試論自然資源法的內(nèi)涵與外延

白續(xù)輝

摘要：文章探討科學(xué)與法學(xué)意義上自然資源概念的差異，聚焦自然資源法在自然資源開(kāi)發(fā)、利用、管理、保護(hù)等領(lǐng)域的規(guī)制本質(zhì)與主要特征。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外對(duì)自然資源法內(nèi)涵與外延的看法不盡一致，但自然資源法中的“通用性”內(nèi)容卻是穩(wěn)定存在的，這有助于在理論和實(shí)務(wù)中理解和運(yùn)用自然資源法;與自然資源直接相關(guān)的法律規(guī)范，都應(yīng)該或可以歸入自然資源法范疇;應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體適用領(lǐng)域，區(qū)分自然資源法的廣義概念與狹義概念;自然資源法奉行一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，必須考慮發(fā)展價(jià)值與保護(hù)價(jià)值之間的動(dòng)態(tài)平衡或階段性側(cè)重;應(yīng)科學(xué)推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，加快自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：自然資源;自然資源法;概念;內(nèi)涵;外延

Abstract： By discussing the differences between the concepts of natural resource in the scientific sense and the legal sense，this paper focused on the essence and main characteristics of the regulation of natural resource law in such social activities as natural resource development，utilization，management and protection.The current domestic and foreign views on the connotation and extension of natural resource law are not consistent，but some of the “generic” content in natural resource law keep stable，which help us to better understand the law in theory and apply the law in practice.The legal norms directly related to natural resource should be or can be included in the categories of natural resource law;the general concept and the special concept of natural resource law should be distinguished according to the specific application fields;natural resource law has certain standards of values and the dynamic balance or periodic emphasis between its development values and protection values must be considered.The legal construction of natural resource should be scientifically promoted to speed up the modernization process of natural resource governance systems and governance capabilities.

Key words：Natural resource，Natural resource law，Concept，Connotation，Extension

0 引言

2018年正式啟動(dòng)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，要求國(guó)家自然資源治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)深刻變革，這為自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了戰(zhàn)略方向，同時(shí)也必將推動(dòng)自然資源領(lǐng)域一系列法律制度的重構(gòu)、完善與發(fā)展。當(dāng)前，加快自然資源法治體系建設(shè)，是全國(guó)自然資源系統(tǒng)按照全面依法治國(guó)要求，更好履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，實(shí)現(xiàn)陸海資源統(tǒng)一、高效管理的必然選擇。加強(qiáng)自然資源法學(xué)研究，不僅是資源法學(xué)面對(duì)環(huán)境法學(xué)、生態(tài)法學(xué)大發(fā)展所必須及時(shí)做出的戰(zhàn)略回應(yīng)，更是“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式”背景下依法實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)管理的迫切需求。

1 自然資源法的內(nèi)涵

1.1 自然資源的科學(xué)與法學(xué)含義

從法理邏輯上看，探討自然資源法，必須首先厘清自然資源的基本概念。自然資源是人類(lèi)物質(zhì)財(cái)富的重要載體與表現(xiàn)，是人類(lèi)生存所依賴(lài)的最主要的基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)資源。從理論上看，科學(xué)意義上的自然資源概念和法學(xué)意義上的自然資源概念存在一定的差異，不同行業(yè)視野中的自然資源概念也存在或多或少的區(qū)別。例如：在海洋空間資源領(lǐng)域，科學(xué)上的大陸架概念和法學(xué)上的大陸架概念就存在重大差別。

科學(xué)意義上的自然資源包羅萬(wàn)象，囊括土地、礦藏、森林、草原、水流、動(dòng)物、植被、空氣、無(wú)線(xiàn)電頻率、太陽(yáng)能等，目前尚沒(méi)有完全獲得公認(rèn)的權(quán)威定義或統(tǒng)一概念，多由專(zhuān)家學(xué)者按照特定的學(xué)科需求或分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)予以界定，形成一系列相互交叉但又不盡相同的學(xué)理性概念和次級(jí)概念、外圍概念。地理上的空間（如空域）是否全部屬于自然資源，學(xué)界可能還有爭(zhēng)議;但是，將海洋空間（內(nèi)海與領(lǐng)海的水面、水體、海床與底土，大陸架，國(guó)際海底區(qū)域）納入海洋自然資源范疇，已有相應(yīng)的法律依據(jù)。有學(xué)者提出，從廣義的視角來(lái)看，資源和環(huán)境實(shí)際難以區(qū)分，資源無(wú)疑是環(huán)境的構(gòu)成要素，而環(huán)境在宏觀上也是一種資源[1]，完全將資源和環(huán)境割裂甚至對(duì)立是不科學(xué)的。這些科學(xué)上的概念有助于人類(lèi)認(rèn)識(shí)、利用和管理自然資源，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，則因缺少精確性、權(quán)威性而難以輔助人們更為有效地解決自然資源的開(kāi)發(fā)、利用、管理與保護(hù)問(wèn)題。

