海上構(gòu)筑物用海存在的問題及管理政策建議

李珊 徐偉 劉淑芬

摘要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和海洋資源開發(fā)利用水平的提高，海上人工構(gòu)筑物呈現(xiàn)種類、數(shù)量和規(guī)模都迅速增長的態(tài)勢。但目前我國大部分海上構(gòu)筑物尚未納入統(tǒng)一的管理體系，導(dǎo)致管理權(quán)限不清和管理環(huán)節(jié)缺位。文章分析我國海上構(gòu)筑物管理的現(xiàn)狀和存在的問題，從海洋管理實踐出發(fā)，對海上構(gòu)筑物管理進(jìn)行有益探索，提出在協(xié)調(diào)眾多涉海部門的基礎(chǔ)上，從審批、登記、竣工驗收、棄置管理、事中事后監(jiān)管等方面，解決最緊迫的管理需求，先易后難地完善海上構(gòu)筑物管理的缺位環(huán)節(jié)，逐步建立和完善海上構(gòu)筑物管理制度體系，更好地服務(wù)于海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：海上構(gòu)筑物;海域使用管理;措施

Abstract：With the development of social economy and the improvement of technological level of exploitation and utilization of marine resource，the types，quantity and scale of artificial structures on the sea are increasing rapidly.However，at present，most of the offshore structures have not been incorporated into the unified management system，the regulatory authority for marine structures is not clear，and a number of management links are missing.This paper analyzed the current situation and existing problems of offshore structure management in China，made a useful exploration of the management of offshore structures from the practice of marine management，and put forward that on the basis of coordinating many maritime-related departments，the most urgent management needs were solved from the aspects of approval，registration，completion acceptance，disposal management，after-the-fact supervision，etc.，and that the management of offshore structures should be improved first and later，gradually establishing and perfecting the management system of offshore structures，better service to marine economic construction.

Key words：Marine structures，Sea use management，Measures

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和海洋資源開發(fā)利用技術(shù)水平的提高，海洋資源開發(fā)日益向深海、遠(yuǎn)海拓展，海上人工構(gòu)筑物呈現(xiàn)出種類、數(shù)量和規(guī)模都迅速增長的態(tài)勢。但是，目前大部分海上構(gòu)筑物尚沒有納入統(tǒng)一的管理體系，海上構(gòu)筑物的管理權(quán)限不清，多個管理環(huán)節(jié)缺位，廢棄構(gòu)筑物得不到及時清理，生態(tài)修復(fù)工作浮于表面、流于形式等。作為最重要的海洋開發(fā)利用平臺，海上構(gòu)筑物用海具有數(shù)量多、規(guī)模大、用海活動集中等特點(diǎn)，加之構(gòu)筑物對海域自然屬性造成一定程度的改變，且部分構(gòu)筑物用海占用一定的岸線，因此科學(xué)、規(guī)范地管理海上構(gòu)筑物是促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)性工作。

1 海上構(gòu)筑物的概念及管理現(xiàn)狀

1.1 海上構(gòu)筑物的概念和分類

構(gòu)筑物一般指除了有明確定義的工業(yè)建筑、民用建筑和農(nóng)業(yè)建筑等之外的，對主體建筑有輔助作用的，有一定功能性的結(jié)構(gòu)建筑的統(tǒng)稱，一般不具備、不包含或不提供人類居住功能。在《現(xiàn)代漢語詞典》中，構(gòu)筑物是指“特種工程結(jié)構(gòu)的通稱，指一般不直接在里面進(jìn)行生產(chǎn)和生活活動的工程建筑，如水塔、煙囪等?！薄掇o海》將其定義為“一般指人們不直接在內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)和生活活動的場所。如水塔、煙囪、棧橋、堤壩、擋土墻、蓄水池和囤倉等?！?《民用建筑設(shè)計術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》中的構(gòu)筑物是指“為某種使用目的而建造的，人們一般不直接在其內(nèi)部進(jìn)行生產(chǎn)和生活活動的工程實體或附屬建筑設(shè)施?！钡@也不是絕對的，如在水利水電工程中就將江河、渠道上的所有建造物都稱為建筑物，比如水工建筑物。

