫(yī)護(hù)人員防護(hù)，但可用于普通防護(hù)”。公開資料顯示，口罩的N系列是美國標(biāo)準(zhǔn)，KN系列是中國標(biāo)準(zhǔn)，二者在對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)下過濾效率都能達(dá)到95%，均可用于一線醫(yī)護(hù)人員防護(hù)。除此之外，這則聲明落款的時(shí)間標(biāo)注錯(cuò)誤，將2020年1月31日誤寫為2019年1月31日。公文擬寫的規(guī)范性和科學(xué)性直接影響著公文傳播的權(quán)威性，任何個(gè)人和單位在擬寫公文時(shí)，必須符合常識(shí)和邏輯規(guī)范，做到內(nèi)容合理合法，有據(jù)可依，才能使人信服。

在疫情期間，部分省市因?qū)牡臄M寫及傳播規(guī)范重視度不足，從而一定程度上造成了輿論的困擾及社會(huì)的不安情緒，以云南省大理市“征用”重慶市口罩的事件為例。2020年2月2日，云南省大理白族自治州大理市衛(wèi)生健康局發(fā)出《應(yīng)急處置征用通知書》（大市衛(wèi)征〔2020〕1-61號(hào)），全文如下：

由于當(dāng)前新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控形勢(shì)嚴(yán)峻，我市已處于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件1級(jí)響應(yīng)狀態(tài)。全市疫情防控物資極度緊缺，為切實(shí)加強(qiáng)疫情防控工作，根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國傳染病防治法》和《云南省突發(fā)事件應(yīng)急征用與補(bǔ)償辦法》（云政辦發(fā)〔2016〕137號(hào)）的規(guī)定，經(jīng)大理市人民政府研究，決定對(duì)你（單位）由順豐物流從云南省瑞麗市發(fā)往重慶市的9件口罩（詳見附件），依法實(shí)施緊急征用。

根據(jù)《云南省突發(fā)事件應(yīng)急征用與補(bǔ)償辦法》（云政辦發(fā)〔2016〕137號(hào)）第十八條的規(guī)定，你（單位）應(yīng)當(dāng)在收到補(bǔ)償通知之日起1年內(nèi)，向我局書面提出應(yīng)急補(bǔ)償申請(qǐng)。逾期未提出補(bǔ)償申請(qǐng)且無正當(dāng)理由的，視同放棄受償權(quán)利。應(yīng)急補(bǔ)償申請(qǐng)中應(yīng)提交的資料包括：應(yīng)急處置征用通知書、征用財(cái)產(chǎn)清單、財(cái)產(chǎn)歸還情況、財(cái)產(chǎn)毀損或滅失情況、補(bǔ)償金額及計(jì)算依據(jù)、投保及理賠情況、征用單位要求提供的其他材料。

附：大理市應(yīng)急征用物資（清單）憑證

大理市衛(wèi)生健康局

2020年2月2日

大理市衛(wèi)生健康局所發(fā)出的“征用”通知顯然不符合相關(guān)規(guī)定，截留行為于法無據(jù)。依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》，出于控制疫情的需要，政府確有征用物資的權(quán)力，但縣級(jí)以上的地方政府只能征用本行政區(qū)域內(nèi)的物資。如果涉及全國范圍或者跨省市、自治區(qū)、直轄市的征用，應(yīng)該由國務(wù)院進(jìn)行。大理市衛(wèi)生健康局截留醫(yī)用物資的行為不僅影響了重慶疫情防控工作的進(jìn)展，更將破壞全國依法科學(xué)有序防控的抗疫大局。實(shí)際上，國務(wù)院辦公廳早在疫情防控初期就發(fā)布了緊急通知，通知強(qiáng)調(diào)醫(yī)用防護(hù)服、N95口罩、醫(yī)用護(hù)目鏡等重點(diǎn)醫(yī)療應(yīng)急防控物資由國務(wù)院相關(guān)部門統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)撥，地方各級(jí)政府不得以任何名義截留、調(diào)用。在抗疫的關(guān)鍵時(shí)期，醫(yī)療物資短缺是很多地區(qū)面臨的現(xiàn)實(shí)掣肘，但即便物資短缺，也必須通過合理方式籌集與獲取。云南省對(duì)大理市方面發(fā)出通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令返還物資，顯然是對(duì)其不正當(dāng)截留物資做法的糾偏，而大理市后來發(fā)布通報(bào)將全數(shù)退回口罩，并對(duì)相關(guān)涉事人員進(jìn)行處分，也是對(duì)依法治理的自我校準(zhǔn)。在整個(gè)口罩“征用”事件從起因到處理的全過程中，不難看出公文的擬寫和傳播始終貫穿其中，并扮演著推動(dòng)社會(huì)治理的角色，因公文有其嚴(yán)格的法律法規(guī)依據(jù)，所以其運(yùn)用與傳播要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)程序來操作。在疫情防控期間，任何組織或單位以任何形式所發(fā)布的公文皆會(huì)影響到所在區(qū)域乃至全國的疫情防控工作，事關(guān)重大，必須嚴(yán)格書寫，依法公布。

（二）全媒體傳播和全民參與是依法使用公文的新趨勢(shì)

