房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整中的府院協(xié)作機制

李云婷 王樹文

【摘 要】近年來，隨著供給側(cè)改革“降產(chǎn)能、去庫存”的提出以及受到經(jīng)濟下行壓力的影響，房地產(chǎn)開發(fā)企由于資金鏈斷裂等原因?qū)е聵潜P項目停工，多地頻現(xiàn)爛尾建筑，一些房地產(chǎn)企業(yè)更是因此深陷破產(chǎn)困境。房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)案件在法院已屢見不鮮，尤其是在房地產(chǎn)企業(yè)過度膨脹的江浙一帶，政府、企業(yè)、銀行及其他相關(guān)利益方應(yīng)當站在統(tǒng)一戰(zhàn)線，即在法律與政策的扶持下挽救瀕臨破產(chǎn)或仍有重整希望的房地產(chǎn)企業(yè)。利用法院司法權(quán)介入破產(chǎn)重整程序?qū)徖?，監(jiān)督管理人科學(xué)合理地制定重整計劃，并由法院通過并予批準、執(zhí)行。同時確保行政權(quán)的適當介入，即借助政府及相關(guān)部門的支持以達到維護社會秩序穩(wěn)定的社會效果和各方利益最大化的法律效果。

【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn);破產(chǎn)重整;附院協(xié)作

一、房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)引發(fā)的問題

普通企業(yè)破產(chǎn)一般會帶來包括職工下崗、社會不穩(wěn)定以及當?shù)亟?jīng)濟衰退等不利影響，而房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)破產(chǎn)其利益受損者除了債權(quán)人、職工、出資人以外，還包括廣大的購房者。房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)涉及的法律規(guī)范較多，且相互有沖突，破產(chǎn)涉及的法律關(guān)系也復(fù)雜多樣，利益主體較多，利益訴求也不盡相同。

（一）債權(quán)人受償問題

破產(chǎn)房地產(chǎn)企業(yè)面對的債權(quán)人種類較為廣泛，包括購房人、建筑工程承包人、職工、政府、管理人、融資銀行等等，在房地產(chǎn)企業(yè)最終破產(chǎn)時，這些權(quán)利主體必然產(chǎn)生矛盾和沖突。由于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)是資金密集型行業(yè)，因而需要籌措大量的資金，目前中國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金來源主要是國內(nèi)貸款、自籌資金及其他資金，而房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的自身資金比例通常比較低，其資金來源主要是銀行貸款，并且銀行信貸資金貫穿于土地儲備、交易、房地產(chǎn)開發(fā)與銷售的整個過程。一方面，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)為銀行等金融機構(gòu)提供了更寬的投資渠道，但另一方面，一旦房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)也將直接造成銀行的金融風險。

自然人相對于其他機構(gòu)和企業(yè)屬于弱勢群體，從立法精神上應(yīng)當給予優(yōu)先考慮。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)破產(chǎn)，相關(guān)利益主體都會受到不同程度的損失，其中購房者也受到了相當大的損失。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)破產(chǎn)時，其樓盤有的是未完工的“爛尾樓”，無法達到向購房者交房的標準，有的即使達到交房標準，但開發(fā)商“跑路”也使得購房者難以辦理房產(chǎn)證。如此極易形成群體性上訪投訴事件，從而影響社會安定。因此，如何化解各方矛盾、平衡各方利益關(guān)系，防止群體性事件發(fā)生是破產(chǎn)管理人以及政府部門需要仔細考慮的問題。