關(guān)于自然資源法律問(wèn)題的學(xué)說(shuō)集合，構(gòu)成了自然資源法學(xué)。一般來(lái)講，法學(xué)意義上的概念，可以基于法律規(guī)定確立，也可以綜合法律規(guī)定和相關(guān)法理進(jìn)行綜合界定。大體上，法學(xué)意義上的自然資源，是基于科學(xué)意義上的自然資源的基本內(nèi)涵和社會(huì)管理的具體需求而形成的一種規(guī)則化界定，其核心是實(shí)然法對(duì)自然資源的定義。這種界定構(gòu)成了自然資源行政管理、自然資源行政執(zhí)法和自然資源司法的基本依據(jù)或重要參考。法學(xué)意義上的自然資源，既可以采用綜合性的、高度抽象化的、囊括全部或部分自然資源類(lèi)型的統(tǒng)一型定義方式，也可以采用單行法化的、相對(duì)具體的、逐一界定各類(lèi)自然資源的分散型定義方式。從文獻(xiàn)梳理結(jié)果來(lái)看，當(dāng)前統(tǒng)一型定義方式主要呈現(xiàn)于法理之中，各國(guó)實(shí)體法中普遍采用分散型定義方式，即由土地管理法、礦產(chǎn)資源法、森林法、草原與畜牧法、無(wú)線(xiàn)電法等分別定義什么是土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、無(wú)線(xiàn)電資源等，這在美國(guó)等國(guó)的自然資源法中表現(xiàn)得非常明顯。當(dāng)前在中國(guó)，尚沒(méi)有綜合性的自然資源法，自然資源單行法較多，分別規(guī)范具體的自然資源。在這一背景下，國(guó)內(nèi)關(guān)于自然資源的法學(xué)定義，大多分散于相應(yīng)的自然資源法律規(guī)范文件和關(guān)于自然資源的法學(xué)著作中，尚沒(méi)有形成權(quán)威的綜合性自然資源法學(xué)定義。

需要指出，法律定義一般是指實(shí)然法（不限于制定法）上的法律概念界定;法學(xué)概念一般是指法理上的法學(xué)理論概念界定。法學(xué)概念一般基于法律定義但又可能不限于法律定義，尤其是在實(shí)然法中缺乏相關(guān)法律定義的情況下，法學(xué)概念往往對(duì)實(shí)務(wù)工作具有重要的指導(dǎo)作用。從實(shí)然法角度來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)最為權(quán)威的自然資源法律性定義，是自然資源部《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》中確立的定義：“自然資源，是指天然存在、有使用價(jià)值、可提高人類(lèi)當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總和”[2]。該定義直接引用自《黨的十八屆三中全會(huì)重要決定輔導(dǎo)讀本》，以行政規(guī)范性文件的方式，賦予該讀本中“自然資源”概念以一定的法律地位。這是目前為止國(guó)內(nèi)最為明確的具有法律意義和法律約束力的綜合性自然資源定義，但其法律位階很低，定義的權(quán)威性和內(nèi)容的穩(wěn)定性不足。不過(guò)，從總體上看，其法律地位依舊超越了關(guān)于自然資源的一般學(xué)理性定義。該定義加上法理上的相關(guān)概念，有助于推動(dòng)自然資源管理工作尤其是自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的規(guī)范化。

