棚戶區(qū)改造房屋征收補(bǔ)償糾紛困境及破解路徑

摘要：棚戶區(qū)改造對于優(yōu)化舊城區(qū)土地資源、改善城市環(huán)境，合理引導(dǎo)城市人員流動，改善百姓居住條件具有重要意義。但在棚改過程中也存在著大量房屋征收補(bǔ)償糾紛，如何一方面支持國家棚改政策，另一方面維護(hù)被征收人合法權(quán)益，構(gòu)建和諧棚戶區(qū)改造系本文重點討論的問題。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造;征收補(bǔ)償;破解路徑

棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房，改善困難家庭住房條件而推出的民生工程，大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造，讓更多困難家庭的住房條件早日得以改善，同時棚改能有效拉動投資、消費需求，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。2013年至2017年全國改造各類棚戶區(qū)1000萬戶，民生居住條件明顯改善。但在棚改過程中也存在著大量房屋征收補(bǔ)償糾紛，筆者對江西省高級人民法院、南昌市中級人民法院幾十起房屋征收行政訴訟案件判決書進(jìn)行研究，其中因房屋征收補(bǔ)償不合理而引發(fā)的糾紛占絕大部分比重，如何破解棚戶區(qū)改造的補(bǔ)償糾紛困境，實現(xiàn)“城市贏得環(huán)境、百姓贏得財富、政府贏得民心、社會贏得和諧”目標(biāo)成為棚戶區(qū)改造研究的重點。

一、棚戶區(qū)改造房屋征收補(bǔ)償糾紛主要成因

（一）征收與補(bǔ)償時間節(jié)點沖突導(dǎo)致被征收房屋價值減損

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。”條例雖然明確規(guī)定了被征收房屋價值的補(bǔ)償應(yīng)按評估的市場價格確定。但在征收實務(wù)中，房屋征收決定作出之日與最終與被征收人簽訂補(bǔ)償協(xié)議往往有較大的時間差，且房屋評估機(jī)構(gòu)的選定、評估都需要時間，然而房地產(chǎn)市場價格在這期間可能發(fā)生較大的波動，特別是全國房價持續(xù)上漲的趨勢下，最終簽約時的房屋市場價格與評估價可能存在較大差異性。

其次，因征收補(bǔ)償價格有異議，在征收決定書規(guī)定的時間內(nèi)，被征收人無法與征收部門達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議。依據(jù)條例的規(guī)定，由房屋征收部門報請作出征收決定的地方政府作出補(bǔ)償決定。而地方政府作出補(bǔ)償決定也往往需要較長的時間，這期間擬被征收的房屋市場價值也可能發(fā)生較大波動，地方政府不可能重新讓評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。

（二）房屋價值評估制度不健全且缺乏司法救濟(jì)程序

首先，從目前法院審理因棚戶區(qū)改造房屋征收補(bǔ)償糾紛案件審理情況來看，法院對于因房屋評估方案不合理而產(chǎn)生的糾紛目前并沒有納入到司法審查的范圍，也即法院僅對征收合法性進(jìn)行司法審查，而不對征收的合理性進(jìn)行審查，因此被征收人無法因評估方案不合理而起訴房屋評估機(jī)構(gòu)，只能通過申請復(fù)核評估、申請鑒定等方式維權(quán)。司法審查的缺失難與保障被征收人的合法權(quán)益。

其次因房屋征收評估因戶數(shù)多，評估量大的特點，如何選取客觀公平的標(biāo)準(zhǔn)對被征收房屋進(jìn)行分級，如何保障到每戶都能公平合理的估價這是急需要解決的問題。實踐中大量征收紛糾的產(chǎn)生，跟評估機(jī)構(gòu)“一刀切”未考慮每一戶的具體情況進(jìn)行分戶評估有關(guān)。

（三）房屋補(bǔ)償方式單一，房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換異地安置率偏高損害被征收人利益