（二）“爛尾樓”問題

“爛尾樓”曾被形象地比喻為“城市的盲腸”，也是投資失敗的代名詞，是讓投資商望而卻步的“黑洞”。中國大多數(shù)城市的爛尾樓都形成于20世紀90年代，造成這些樓盤半途而廢的原因多種多樣。爛尾樓在城市中的存在就像是“雞肋”一般，爛尾樓已經(jīng)被投入了大量的人力物力資源，大多數(shù)從外觀看基本上已經(jīng)具備樓體框架，如果在建筑質(zhì)量達標的前提下能夠完成施工，那么這些爛尾樓還是有起死回生可能的。興起于香港的房屋預(yù)售制度一方面能夠加快資金流轉(zhuǎn)，為當?shù)刎斦?chuàng)造更大的收益，但另一方這一制度帶來的隱患就是增加爛尾樓風險。爛尾樓主要存在以下不良影響：破壞城市形象，爛尾樓分布在城市各個角落，不僅給城市的外在形象抹黑，同時也多少顯示當?shù)卣芸胤康禺a(chǎn)效率不高，處理不善;浪費土地資源，不少爛尾樓位于城市繁華地段，毗鄰地鐵口、BRT等交通相當方便的地方，周邊的一些樓盤已經(jīng)比當年建造爛尾樓時期的價格翻了幾番，但由于產(chǎn)權(quán)糾紛無人接管等原因，爛尾樓只得常年“霸占”在這些極具地理優(yōu)勢的位置，屬實浪費土地資源;破壞投資者信心，投資購買“爛尾樓”要慎之又慎，即便樓盤已經(jīng)爛尾，銀行也不會因此豁免購房按揭合同，房貸仍然必須按期交付，否則購房者就會被銀行列入征信名單從而影響其他金融需求;對居民生活帶來不便，最近昆明“別樣幸福城”堪稱國內(nèi)關(guān)注度最高的小區(qū)，該小區(qū)爛尾時間長達七年，小區(qū)內(nèi)的高層樓房沒水沒電沒氣，但為了節(jié)省在外租房費用，50余戶“剛需”購房者還是搬進了爛尾樓，不得已過上了“城市吉普賽人”的生活。

二、房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)采用破產(chǎn)重整程序的優(yōu)勢

（一）采用破產(chǎn)重整程序挽救房地產(chǎn)企業(yè)的原因

針對房地產(chǎn)企業(yè)面臨的資金鏈斷裂導(dǎo)致的經(jīng)營危局，實踐中常見的企業(yè)挽救方式有三種，分別是：非司法途徑、公司解散清算以及企業(yè)破產(chǎn)重整、和解、清算。這三種方式帶來的裨益也各有不同：第一，非司法途徑的企業(yè)挽救方式是通過在行政權(quán)力主導(dǎo)下，采取非司法措施來扶持產(chǎn)企業(yè)的自救、股權(quán)流通、債務(wù)重組等，為困境企業(yè)減輕債務(wù)壓力或增添資金，以此幫助企業(yè)恢復(fù)債務(wù)清償?shù)哪芰亩鴶[脫困境，這一方式是較為傳統(tǒng)且為企業(yè)挽救中使用較多的一種方式。但是由于房地產(chǎn)企業(yè)不同于普通企業(yè)，傳統(tǒng)的常規(guī)救濟方式通常難以達到預(yù)期的企業(yè)挽救效果。第二，公司解散清算的企業(yè)挽救方式，即當企業(yè)出現(xiàn)了《公司法》中規(guī)定的第一百八十條所列舉的法定公司解散事由或者公司章程規(guī)定的解散事由，停止生產(chǎn)經(jīng)營活動并經(jīng)過清算，最后消滅法律主體資格的法律行為。i 《公司法》第一百八十七條ii的規(guī)定說明即便進入了清算程序，仍不能阻止有些公司走向破產(chǎn)，這一方式會消耗更多司法資源甚至錯過挽救困境企業(yè)的最佳時機，也會激起購房人等債權(quán)利益群體之間的矛盾。第三，企業(yè)破產(chǎn)重整、和解、清算的企業(yè)挽救方式，即依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第二條iii的企業(yè)破產(chǎn)原因以及《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》若干問題的規(guī)定（一）》 iv的具體司法解釋，當企業(yè)出現(xiàn)“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”及“明顯缺乏清償能力”的情形，就已具備破產(chǎn)原因的條件，此時可以通過清算、重整、和解三種破產(chǎn)程序來處理。