1.2 自然資源法的基本內(nèi)涵

從法理和實(shí)踐角度看，自然資源法是調(diào)整自然資源開(kāi)發(fā)、利用、管理、保護(hù)等活動(dòng)所引發(fā)的各類(lèi)社會(huì)關(guān)系的有法律拘束力的原則、規(guī)則和制度的總和。自然資源法作為一類(lèi)法律，本質(zhì)上調(diào)整的是人與人的關(guān)系，包括國(guó)家（人的集合體）與公民（含企業(yè)公民）之間的關(guān)系、公民與公民之間的關(guān)系。一部分學(xué)者認(rèn)為，與上述調(diào)整范圍不同，自然資源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的是人與自然的關(guān)系，其確立的相關(guān)技術(shù)參數(shù)、操作流程等可以對(duì)自然資源法的適用構(gòu)成制度性支撐（如用作判定自然資源違法行為的證據(jù)），但其本身并不是自然資源法的組成部分[3]。自然資源法主要通過(guò)“調(diào)整人與人之間的關(guān)系”，來(lái)間接地“調(diào)整人與自然的關(guān)系”，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)自然的目的。這一理論標(biāo)準(zhǔn)，也決定了自然資源法學(xué)研究和自然資源標(biāo)準(zhǔn)研究之間的區(qū)別與聯(lián)系。也有一部分學(xué)者認(rèn)為，自然資源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尤其是強(qiáng)制性自然資源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)要求人們遵守相關(guān)技術(shù)規(guī)則，從而維持或改變?nèi)伺c人之間的法律關(guān)系，構(gòu)成人類(lèi)自然資源活動(dòng)的規(guī)范之一，因此強(qiáng)制性自然資源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是自然資源法的組成部分[4]。本研究認(rèn)為，后一種說(shuō)法仍需結(jié)合法理和司法實(shí)務(wù)做進(jìn)一步的觀察和論證。

從大陸法系角度來(lái)看，自然資源法屬于部門(mén)法序列，是重要的部門(mén)法分支，但學(xué)界對(duì)其具體所屬的法律部門(mén)似乎存有一定爭(zhēng)議。自然資源法在我國(guó)具有極高的政治地位、理論地位和實(shí)體法地位。從法律文件來(lái)看，自然資源法是官方認(rèn)定的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系七大部門(mén)之一的經(jīng)濟(jì)法部門(mén)的重要組成部分，土地管理法、森林法、水法、礦產(chǎn)資源法等規(guī)范重要自然資源合理開(kāi)發(fā)和利用的法律，均是明確納入經(jīng)濟(jì)法部門(mén)的重要行業(yè)法律[5]。也正因此，自然資源法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要內(nèi)容，是構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要法律資源。同時(shí)，由自然資源法構(gòu)成的自然資源法治體系也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，要求“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，具體包括“完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度”“制定和完善……土地管理、能源和礦產(chǎn)資源……等方面法律法規(guī)”及“建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)方面的法律制度”等[6]，這決定了自然資源法治體系在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中具有不可或缺的重要戰(zhàn)略地位，自然資源法治理論也因此成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的重要組成部分。從國(guó)家自然資源治理角度來(lái)看，自然資源法是自然資源行政管理部門(mén)進(jìn)行自然資源行政管理的權(quán)威依據(jù)，是自然資源執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展自然資源執(zhí)法的權(quán)力來(lái)源，是保護(hù)國(guó)家自然資源權(quán)益的重要武器，是維護(hù)國(guó)家自然資源安全的制度工具，更是優(yōu)化自然資源經(jīng)濟(jì)秩序的首要抓手。

近年來(lái)從經(jīng)濟(jì)法中分離并快速興起的環(huán)境與資源保護(hù)法，已經(jīng)在學(xué)理上獲得了單獨(dú)的部門(mén)法地位，自然資源法更多地被納入環(huán)境與資源保護(hù)法領(lǐng)域，開(kāi)始具有更為專(zhuān)業(yè)和獨(dú)立的地位。但自然資源法依舊是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域探討的重要法律議題，尤其是近年來(lái)經(jīng)濟(jì)法對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用與管理進(jìn)行了更多的關(guān)注，而環(huán)境與資源保護(hù)法則更多地側(cè)重于自然資源保護(hù)視角。不過(guò)，后者為了突破學(xué)理上的局限，正在擴(kuò)展為“環(huán)境與資源法”或“資源與環(huán)境法”，通過(guò)超越“保護(hù)”視角，努力在學(xué)科內(nèi)涵上涵蓋人類(lèi)自然資源利用活動(dòng)的更多維度。