在疫情防控期間，一位武漢市年輕醫(yī)生李文亮的離世引起了全社會(huì)的普遍關(guān)注，由于李文亮醫(yī)生在疫情暴發(fā)前在私人微信群和朋友圈發(fā)表了關(guān)于新冠肺炎的相關(guān)信息，向外界發(fā)出防護(hù)預(yù)警，而被稱為疫情“吹哨人”，后因感染肺炎不幸去世。李文亮醫(yī)生的去世令人惋惜，但疫情信息沒有得到應(yīng)有的、及時(shí)的上報(bào)更加令人惋惜。我國《傳染病防治法》等相關(guān)法律明確規(guī)定市、縣、區(qū)基層是信息上報(bào)渠道，疫情發(fā)布最低一級(jí)權(quán)限在省級(jí)衛(wèi)生行政部門，而根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，在我國，只有國務(wù)院有權(quán)公布重大傳染疾病并發(fā)布預(yù)防措施。因此，當(dāng)面對(duì)有可能造成重大社會(huì)危害的新發(fā)傳染性疾病，個(gè)人應(yīng)當(dāng)通過正規(guī)渠道上報(bào)，如通過網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)直接錄入國家疾控中心。疾控中心有專人監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)情況屬實(shí)則會(huì)展開調(diào)查處理。李文亮醫(yī)生的去世的確令人惋惜，但同時(shí)也為社會(huì)敲了一記警鐘，即公眾在發(fā)現(xiàn)疫情的第一時(shí)間應(yīng)該選擇通過官方渠道，書寫正規(guī)公文上報(bào)國家，同時(shí)國家層面也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)公文的書寫及使用的相關(guān)知識(shí)的普及和傳播。公文作為一種官方性文種，理應(yīng)在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)得到合理合法的運(yùn)用，最大限度地為公共管理事業(yè)作貢獻(xiàn)。

推進(jìn)社會(huì)治理需要政府和人民的共同努力。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，指出要完善堅(jiān)持正確導(dǎo)向的輿論引導(dǎo)工作機(jī)制，構(gòu)建網(wǎng)上網(wǎng)下一體、內(nèi)宣外宣聯(lián)動(dòng)的主流輿論格局，建立以內(nèi)容建設(shè)為根本、先進(jìn)技術(shù)為支撐、創(chuàng)新管理為保障的全媒體傳播體系。改進(jìn)和創(chuàng)新正面宣傳，完善輿論監(jiān)督制度，健全重大輿情和突發(fā)事件輿論引導(dǎo)機(jī)制。2020年1月24日上午11時(shí)，中國政府網(wǎng)發(fā)布了一則公告《關(guān)于征集新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作問題線索及意見建議的公告》，全文如下：

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重要決策部署，切實(shí)做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作，按照有關(guān)工作要求，國務(wù)院辦公廳從即日起在國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺(tái)面向社會(huì)征集有關(guān)地方和部門在疫情防控工作中責(zé)任落實(shí)不到位、防控不力、推諉扯皮、敷衍塞責(zé)等問題線索，以及改進(jìn)和加強(qiáng)防控工作的意見建議。國務(wù)院辦公廳將對(duì)收到的問題線索和意見建議進(jìn)行匯總整理，督促有關(guān)地方、部門及時(shí)處理。對(duì)涉及緩報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)疫情，落實(shí)防控措施不力，導(dǎo)致疫情擴(kuò)散等嚴(yán)重后果的重要問題線索，國務(wù)院辦公廳督查室將直接派員進(jìn)行督查。經(jīng)查證屬實(shí)的，將依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。國務(wù)院辦公廳2020年1月24日

這則公告突破了常規(guī)公文的線性傳播模式，而是以一種征集意見的交互形式發(fā)布出來，一是可以起到與公眾共同監(jiān)督地方政府在本次疫情中失職瀆職問題的作用，二是能夠征集公眾對(duì)疫情防控管理的合理化建議。不但創(chuàng)新了公文傳播的形式，也為政務(wù)全媒傳播化提供了良好的案例。在大眾傳媒時(shí)代，公眾接觸信息的方式和習(xí)慣已經(jīng)發(fā)生了變化，在信息化時(shí)代，信息和知識(shí)是預(yù)防、控制傳染病的利器，政府部門應(yīng)當(dāng)充分利用網(wǎng)絡(luò)的便利條件，及時(shí)發(fā)布傳染病有關(guān)信息。[3]構(gòu)建起全媒體傳播、全民參與的公文傳播格局。

三、結(jié)語

面對(duì)全國性的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，公文的傳播如同醫(yī)療事業(yè)，都對(duì)社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展起著關(guān)鍵性的作用和意義，尤其是對(duì)社會(huì)公共管理事業(yè)起著規(guī)范性的作用。2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情給我們敲響了警鐘，提醒我們必須不斷加強(qiáng)傳染病疫情防控機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理。在整個(gè)事件和決策管理過程中，公文是必不可少的角色和工具，因此，公文擬寫和傳播合法、有據(jù)是施政的基礎(chǔ)，而公文擬寫的質(zhì)量和水平則是各級(jí)發(fā)文機(jī)關(guān)政策水平和施政能力的直接體現(xiàn)。在這次抗疫過程中，許多機(jī)關(guān)和部門通過不斷完善公文擬寫和傳播，改善和提升了機(jī)關(guān)和政府形象，將疫情對(duì)社會(huì)的影響降到最小范圍和最低程度。而完善疫情報(bào)告、通報(bào)和公布制度不僅需要政府衛(wèi)生行政部門的主導(dǎo)和組織，更需要全社會(huì)的共同參與和監(jiān)督。只有用適度的公文擬寫、適度的傳播手段和信息載體，持續(xù)傳遞透明的信息、科學(xué)的認(rèn)知、理性的決策，才能凝聚多方力量共同戰(zhàn)勝疫情，達(dá)成政府的科學(xué)治理、社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

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作者簡介：魯寧（1995—），女，重慶人，西南大學(xué)新聞傳媒學(xué)院傳播學(xué)碩士研究生，研究方向：新聞與傳播。

袁智忠（1961—），男，重慶人，研究生，博士，西南大學(xué)新聞傳媒學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：影視傳播、應(yīng)用寫作等。