（二）采用破產(chǎn)重整程序的優(yōu)勢

破產(chǎn)重整程序與破產(chǎn)清算程序相比而言具有多方面的優(yōu)勢，如費用較低、程序簡易、便于政府行政權(quán)介入?yún)f(xié)調(diào)，完成時間較短等。尤其在破產(chǎn)重整程序中這些企業(yè)受到有如附利息的債權(quán)自重整申請受理時起停止計息、解除債務(wù)人財產(chǎn)的保全措施，中止執(zhí)行程序、中止已經(jīng)開始而尚未終結(jié)的債務(wù)人的民事訴訟或者仲裁等司法保護措施。這些保護措施是接下來的債務(wù)重組的基礎(chǔ)，因其固定了企業(yè)的債務(wù)數(shù)額，避免了企業(yè)的財產(chǎn)被部分債權(quán)人申請司法凍結(jié)及強制執(zhí)行，尤其是企業(yè)的擔保財產(chǎn);同時通過引入投資者來促成項目復(fù)工建設(shè)也很有可能讓企業(yè)復(fù)蘇，在項目建成后整體處置變現(xiàn)，既能夠提高債權(quán)清償率，也可以避免破產(chǎn)清算帶來的財產(chǎn)損失后果。

三、房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整中府院協(xié)作機制的

（一）政府參與破產(chǎn)重整程序的必要性

法院作為司法權(quán)的執(zhí)行者，承擔著平衡各方主體的合法利益和作出最終裁判的職責，并保證房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整的順利進行。其職責主要通過兩方面來實現(xiàn)，一方面是法院內(nèi)部需要有具備相應(yīng)的能力的專業(yè)人員以保證法律規(guī)則的正確實施，另一方面是法院外部依靠一個健全的市場化、法治化的社會環(huán)境。法院的職能在處理房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整中的復(fù)雜問題具有一定的局限性，破產(chǎn)法雖然涵蓋了公法和私法兩個領(lǐng)域，但是破產(chǎn)重整案件中的許多問題遠超出了這兩個領(lǐng)域法律規(guī)范的處理范圍，而房地產(chǎn)企業(yè)的破產(chǎn)重整較之普通企業(yè)破產(chǎn)更為復(fù)雜。破產(chǎn)重整案件涉及多種法律關(guān)系，如民事破產(chǎn)法律關(guān)系、刑事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系等，還涉及更為復(fù)雜的經(jīng)濟關(guān)系及社會關(guān)系，僅靠司法權(quán)及法院的力量很難解決房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)引發(fā)的所有問題。首先，企業(yè)破產(chǎn)引發(fā)的群體性上訪投訴事件需要行政權(quán)的積極協(xié)調(diào)和當?shù)攸h委政府的維穩(wěn)措施;其次，在面臨房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)涉及到資產(chǎn)的變現(xiàn)、戰(zhàn)略投資人的引入、職工安置、購房者上訪、稅收等多方面司法權(quán)不能解決的問題，也決定了政府參與破產(chǎn)處置的必要性。政府是否介入及參與程度對破產(chǎn)重整工作發(fā)揮著重要影響，因此政府利用其強大的協(xié)調(diào)能力和資源配置能力參與企業(yè)破產(chǎn)程序，是提高法院處理破產(chǎn)重整案件能力的現(xiàn)實需求。v