根據(jù)《海域使用分類》（HY/T 123—2009），構(gòu)筑物用海包括非透水構(gòu)筑物、透水構(gòu)筑物、跨海橋梁和海底隧道等。其中，非透水構(gòu)筑物是指采用非透水方式構(gòu)筑不形成圍填海事實或有效岸線的碼頭、突堤、引堤、防波堤、路基等構(gòu)筑物的用海方式。透水構(gòu)筑物是指采用透水方式構(gòu)筑碼頭、海面棧橋、高腳屋、人工魚礁等構(gòu)筑物的用海方式。

根據(jù)《深圳市海上構(gòu)筑物登記暫行辦法》，海上構(gòu)筑物是指在本市海域內(nèi)的固定建筑物和構(gòu)筑物，包括碼頭、海上固定平臺、海底隧道、橋梁、高架屋、人工漁礁以及法律法規(guī)規(guī)定的其他海上構(gòu)筑物。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界中，陳凱峰[1]認(rèn)為海上構(gòu)筑物是指享有海域使用權(quán)的主體為實現(xiàn)用海目的而搭建于海上的構(gòu)筑物，如海上固定平臺、海底隧道、橋梁、高架屋、人工魚礁及其他海上構(gòu)筑物。

綜上來看，海上構(gòu)筑物就是搭建于海上的構(gòu)筑物，包括海上固定平臺、海底隧道、橋梁、高架屋、人工魚礁、大型深水網(wǎng)箱、海上波浪能發(fā)電等科學(xué)實驗裝置，法律法規(guī)規(guī)定的其他透水式的海上構(gòu)筑物以及采用非透水方式構(gòu)筑不形成有效岸線的碼頭、突堤、引堤、防波堤、路基、設(shè)施基座等構(gòu)筑物。不同海域使用類型采用的海上構(gòu)筑物有所不同。根據(jù)《海域使用分類》，對不同海域使用類型可采用的海上構(gòu)筑物類型進(jìn)行梳理（表1）。

1.2 海上構(gòu)筑物的管理現(xiàn)狀

目前雖然沒有針對海上構(gòu)筑物的統(tǒng)一管理法律法規(guī)，但現(xiàn)行的管理制度中有的已包含對海上構(gòu)筑物的管理要求。

1.2.1 海域管理方面

《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域管理法》）規(guī)定，國家實行海洋功能區(qū)劃制度，海域的開發(fā)利用必須符合海洋功能區(qū)劃。也就是說，各類海上構(gòu)筑物的建造使用，必須符合海洋功能區(qū)劃中該海域的功能。同時，《海域管理法》規(guī)定申請使用海域的，申請人應(yīng)當(dāng)提交的書面材料中必須有海域使用論證材料。之后，原國家海洋局陸續(xù)頒布多個相關(guān)文件，確立并完善海域使用論證制度。這些制度要求海域使用（包括海上構(gòu)筑物建造）必須進(jìn)行海域使用論證?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》設(shè)專章規(guī)定防治海岸工程、海洋工程對海洋環(huán)境的污染損害，并規(guī)定新建、改建、擴(kuò)建海水養(yǎng)殖場應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價。國務(wù)院出臺的《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》和《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》，原國家海洋局出臺的《海洋石油開發(fā)工程環(huán)境影響后評價管理暫行規(guī)定》和《海洋工程環(huán)境影響評價管理規(guī)定》等，都規(guī)定海上構(gòu)筑物的建造應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價。

沿海各地區(qū)也陸續(xù)出臺相關(guān)法律法規(guī)，對海域管理工作進(jìn)行規(guī)定。《遼寧省海域使用管理辦法》將海上人工構(gòu)造物納入圍海項目管理，提出其用海應(yīng)當(dāng)提交海域使用論證報告書的要求，并明確分級審批要求?！渡綎|省海域使用管理條例》（2004年修正）提出海上人工構(gòu)造物的分級審批規(guī)定?！短旖蚴泻Ｓ蚴褂霉芾項l例》（2019年第六次修正）提出填海、圍海和建設(shè)非透水性海上人工構(gòu)筑物等改變海域自然屬性的項目，申請人應(yīng)當(dāng)提交海域使用論證報告書;同時規(guī)定填海、圍海和非透水性海上人工構(gòu)筑物等海洋工程項目竣工海域使用驗收的要求?！短旖蚴泻Ｓ蚴褂霉芾項l例》《浙江省海域使用管理條例》和《廣西壯族自治區(qū)海域使用管理條例》都規(guī)定海域使用權(quán)終止后，原海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)拆除海上構(gòu)筑物，恢復(fù)原狀，并對未依法拆除的海洋構(gòu)筑物提出處罰要求。