條例賦予了被征收人補(bǔ)償方式的選擇權(quán)，可以選擇貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式。產(chǎn)權(quán)調(diào)換就可分為就近產(chǎn)權(quán)調(diào)換和異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換。但在棚戶區(qū)改造實踐中，很多地方政府變相剝奪了被征收人的選擇權(quán)，產(chǎn)權(quán)調(diào)換只有異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換一種方式，且可供選擇的異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋大多地理位置極其偏僻，而被征收的房屋大多地處市區(qū)，地理位置優(yōu)越、教育、醫(yī)療等設(shè)施齊全。被征收人如選擇貨幣補(bǔ)償，又往往因為被征收房屋面積小，所得補(bǔ)償金無力購買同地段新開發(fā)的商品房。因此異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換率偏高極大地?fù)p害了弱勢被征收人的合法權(quán)益。

（四）不經(jīng)法定程序的違法強(qiáng)制搬遷

條例明確規(guī)定實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違法斷水、斷電等方式迫使被征收人搬遷。被征收人簽訂了補(bǔ)償協(xié)議后在規(guī)定的期限內(nèi)不搬遷的，或者不服征收補(bǔ)償決定又不起訴的，作出征收決定的地方人民政府可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

二、破解棚戶區(qū)改造房屋征收補(bǔ)償糾紛困境路徑選擇

（一）征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循及時性原則

首先《條例》對于棚戶區(qū)改造中房屋征收規(guī)定的是先征收后補(bǔ)償程序。補(bǔ)償往往滯后于征收，特別是在房地產(chǎn)價格持續(xù)上漲的情況下，被征收人實際獲得的貨幣補(bǔ)償往往低于被征收房屋同類房屋的價格，實際上侵犯了被征收人的合法權(quán)益。特別是當(dāng)被征收人與征收人在簽約期內(nèi)無法達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的情況下，房屋征收部門報請作出征收決定的地方政府按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，而作出補(bǔ)償決定通常需要一年甚至以上的時間，相關(guān)法律法規(guī)對于地方政府作出補(bǔ)償決定并沒有規(guī)定具體的時間節(jié)點，這期間被征收房屋價格上漲因素征收部門是不予考慮的。因此，地方性法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)明確作出補(bǔ)償決定的時間上限，并且應(yīng)當(dāng)充分考慮這期間被征收房屋價格上漲的因素，給予一定比例的價格補(bǔ)償。

（二）被征收房屋價值評估應(yīng)當(dāng)納入司法審查范疇

為保障被征收人合法權(quán)益，被征收房屋的價值由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)依法依規(guī)進(jìn)行評估?！稐l例》規(guī)定了房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的選擇辦法，在實踐中，多數(shù)評估機(jī)構(gòu)是由房屋征收部門通過搖號、抽簽等隨機(jī)方式確定，并經(jīng)公證機(jī)關(guān)公證。雖然此舉體現(xiàn)了一定的公平、公正性，但僅由一家房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估結(jié)果作為房屋價值補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)仍然欠缺公正性。建議地方政府制定相應(yīng)的實施細(xì)則，至少應(yīng)當(dāng)選擇兩家或以上房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，獨立開展評估，根據(jù)各自己的評估結(jié)論，最終由房屋征收部門綜合確定被征收房屋的補(bǔ)償價值。

房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)對被征收房屋價值評估應(yīng)當(dāng)堅持“三公”原則，即公平、公正、公開，充分考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、土地價值等因素，同時應(yīng)當(dāng)對室內(nèi)裝飾裝修、機(jī)器設(shè)備、物資搬遷費用，以及停產(chǎn)停業(yè)損失進(jìn)行評估。對于被征收人應(yīng)當(dāng)提供分戶評估結(jié)果。《條例》規(guī)定了被征收人對于評估結(jié)果的異議處理程序，被征收人可以申請復(fù)核以及房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。但《條例》并沒有賦予被征收人對于評估結(jié)果的復(fù)核決定以及鑒定意見提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利。而實踐中，被征收人往往不服補(bǔ)償決定而提起行政訴訟，同時申請法院審查房屋價值評估結(jié)果的合理性，通常法院僅僅審查征收決定及補(bǔ)償決定程序的合法性，而不審查房屋評估結(jié)果的合理性。法院司法審查應(yīng)堅持全面性審查，注重合法性與合理性相結(jié)合，才能最大限度保障弱勢被征收人的合法權(quán)益。