對于法院來說，其職責要求是要保護各方利益相關(guān)者的合法利益。我國現(xiàn)行的破產(chǎn)法雖然在體系上與國際接軌，但是在具體的操作上缺乏對破產(chǎn)重整相關(guān)事務(wù)服務(wù)和管理的社會支持制度。政府在房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)程序中存在的問題，首先是沒有針對房地產(chǎn)企業(yè)司法重整這種特殊情況在在行政執(zhí)法和社會管理方面妥善安排;其次也存在政府過度干預(yù)了法院對破產(chǎn)重整案件的審判，如在重整計劃草案的強制批準制度中，往往是政府將其意志強加于法院。還有對于我國《企業(yè)破產(chǎn)法》修改之前規(guī)定的“政策性破產(chǎn)”，錯誤地將破產(chǎn)重整作為解決職工安置的社會保障問題、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、減輕政府負擔的一種由債權(quán)人負責的方式，破壞了破產(chǎn)重整制度配置、優(yōu)化市場資源的功能和協(xié)調(diào)各方破產(chǎn)當事人利益的導(dǎo)向vi;最后是政府的一些部門甚至整個社會長期以來對破產(chǎn)法的認識不夠準確，在破產(chǎn)案件中消極不作為，不積極履行自身的法定職責。例如有些地方政府對于企業(yè)提出的維穩(wěn)預(yù)案因害怕?lián)煻慌浜掀髽I(yè)的破產(chǎn)重整方案，導(dǎo)致企業(yè)無法在預(yù)期時間內(nèi)完成重整，最終損害了投資人和債權(quán)人的權(quán)益。

因此，構(gòu)建房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)破產(chǎn)重整中的府院協(xié)作機制的必要性不僅體現(xiàn)在有利于破產(chǎn)重整程序順利推進，還體現(xiàn)在有利于實現(xiàn)債務(wù)企業(yè)資產(chǎn)的有效處置，以及強化社會保障，維護社會公正與秩序穩(wěn)定。

（二）建立府院協(xié)作的良性互動

“健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制，完善企業(yè)破產(chǎn)制度”是黨的十八屆三中全會提出的改革要求。最高人民法院于2015年發(fā)布了《關(guān)于在部分人民法院開展破產(chǎn)案件審理方式改革試點工作的通知》，在全國選擇了21家法院開展破產(chǎn)審判改革試點工作，以推動破產(chǎn)審判工作的市場化、法治化、常態(tài)化進展。政府參與房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)是十分必要的。但是在實踐中，行政權(quán)介入司法權(quán)的效果不盡人意。原因在于正確處理好政府與法院的關(guān)系，導(dǎo)致行政權(quán)參與兩極化，要么政府參與度不高甚至缺乏參與，要么出現(xiàn)政府不當干預(yù)司法權(quán)的情況。法院與政府在房地產(chǎn)企業(yè)的重整程序中缺一不可。當破產(chǎn)重整過程中房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的土地所有權(quán)存在爭議時，就需要通過政府和法院的協(xié)調(diào)處理來解決，讓有關(guān)部門介入，將案件梳理清楚，還原事件的本身。一些樓盤經(jīng)過多年的空置很可能已經(jīng)成為危樓，可以經(jīng)過相關(guān)鑒定程序?qū)⑵湔w拆除，把它當做一個城市更新的項目來進行，以上這些都不是司法途徑能夠完全解決的，而是需要行政部門甚至多個部門聯(lián)合起來去處理這些問題。但由于雙方目的不同，當法院和政府這兩個公權(quán)力出現(xiàn)在同一個程序之中，就不可避免會產(chǎn)生沖突，從而需要協(xié)調(diào)雙方矛盾，形成良性互動。