1.2.2 其他涉海行業(yè)方面

我國目前涉海管理部門眾多，且不同部門管理權(quán)責(zé)不同，對構(gòu)筑物的管理主要側(cè)重于與本部門職責(zé)相關(guān)的特定構(gòu)筑物或特定環(huán)節(jié)的管理。根據(jù)《海域使用分類》梳理的海上構(gòu)筑物類型，分述涉海行業(yè)關(guān)于海上構(gòu)筑物的管理內(nèi)容。

（1）漁業(yè)用海。

①漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海。管理包括前期環(huán)境影響評價、通航安全評估和通航安全影響論證、水上水下建設(shè)施工項目許可、后期臨時檢驗、定期檢驗，但缺少構(gòu)筑物建設(shè)規(guī)劃，建造審批、棄置和拆除等環(huán)節(jié)的管理規(guī)定以及基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃布局要求。涉及的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定有《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國漁業(yè)法實施細(xì)則》《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》《漁業(yè)資源增值保護(hù)費(fèi)征收使用辦法》等及各級漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

②人工魚礁用海。主要根據(jù)布局規(guī)劃要求進(jìn)行管理，相關(guān)規(guī)定見各級人工漁礁建設(shè)規(guī)劃。

（2）工業(yè)用海。

①油氣開采用海。主要基于環(huán)境影響的考慮，較為詳細(xì)地規(guī)范了建造、運(yùn)行以及廢棄處置構(gòu)筑物的防污要求。涉及的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定有《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例》及其《實施辦法》《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置管理暫行規(guī)定》《海洋石油平臺棄置管理暫行辦法》《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置費(fèi)企業(yè)所得稅管理辦法》等。

②電力工業(yè)用海。海上風(fēng)電、核電的管理相對較為完善，從選址要求、建設(shè)規(guī)劃、報建審批、施工技術(shù)、工程驗收、安全標(biāo)準(zhǔn)等都有相關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范，但也缺少拆除、廢棄、登記等的管理。風(fēng)電涉及的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定有《全國風(fēng)能資源評價技術(shù)規(guī)定》《風(fēng)電場工程建設(shè)用地和環(huán)境保護(hù)管理暫行辦法》《關(guān)于風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》《風(fēng)電場工程前期工作管理暫行辦法》《風(fēng)電場場址選擇技術(shù)規(guī)定》《風(fēng)電場預(yù)可行性研究報告編制辦法》《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》等管理規(guī)定及《全國大型風(fēng)電場建設(shè)前期工作大綱》《風(fēng)電場工程等級劃分及設(shè)計安全標(biāo)準(zhǔn)》《風(fēng)電場工程安全設(shè)施竣工驗收辦法》《風(fēng)電場工程安全驗收評價報告編制規(guī)程》《風(fēng)電場工程規(guī)劃報告編制辦法》《風(fēng)電場工程可行性研究報告編制辦法》《風(fēng)電場工程可行性研究報告設(shè)計概算編制辦法及計算標(biāo)準(zhǔn)》等技術(shù)要求。核電涉及的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定有《國家核電中長期發(fā)展規(guī)劃（2005—2020年）》《中華人民共和國核安全法》《中華人民共和國民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》以及核電廠廠址選擇安全、設(shè)計安全、運(yùn)行安全、質(zhì)量保證安全等規(guī)定。潮汐能、波浪能等因目前在我國的應(yīng)用較少，相關(guān)管理規(guī)定也較少。

（3）交通運(yùn)輸用海。

①港口用海。管理較為完善，包括港口公用基礎(chǔ)設(shè)施、港口內(nèi)的構(gòu)筑物的規(guī)劃、環(huán)評、建設(shè)施工、通航安全、竣工驗收、檢驗、拆除、監(jiān)督檢驗等環(huán)節(jié)。涉及的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定有《中華人民共和國港口法》《港口規(guī)劃管理規(guī)定》《港口建設(shè)管理規(guī)定》《港口經(jīng)營管理規(guī)定》《中華人民共和國海上交通安全法》《海事行政許可條件規(guī)定》《船舶和海上設(shè)施檢驗條例》等。