（三）完善房屋征收補(bǔ)償方式，保障被征收人選擇權(quán)

棚戶區(qū)改造系政府民心工程，且涉及到大量弱勢被征收人，因此房屋征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)尊重被征收人的選擇權(quán)，不應(yīng)過分鼓勵貨幣補(bǔ)償方式，應(yīng)當(dāng)增加房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償選擇，特別是增加就近產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補(bǔ)償選擇。在棚改實踐中，大多數(shù)地方政府遵循的房屋征收安置補(bǔ)償原則為“嚴(yán)格控制就地就近安置、適度鼓勵貨幣補(bǔ)償、優(yōu)惠實施異地安置”。目的在于引導(dǎo)老城區(qū)人員導(dǎo)入新城區(qū)，優(yōu)化老城區(qū)土地資源。但這種指導(dǎo)思想沒有充分考慮弱勢被征收人的合法權(quán)益。棚戶區(qū)被征收人房屋普遍存在戶型面積小特點，如果選擇貨幣補(bǔ)償，補(bǔ)償金不足以在同地段購買新的商品房，如果選擇異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換，政府提供的安置小區(qū)普遍比較偏遠(yuǎn)，存在生活設(shè)施不全，教育、醫(yī)療資源欠缺等特點。不利于被征收人特別是老年被征收人的生活。

對于選擇貨幣補(bǔ)償?shù)?，征收部門應(yīng)當(dāng)考慮在房屋市場評估價基礎(chǔ)上增加一定比例的補(bǔ)助，以及給予提前搬遷獎勵。以達(dá)到和諧征收，維護(hù)弱勢被征收人利益的目的。《南昌市中心城區(qū)舊城（棚戶區(qū)）改造國有土地上房屋征收安置補(bǔ)償辦法 》中規(guī)定給予選擇貨幣補(bǔ)償?shù)谋徽魇杖烁哂诒徽魇辗课菔袌鲈u估價20%的補(bǔ)助與及高于被征收房屋市場評估價最高20%提前搬遷獎。此舉對于大力推進(jìn)舊城改造效果顯著。

對于選擇就近產(chǎn)權(quán)調(diào)換的被征收人，應(yīng)充分供給就近安置房源，同時本著實事求是的原則妥善解決被征收房屋因為歷史原因自行搭建房屋的補(bǔ)償認(rèn)定問題。對于被征收人經(jīng)濟(jì)困難，無力購買安置住房的，可優(yōu)先享受保障性住房。南昌市棚戶區(qū)改造政策對于僅有一處房屋，被征收房屋面積小于36平米的補(bǔ)齊36平米。有利于保障住房困難戶的合法權(quán)益。

四、結(jié)語

棚戶區(qū)舊城改造對于合理分流舊城區(qū)人口，改善民眾居住條件，維護(hù)公共利益具有重要意義。在棚戶區(qū)改造過程中，一方面應(yīng)完善房屋征收補(bǔ)償法律制度，保障被征收人合法權(quán)益，另一方面堅持依法征收平衡公共利益與個人利益，推進(jìn)征收補(bǔ)償法治化的完善，化解征收補(bǔ)償糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

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作者簡介：

李震剛，男，漢族，東華理工大學(xué)法律顧問、文法學(xué)院教師，法學(xué)碩士，研究方面：經(jīng)濟(jì)法、商法。

撫州市社科規(guī)劃項目（18sk036）：“棚戶區(qū)改造中被征收人利益保護(hù)機(jī)制研究——以撫州市為例”成果。

作者單位：東華理工大學(xué)