1.明確政府的職責

正確處理政府與法院的關(guān)系對于構(gòu)建房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整中府院協(xié)作機制尤為重要，房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)是綜合性社會管理過程，政府應(yīng)在堅持行政權(quán)參與但不干預(yù)司法權(quán)行使的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮行政權(quán)的能動性，推進房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整過程。然而在實踐中，政府與法院的支持協(xié)作并沒有達到理想效果，如法院面對外部性問題時，政府在企業(yè)進入破產(chǎn)重整程序后沒有給予審判有力支持，導(dǎo)致這些問題無法妥善解決。造成這種情況的原因在于破產(chǎn)審判中法律問題是專業(yè)性問題，政府在這一領(lǐng)域上喪失了優(yōu)勢，也就減少了參與，由于政府的綜合管理性質(zhì)使得法律不可能將其職能限定在某一具體領(lǐng)域，我國也并沒有法律明確地規(guī)定政府在企業(yè)破產(chǎn)中的應(yīng)當承擔的職責，所以不能錯誤地將房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)只理解為法律事務(wù)，房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)中的問題錯綜復(fù)雜，政府不應(yīng)當將社會壓力引向法院。法院應(yīng)當貫徹便宜行政的原則，充分發(fā)揮行政權(quán)的能動性，在堅持服務(wù)型政府的理念下，針對房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)的相關(guān)事項爭取做到簡政放權(quán)，通過簡化行政程序以及激活破產(chǎn)資源來實現(xiàn)破產(chǎn)效益;同時針對房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)的相關(guān)事項擴大授益型行政權(quán)的行使范圍，給予相關(guān)利益人最大化的利益保障來促進破產(chǎn)程序。vii

2.明確“以司法為主，行政為輔”的準則

破產(chǎn)重整是以司法程序為主導(dǎo)的，司法權(quán)應(yīng)當在其中居于主要地位，法院既是重整程序的主導(dǎo)者，又是重整中社會公眾權(quán)益的捍衛(wèi)者，還是重整中各方權(quán)益的衡平者viii。因此，法院應(yīng)通過公正裁決和審判來妥善解決房地產(chǎn)企業(yè)重整中所遇到的諸多問題，并對企業(yè)重整全面起到監(jiān)督和指導(dǎo)的作用，只有保證法院與司法審判的公平公正，才能平衡破產(chǎn)重整中涉及的多方主體利益。由于司法權(quán)的謙抑性與局限性，法院在涉及整合社會各方資源、維護社會穩(wěn)定以及金融監(jiān)管等方面都需要政府的輔助。行政權(quán)力因具有職能資源優(yōu)勢，所以行政權(quán)的適當介入也必不可少。在進行破產(chǎn)審判程序時，以司法權(quán)為主導(dǎo)，由法院把控破產(chǎn)審判的總體進程，行政權(quán)不應(yīng)當干涉司法程序和事實的判斷;在進行破產(chǎn)審判程序之外，行政權(quán)應(yīng)當配合司法權(quán)，在破產(chǎn)審判程序開展的全過程中圍繞法院的審判程序開展作為，司法權(quán)也不能逾越行政權(quán)，以免損害司法權(quán)公正。

【注釋】

i 陳開梓.房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整的法律實務(wù)探討

ii 《公司法》第一百八十七條：清算組在清理公司財產(chǎn)、編制資產(chǎn)負債表和財產(chǎn)清單后，發(fā)現(xiàn)公司財產(chǎn)不足清償債務(wù)的，應(yīng)當依法向人民法院申請宣告破產(chǎn)。

iii 企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規(guī)定清理債務(wù)。企業(yè)法人有前款規(guī)定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規(guī)定進行重整。

iv 《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的規(guī)定（一）》第一條規(guī)定：債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)并且具有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當認定其具備破產(chǎn)原因：（一）資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)。（二）明顯缺乏清償能力。第二條規(guī)定：下列情形同時存在的，人民法院應(yīng)當認定債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)：1.債權(quán)債務(wù)關(guān)系依法成立;2.債務(wù)履行期限已經(jīng)屆滿;3.債務(wù)人未完全清償債務(wù)。

v 韓玉惠等：《探索房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整困境提高法院司法應(yīng)對能力》，《天長法院網(wǎng) 》，http：//www.ahtcfy.gov.cn

vi 趙林，《我國破產(chǎn)重整制度中府院聯(lián)動機制研究》

vii 李德友，項紅：《政府參與房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)的職責——以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為背景》

viii 楊忠孝：《破產(chǎn)法上的利益平衡問題研究》北京大學(xué)出版社2008年版，第51頁。