②航道用海。管理較為完善，其管理側(cè)重于規(guī)劃、環(huán)評、通航安全、建設(shè)施工、竣工驗收、檢驗、養(yǎng)護(hù)、監(jiān)督檢查等。涉及的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定有《航道管理條例》《航道管理條例實施細(xì)則》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》《船舶和海上設(shè)施檢驗條例》等。

③路橋用海。管理較為完善，其管理環(huán)節(jié)主要集中于規(guī)劃、設(shè)計、環(huán)評、通航安全、建設(shè)施工、檢驗以及監(jiān)測等。涉及的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定有

《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規(guī)定》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》《船舶和海上設(shè)施檢驗條例》等。除此之外，各地區(qū)相繼制定比較詳細(xì)的規(guī)范跨海大橋的地方性法規(guī)。

（4）旅游娛樂用海。

主要是旅游基礎(chǔ)設(shè)施用海，包括規(guī)范旅游娛樂用海的環(huán)評、通航安全、施工許可等。

并沒有專門的法律法規(guī)規(guī)范，其他涉及旅游娛樂用海的法律法規(guī)包括《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》《船舶和海上設(shè)施檢驗條例》等，且項目建設(shè)應(yīng)符合各級旅游發(fā)展規(guī)劃。

（5）海底工程用海。

①電纜管道用海。管理比較規(guī)范和嚴(yán)格，審批、施工、備案制度、保護(hù)、維護(hù)等均有規(guī)定，但目前尚無專門規(guī)范海底電纜管道棄置的法規(guī)或政策規(guī)定。涉及的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定有《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實施辦法》《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》，同時還編制了《全國海底電纜管道分布圖集》。此外，《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《船舶和海上設(shè)施檢驗條例》《海上航行警告和航行通告管理規(guī)定》《海事行政許可條件規(guī)定》《水上水下活動通航安全管理規(guī)定》等也適用于海底電纜管道。

②海底隧道用海。我國建成海底隧道較少，目前其管理規(guī)范較少。

（6）特殊用海。

①科研教學(xué)用海和海岸防護(hù)工程用海。目前專門管理規(guī)范較少，涉及的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定有《中華人民共和國海事局水上水下活動通航安全影響論證與評估管理辦法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《防治海洋工程建設(shè)項目污染損海洋環(huán)境管理條例》《海事行政許可條件規(guī)定》《水上水下活動通航安全管理規(guī)定》《船舶和海上設(shè)施檢驗條例》。②軍事用海。管理嚴(yán)格、規(guī)范，涉及的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定有《中華人民共和國軍事設(shè)施保護(hù)法》及其《實施辦法》，主要側(cè)重于對于軍事設(shè)施的保護(hù)，此外《中華人民共和國海事局水上水下活動通航安全影響論證與評估管理辦法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《防治海洋工程建設(shè)項目污染損海洋環(huán)境管理條例》《海事行政許可條件規(guī)定》《水上水下活動通航安全管理規(guī)定》《船舶和海上設(shè)施檢驗條例》也適用。

總體來看，目前在海上構(gòu)筑物的管理中，基本以構(gòu)筑物的建設(shè)使用主管部門管理為主，在用海審批、航行安全、環(huán)境影響、選址、海域使用論證等方面管理相對完善，但其他如竣工驗收、棄置拆除等環(huán)節(jié)的管理還存在空白。