從學(xué)科角度來(lái)看，目前環(huán)境與資源法是一個(gè)整體。從實(shí)務(wù)角度來(lái)看，大部分環(huán)境問(wèn)題由資源開(kāi)發(fā)利用所引發(fā)，大部分資源開(kāi)發(fā)利用需要接受環(huán)境法的規(guī)制，所謂的環(huán)境法和資源法，在行政監(jiān)管實(shí)務(wù)領(lǐng)域呈現(xiàn)出“你中有我，我中有你”的膠著態(tài)勢(shì)，完全將兩者分離，將破壞法理上邏輯和規(guī)則的完整性，在許多時(shí)候也不符合實(shí)務(wù)工作中的業(yè)務(wù)邏輯，即自然資源行政管理部門(mén)和企業(yè)不可能僅僅依靠自然資源法就能夠管理好、開(kāi)發(fā)好自然資源，環(huán)境方面亦同此理。但從行政法視角來(lái)看，科學(xué)管理要求必要的職能劃分，為了有效厘清職責(zé)邊界，必須進(jìn)行法律上的必要授權(quán)和分割。當(dāng)前，我國(guó)各行政管理部門(mén)職責(zé)的背后均有主體性法律在支撐。自然資源部的職責(zé)“涉及土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島等自然資源，涵蓋陸地和海洋、地上和地下”[7]，所依據(jù)的主要是相應(yīng)領(lǐng)域的自然資源單行法。當(dāng)然，這些法律在環(huán)境與資源規(guī)制之間并非涇渭分明，例如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》中也有資源法律規(guī)則，《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》中也有環(huán)境法律規(guī)則。不過(guò)，按照分清職能、依法行政的改革要求，自然資源行政管理部門(mén)主要依據(jù)這些法律中的資源法律規(guī)則履行職責(zé)、開(kāi)展業(yè)務(wù)。

自然資源法可以表現(xiàn)為法典（如可以制定統(tǒng)一的《自然資源法》），也可以表現(xiàn)為一些單行法的集合。同時(shí)，自然資源法也可以以非制定法形式存在。例如：英美法系采用自然資源的制定法與判例法的雙軌制。美國(guó)是一個(gè)典型的自然資源制定法、判例法雙軌制國(guó)家，僅了解美國(guó)自然資源制定法，無(wú)法掌握美國(guó)自然資源法的全貌。作為自然資源非常豐富的資本主義強(qiáng)國(guó)，美國(guó)自然資源權(quán)益保護(hù)制度很細(xì)致，資產(chǎn)化運(yùn)營(yíng)法治化程度也很高，而這些在很大程度上都是通過(guò)判例法實(shí)現(xiàn)的。美國(guó)等國(guó)自然資源法領(lǐng)域的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以為我國(guó)所借鑒。

2 自然資源法的外延

概念的外延分析所解決的是概念的邊界劃分問(wèn)題。探討一個(gè)概念的外延，實(shí)際上是一個(gè)難度非常大的學(xué)術(shù)任務(wù)?！澳衬掣拍钍莻€(gè)框，什么都能往里裝”，批評(píng)的便是一些概念的過(guò)度泛化現(xiàn)象。的確，如果一個(gè)概念在內(nèi)容上包羅萬(wàn)象，那么這個(gè)概念往往會(huì)因指代不明而失去實(shí)用價(jià)值。這要求我們?cè)谔接懽匀毁Y源法的外延時(shí)，必須依靠一定的合理分析工具。由于實(shí)然法意義上的自然資源法及其相關(guān)法發(fā)展尚不夠充分，本研究借助“自然資源法學(xué)”這一理論工具，有限探討自然資源法的外延問(wèn)題，希望通過(guò)分析自然資源法學(xué)的外延，推動(dòng)建立關(guān)于自然資源法外延的認(rèn)知。

理論上，自然資源法學(xué)可以劃入《自然資源科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃綱要》所重點(diǎn)支持發(fā)展的“自然資源管理科學(xué)”[8]，并且是其他經(jīng)濟(jì)管理類(lèi)學(xué)科發(fā)展的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)法律研究的“行業(yè)驅(qū)動(dòng)”動(dòng)力學(xué)特征非常明顯。這主要是因?yàn)?，行業(yè)主管部門(mén)重點(diǎn)推進(jìn)與本行業(yè)有關(guān)的法律研究工作，其通過(guò)對(duì)外招標(biāo)、委托大量的行業(yè)科研課題或進(jìn)行專(zhuān)門(mén)資助，有效地形成了對(duì)應(yīng)的行業(yè)性研究力量。不同行業(yè)主管部門(mén)的學(xué)科側(cè)重點(diǎn)推動(dòng)了多元化法律研究的演進(jìn)，部分學(xué)者專(zhuān)注于環(huán)境法領(lǐng)域，部分學(xué)者專(zhuān)注于資源法領(lǐng)域，部分學(xué)者專(zhuān)注于其他相關(guān)領(lǐng)域，他們分別試圖提升各自領(lǐng)域的學(xué)科地位和相對(duì)獨(dú)立性。在這一背景下，傳統(tǒng)意義上的環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)正在依托不同的“行業(yè)驅(qū)動(dòng)”機(jī)制，逐漸細(xì)分為環(huán)境法學(xué)、資源法學(xué)、生態(tài)法學(xué)，分別服務(wù)于生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)、自然資源行政管理部門(mén)或同時(shí)服務(wù)于生態(tài)環(huán)境和自然資源行政主管部門(mén)的不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

其中，環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域的自然資源開(kāi)發(fā)環(huán)境規(guī)制，可以被視為具有環(huán)境法和資源法的雙重學(xué)科屬性，但具體行政管理權(quán)力由生態(tài)環(huán)境部門(mén)行使。少數(shù)未基于所有權(quán)的自然資源保護(hù)，一般可納入環(huán)境法領(lǐng)域。例如：空氣是一種自然資源或自然資源要素的集合體，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》本質(zhì)上也是一部空氣資源保護(hù)法，具有環(huán)境法和資源法的雙重學(xué)科屬性，但由于其行政管理權(quán)力由生態(tài)環(huán)境部門(mén)行使，將其劃入環(huán)境法更為合適。此外，由于生態(tài)和環(huán)境在科學(xué)上有“原生環(huán)境、次生環(huán)境”等意義上的重大區(qū)別，部分學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)法學(xué)不完全等同于甚至不等同于環(huán)境法學(xué)[9]。從法理上看，其可以細(xì)分為生態(tài)保護(hù)法學(xué)、生態(tài)修復(fù)法學(xué)、生態(tài)開(kāi)發(fā)利用法學(xué)等。其中，生態(tài)法學(xué)領(lǐng)域的生態(tài)修復(fù)法學(xué)、生態(tài)開(kāi)發(fā)利用法學(xué)與廣義的自然資源法學(xué)存在交叉。

學(xué)術(shù)上，資源法學(xué)又可分為自然資源法學(xué)和非自然資源法學(xué)，后者主要涉及人工廢棄物循環(huán)利用與處置等問(wèn)題。而自然資源法學(xué)又細(xì)分為生物自然資源法學(xué)與非生物自然資源法學(xué)。當(dāng)前，自然資源部職責(zé)所涉及的主要是非生物自然資源法學(xué)（礦產(chǎn)、水流等大部分非生物自然資源規(guī)制領(lǐng)域）和部分生物資源法學(xué)（森林、草原、陸生野生動(dòng)物等生物自然資源規(guī)制領(lǐng)域），主要包括陸地非生物自然資源法學(xué)、部分陸生生物資源法學(xué)和海洋非生物資源法學(xué)，但同時(shí)也涉及國(guó)際法上的國(guó)家管轄范圍外海域的深海生物基因資源等問(wèn)題。其他自然資源法學(xué)領(lǐng)域歸屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（如水生野生動(dòng)物資源、漁業(yè)資源）、工業(yè)和信息化部（如無(wú)線(xiàn)電資源）、國(guó)家能源局（如太陽(yáng)能）等。部分自然資源所有者代表職責(zé)和業(yè)務(wù)管理職責(zé)分離，如自然資源部和水利部之間的水資源行政管理權(quán)配置方式。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外對(duì)自然資源法內(nèi)涵與外延的看法不盡一致。國(guó)際上，1951年美國(guó)學(xué)者馬茨[10]出版專(zhuān)著《自然資源法律案例與資料》，這標(biāo)志著自然資源法開(kāi)始作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)的法律領(lǐng)域興起。不過(guò)，美國(guó)自然資源法學(xué)中，或者將“自然資源與環(huán)境法”作為一個(gè)不可分割的整體，或者將自然資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)領(lǐng)域的環(huán)境法律工具甚至環(huán)境法本身視為自然資源法的組成部分。例如：美國(guó)知名自然資源法學(xué)家萊托斯[11]便認(rèn)為，自然資源法包括環(huán)境法（污染法、環(huán)境評(píng)估法、野生動(dòng)物法）、公共土地法（牧場(chǎng)法、休閑和保護(hù)地法）和資源法（采礦法、林木法和水法）規(guī)制的內(nèi)容。