2 海上構(gòu)筑物海域管理存在的問題

2.1 海上構(gòu)筑物管理缺少統(tǒng)一立法

目前我國并沒有制定專門的統(tǒng)一管理海上構(gòu)筑物的法律法規(guī)，海上構(gòu)筑物的管理主要依賴于各用海單位所屬的建設(shè)主管部門，已出臺的關(guān)于海上構(gòu)筑物的管理主要是針對特定構(gòu)筑物、特定環(huán)節(jié)的管理。由于管理部門眾多，又沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和建設(shè)要求，不同部門對構(gòu)筑物的管理主要側(cè)重于與本部門職責(zé)相關(guān)的管理環(huán)節(jié)。如：交通部門制定了針對船舶和海上設(shè)施的《中華人民共和國船舶和海上設(shè)施檢驗條例》，針對港口的《港口建設(shè)管理規(guī)定》和《港口規(guī)劃管理規(guī)定》;海底工程用海中的電纜管道管理有《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》及其《實施辦法》以及《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》;油氣平臺管理有《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置管理暫行規(guī)定》《海洋石油平臺棄置管理暫行辦法》《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置費(fèi)企業(yè)所得稅管理辦法》等。這些法規(guī)、政策的出臺均是構(gòu)筑物建設(shè)使用主管部門出于本部門的職責(zé)或該構(gòu)筑物的特殊功能（特點(diǎn)）要求，針對某一管理環(huán)節(jié)制定的，有很強(qiáng)的部門特點(diǎn)，不能適用于所有海上構(gòu)筑物。

2.2 分級審批權(quán)限不清

2007年《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第十六條規(guī)定“國務(wù)院或國務(wù)院投資主管部門申請、核準(zhǔn)的建設(shè)項目由國家自然資源主管部門受理?！睂Σ粚儆趪鴦?wù)院審批的海上構(gòu)筑物，其審批權(quán)限均無明確的規(guī)定。

目前，沿海地區(qū)只有《山東省海域使用管理條例》（2004年修正）和《遼寧省海域使用管理辦法》明確了海上人工構(gòu)造物分級審批的權(quán)限。多數(shù)沿海地區(qū)審批海上構(gòu)筑物的做法并不統(tǒng)一，不利于海上構(gòu)筑物的統(tǒng)一管理。

2.3 海上構(gòu)筑物登記和監(jiān)管環(huán)節(jié)存在空缺

2.3.1 登記制度仍需細(xì)化

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，海洋的開發(fā)利用越來越多，對海域管理提出了更高的要求，其中比較迫切的就是規(guī)范海域使用權(quán)、用海設(shè)施和海上構(gòu)筑物的流轉(zhuǎn)?！逗Ｓ蚬芾矸ā诽岢隽撕Ｓ蚴褂脵?quán)登記制度，并在《海域使用權(quán)登記辦法》中予以完善?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第九條和第十條分別規(guī)定不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力以及國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。《不動產(chǎn)登記暫行條例》（2019年修改）規(guī)定海域使用權(quán)應(yīng)依照規(guī)定辦理登記。既然海域使用權(quán)得到了確定，那么海上構(gòu)筑物的登記制度也應(yīng)是海域使用權(quán)（不動產(chǎn)權(quán)利）確定的題中之意，然而海域使用權(quán)的登記制度中并沒有加以規(guī)整，對健全海上構(gòu)筑物登記制度形成障礙[2]。作為海洋開發(fā)利用的平臺之一，海上構(gòu)筑物在海域使用中的作用不言而喻，在現(xiàn)實中，海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)通常也會伴隨著海上構(gòu)筑物的流轉(zhuǎn)，如何維護(hù)海域使用權(quán)人和構(gòu)筑物所有權(quán)人的權(quán)益，規(guī)范管理其義務(wù)，就成為管理者的重要工作。實行海上構(gòu)筑物登記管理，從法律上確認(rèn)構(gòu)筑物的所有權(quán)，是對構(gòu)筑物所有者權(quán)益的最有效的保護(hù)。

2.3.2 事中事后監(jiān)管缺位

長期以來，我國習(xí)慣于以行政審批的方式代替監(jiān)管工作，海域使用竣工驗收工作目前僅在填海項目范圍內(nèi)開展，屬地化管理工作有待進(jìn)一步落實和加強(qiáng)。

近年來，海底電纜管道、海上油氣平臺、人工島礁、人工島嶼等海上構(gòu)筑物日益增多，分布范圍覆蓋我國從近海到專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主張管轄海域。目前大部分海上構(gòu)筑物尚沒有納入統(tǒng)一的管理體系，海上構(gòu)筑物的建設(shè)、施工、驗收、登記、拆除和棄置等多個管理環(huán)節(jié)缺位，導(dǎo)致海上構(gòu)筑物建設(shè)質(zhì)量和安全存在隱患;廢棄構(gòu)筑物得不到及時清理，影響海域尤其是近海海域利用率。

為貫徹落實國務(wù)院推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的決策部署，做好海域使用審批與事中事后監(jiān)管的有效銜接，加強(qiáng)海上構(gòu)筑物用海監(jiān)管，全面掌握構(gòu)筑物本底數(shù)據(jù)，對提升安全用海保障水平具有十分重要的作用。

2.4 海上構(gòu)筑物棄置、拆除管理需要進(jìn)一步完善

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對海洋資源，尤其是近海海洋資源的開發(fā)利用程度日益提高，海上構(gòu)筑物的建筑和分布密度將越來越大。但是近海資源有限，海上構(gòu)筑物的拆除、廢棄管理需求日益迫切。

2002年原國家海洋局頒布《海洋石油平臺棄置管理暫行辦法》，對海洋石油平臺的棄置申請、棄置方式、棄置時間、不同棄置方式的環(huán)境影響評估論證、環(huán)境保護(hù)要求等做出規(guī)定。原國家海洋局2010年頒布的《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置管理暫行規(guī)定》對海上油氣生產(chǎn)設(shè)施的棄置做出較為詳細(xì)的規(guī)定，要求“海上油氣田進(jìn)入商業(yè)開發(fā)前，作業(yè)者應(yīng)同時編制總體開發(fā)方案和設(shè)施廢棄處置預(yù)備方案”“設(shè)施廢棄處置實施方案須包括設(shè)施廢棄處置方式、作業(yè)步驟、安全防護(hù)措施、費(fèi)用預(yù)算等內(nèi)容”，此外還規(guī)定棄置費(fèi)的計提和管理等內(nèi)容。

上述2個規(guī)定針對海上油氣生產(chǎn)設(shè)施，較為全面地規(guī)定了相關(guān)構(gòu)筑物的拆除、廢棄等，雖然規(guī)定其他構(gòu)筑物的棄置參照執(zhí)行，但實際上海上構(gòu)筑物種類繁多，各類構(gòu)筑物在數(shù)量、形態(tài)、分布、廢棄后的影響等方面差異較大，難以統(tǒng)一參照執(zhí)行。此外，對于什么樣的構(gòu)筑物可以棄置，什么樣的構(gòu)筑物應(yīng)當(dāng)拆除以及不同構(gòu)筑物棄置后的管理要求等都沒有規(guī)定。

3 加強(qiáng)海上構(gòu)筑物海域使用管理的措施及建議

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和海洋資源開發(fā)利用技術(shù)水平的提高，海洋資源開發(fā)日益向深海、遠(yuǎn)海拓展，海上構(gòu)筑物呈現(xiàn)出種類、數(shù)量和規(guī)模都迅速增長的態(tài)勢，必然導(dǎo)致對海域空間提出持續(xù)增長的數(shù)量需求和質(zhì)量安全需求[3]。要完善海上構(gòu)筑物管理的缺位環(huán)節(jié)，需要協(xié)調(diào)眾多涉海部門，可能需要相當(dāng)長的時間，但海上構(gòu)筑物管理的需求卻日益突出，因此從海洋管理實踐出發(fā)，結(jié)合海域使用權(quán)進(jìn)行管理，先易后難，解決最緊迫的管理需求，以期逐步建立和完善海上構(gòu)筑物管理制度體系。

3.1 制定分級審批要求

在黨的十九大要求“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的大背景下，建議將海上構(gòu)筑物項目，根據(jù)涉及重大公共利益和社會影響，反映構(gòu)筑物的橋梁、墩臺等結(jié)構(gòu)的阻水比[4]，占用岸線（尤其是自然岸線）長度和跨市用海等方面，明確海上構(gòu)筑物的分級審批權(quán)限，進(jìn)一步落實“放管服”改革，全面提高各級自然資源主管部門的海洋綜合管理能力。

3.2 完善海上構(gòu)筑物的海域使用權(quán)登記及相關(guān)要求

根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》《海域管理法》以及《不動產(chǎn)登記暫行條例》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，完善海上構(gòu)筑物登記的原則，規(guī)范海上構(gòu)筑物登記行為，明確登記管理權(quán)限，確認(rèn)和保障權(quán)利人的合法權(quán)益，同時建立健全海上構(gòu)筑物電子信息平臺。從法律上確認(rèn)海上構(gòu)筑物產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為所有權(quán)人提供產(chǎn)權(quán)證明，保障海上構(gòu)筑物所有權(quán)人和交易相對人的合法權(quán)益，促進(jìn)海上構(gòu)筑物的流轉(zhuǎn)和抵押融資活動，培育海上構(gòu)筑物交易市場發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.3 探索提出海上構(gòu)筑物用?？⒐を炇?/p>