與此同時(shí)，煤炭、石油、天然氣、太陽(yáng)能等能源資源的存在，也導(dǎo)致自然資源法與能源法存在交叉。從功能性劃分理論視角來(lái)看，自然資源法應(yīng)當(dāng)主要負(fù)責(zé)能源資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)等方面的規(guī)制，而能源法應(yīng)當(dāng)主要負(fù)責(zé)能源資源轉(zhuǎn)化為能源和能源本身的利用、管理、保護(hù)等方面的規(guī)制。但在行政管理領(lǐng)域的行業(yè)化分割背景下，部分能源資源（如可用于燃燒發(fā)電的林木）的法律規(guī)制職責(zé)完全或基本屬于A行政管理部門(mén)（如自然資源部），部分能源資源（如太陽(yáng)能）的法律規(guī)制職責(zé)則完全或基本屬于B行政管理部門(mén)（如國(guó)家能源局），部分能源資源（如煤炭、石油、天然氣）的法律規(guī)制職責(zé)則分別屬于A、B行政管理部門(mén)（如自然資源部、國(guó)家能源局）。水利資源作為能源資源時(shí)甚至涉及自然資源部、水利部、能源局3個(gè)部門(mén)職責(zé)領(lǐng)域的法律規(guī)制。也正因?yàn)榄h(huán)境與資源、資源與能源之間在法律規(guī)則領(lǐng)域的復(fù)雜關(guān)系“剪不斷，理還亂”，“環(huán)境資源與能源法”等新型法學(xué)概念應(yīng)運(yùn)而生。同時(shí)，《關(guān)于各國(guó)在月球和其他天體上活動(dòng)的協(xié)定》等國(guó)際法上的月球自然資源，還可能需要外交部門(mén)和航天部門(mén)參與規(guī)制，甚至未來(lái)需要航天部隊(duì)承擔(dān)相應(yīng)的保護(hù)與執(zhí)法職能。

現(xiàn)行管理體制下，根據(jù)行政管理權(quán)的行業(yè)歸屬來(lái)確定相關(guān)法律規(guī)范的部門(mén)法歸屬，也是一種可行的思路。例如：自然資源行政管理部門(mén)依據(jù)和推動(dòng)發(fā)展的國(guó)土空間規(guī)劃法、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法、生態(tài)修復(fù)法等，正在成為廣義的自然資源法的一部分。

隨著黨內(nèi)法規(guī)被正式納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，自然資源黨內(nèi)法規(guī)也在成為自然資源法治的重要組成部分，并以規(guī)范性政策文件的形式成為自然資源法的重要補(bǔ)充。

3 把握自然資源法概念的技術(shù)路線(xiàn)

由于缺乏明確的、權(quán)威的實(shí)體法律定義，同時(shí)自然資源法學(xué)理論又尚在發(fā)展完善過(guò)程當(dāng)中，自然資源法的法學(xué)概念目前僅是一種基本性的、相對(duì)化的界定，也就是說(shuō)，在判定“究竟什么是自然資源法”這個(gè)問(wèn)題上，各方可能是有爭(zhēng)議的。但是，自然資源法的一些基本內(nèi)容卻是不可否認(rèn)的，或者說(shuō)自然資源法中的一些“通用性”內(nèi)容是穩(wěn)定存在的。把握這些內(nèi)容，有助于我們更好地在理論和實(shí)務(wù)中理解和運(yùn)用自然資源法。