海上構(gòu)筑物處于流動的海水包圍之中，由于海洋的資源生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，海上構(gòu)筑物在建造時往往需有抗腐蝕、抗風(fēng)浪等的要求。與陸地構(gòu)筑物不同，海上構(gòu)筑物大部分不是起輔助作用的主建筑附屬，而往往是為實現(xiàn)用海目的而搭建于海上的構(gòu)筑物，如海上固定平臺、海底隧道、橋梁、高架屋、人工魚礁等。

建議參照《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》開展海上構(gòu)筑物竣工海域使用驗收的探索，自然資源主管部門按照審批權(quán)限組織海上構(gòu)筑物用海驗收。驗收內(nèi)容包括海上構(gòu)筑物用海范圍，面積、界址、坐標(biāo)、高度、深度等與批復(fù)用海方案的相符性以及生態(tài)用海措施落實情況等。

3.4 完善海上構(gòu)筑物棄置管理要求

妥善處理廢棄的海上構(gòu)筑物是防止其污染或者影響海洋環(huán)境的重要環(huán)節(jié)。隨著海上構(gòu)筑物密度的增加，棄置管理將是亟須解決的問題。目前海洋石油平臺、海上油氣生產(chǎn)設(shè)施等已有專門規(guī)范棄置的法規(guī)，其中也提及其他構(gòu)筑物棄置可參照執(zhí)行。建議海上構(gòu)筑物的棄置參照2002年原國家海洋局頒布的《海洋石油平臺棄置管理暫行辦法》，從海上構(gòu)筑物棄置的事前管理、棄置活動和再利用3個時期，對海上構(gòu)筑物的棄置提出分類管理要求。

在海域使用權(quán)申請時，海域使用論證報告應(yīng)包含海上構(gòu)筑物服役期滿廢棄處置預(yù)備方案，并明確海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。預(yù)備方案應(yīng)包括棄置費(fèi)估算、棄置費(fèi)籌措方案和棄置方式等。根據(jù)構(gòu)筑物特征，在綜合評估廢棄處置方式對海洋生態(tài)環(huán)境的影響后，確定棄置方式。對于可能造成海洋環(huán)境污染、威脅海上交通安全、對海上通航造成嚴(yán)重影響的設(shè)備和設(shè)施，應(yīng)當(dāng)由海上構(gòu)筑物所有權(quán)人拆除;對于不會造成海洋環(huán)境污染且暫時不會影響其他項目用海的海上構(gòu)筑物，鼓勵構(gòu)筑物所有權(quán)人予以拆除或廢棄后再利用。

3.5 明確海上構(gòu)筑物的事中事后監(jiān)管要求

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見要求，創(chuàng)新管理方式，規(guī)范監(jiān)管行為，促進(jìn)依法治海、生態(tài)管海的要求，加強(qiáng)海上構(gòu)筑物的監(jiān)督管理，提升安全用海保障水平等。按照屬地化管理的原則，以日常監(jiān)管和隨機(jī)抽查相結(jié)合的方式開展海域使用事中事后監(jiān)管，并建立電子信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)海上構(gòu)筑物基本信息管理共享和用海全過程監(jiān)管。

參考文獻(xiàn)

[1]陳凱峰.用海設(shè)施和海上構(gòu)筑物的登記：以鹽城市為例[J].中國房地產(chǎn)，2013（7）：25-27.

[2]周章明.用海設(shè)施和海上構(gòu)筑物的登記制度研究[D].武漢：武漢理工大學(xué)，2010.

[3]阿東.積極構(gòu)建系統(tǒng)完整的海洋生態(tài)文明制度體系[J].海洋開發(fā)與管理，2015，32（10）：3-4.

[4]徐林春，鄭國棟.殼牌工程阻水比與河道水位關(guān)系初探[J].中國農(nóng)村水利水電，2011（4）：45-49.