（1）自然資源法主要是規(guī)制自然資源開(kāi)發(fā)、利用、管理與保護(hù)等活動(dòng)的法律規(guī)范，自然資源是一種物質(zhì)實(shí)體或物理實(shí)體（包括相關(guān)物理空間），與環(huán)境等抽象的要素集合體具有本質(zhì)性和物理上的區(qū)別。一般來(lái)說(shuō)，凡是與這種實(shí)體直接相關(guān)的法律規(guī)范，都應(yīng)該或可以歸入自然資源法的范疇。

（2）根據(jù)具體適用領(lǐng)域區(qū)分自然資源法的廣義概念與狹義概念。在實(shí)務(wù)領(lǐng)域，可以適用狹義的自然資源法，即自然資源法可以?xún)H指全國(guó)自然資源系統(tǒng)所依據(jù)的法律規(guī)范集合，而將無(wú)線(xiàn)電法、可再生能源法等直接定性為其他領(lǐng)域法律規(guī)范?；诖?，“自然資源法治體系”也存在廣義和狹義之分。當(dāng)前的“自然資源法治體系”可能主要是指“自然資源系統(tǒng)/行業(yè)”領(lǐng)域的狹義體系概念，未來(lái)可能需要擴(kuò)展至其他自然資源（如無(wú)線(xiàn)電、太陽(yáng)能）領(lǐng)域。畢竟，合理化的“廣義的自然資源法治體系”才是完整的自然資源法治體系。

（3）自然資源法作為以國(guó)家暴力為后盾的、具有拘束力的規(guī)則載體，必然奉行一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在生態(tài)文明理念下，自然資源法不是一種“利用自然發(fā)財(cái)?shù)姆ā?，不僅僅是一種“自然財(cái)富管理法”，而更是一種“國(guó)家與社會(huì)的自然權(quán)益保障法”。來(lái)自經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展主義、規(guī)范主義和來(lái)自環(huán)境法的保護(hù)主義，構(gòu)成了自然資源法的核心價(jià)值取向，即自然資源法既不能只注重自然資源的開(kāi)發(fā)、利用，也不能只注重自然資源的保護(hù)，而必須考慮發(fā)展與保護(hù)之間的動(dòng)態(tài)平衡或階段性側(cè)重，避免從一個(gè)價(jià)值極端走向另一個(gè)價(jià)值極端。換句話(huà)說(shuō)，自然資源法治建設(shè)必須服從、服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的雙重需要。保持客觀、理性、平衡，是自然資源法在規(guī)制哲學(xué)領(lǐng)域的特點(diǎn)，也是其面臨的難點(diǎn)和挑戰(zhàn)。當(dāng)前自然資源管理領(lǐng)域存在的一系列問(wèn)題，大多可視為根源于或部分根源于自然資源法律價(jià)值體系中發(fā)展與保護(hù)價(jià)值之間的內(nèi)在緊張關(guān)系。

（4）自然資源法呈現(xiàn)出專(zhuān)門(mén)立法和邊緣性立法相結(jié)合的特點(diǎn)。不能僅關(guān)注自然資源單行法，還應(yīng)關(guān)注散見(jiàn)于其他部門(mén)法尤其是環(huán)境法中的自然資源法律規(guī)則、原則與制度，從而完整把握自然資源法的內(nèi)容。

4 結(jié)語(yǔ)

2019年全國(guó)自然資源法治建設(shè)工作會(huì)議提出，新時(shí)代自然資源法治建設(shè)的總體目標(biāo)包括初步完善自然資源法治建設(shè)制度體系、基本形成與生態(tài)文明建設(shè)要求和中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家相適應(yīng)的自然資源管理秩序等重要指標(biāo)[12]。這要求我們必須在自然資源法治領(lǐng)域深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和全面依法治國(guó)要求，有計(jì)劃、有組織、有步驟地加快推進(jìn)新時(shí)代自然資源法治理論研究，通過(guò)進(jìn)一步科學(xué)界定和明確自然資源法的基本范疇，合理設(shè)計(jì)和構(gòu)建自然資源法治制度體系，從而推動(dòng)自然資源事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

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