國省干線公路服務區(qū)建設經營管理探討

李克明

摘 要：本文通過分析“十三五”期間合肥市國省干線公路服務區(qū)建設經營經驗，總結出服務區(qū)建設經營中出現(xiàn)的困難和相應解決方案設想，以期對國省干線服務區(qū)后續(xù)建設及運營提供借鑒。

關鍵詞：國省干線;公路服務區(qū)建設;經營管理

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A

2016年，交通運輸部辦公廳印發(fā)的《2016年全國公路服務區(qū)工作要點》文件中著重提出，為進一步提升國省干線公路服務水平，加強普通國省干線公路服務區(qū)建設和運營管理，更好地滿足社會公眾出行需求，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，規(guī)劃建設普通國省干線公路服務區(qū)[1]。合肥市對市域范圍內已建、在建或部分規(guī)劃的國省干線公路進行實地踏勘，初步確定選址。2017年，首批國省道服務區(qū)獲立項批復，目前已完工并投入運營。

1 國省道服務區(qū)建設經營中存在的矛盾和問題

1.1 項目前期審批程序復雜，周期較長

國省道服務區(qū)選址一般分布在廣大鄉(xiāng)村的交通要道、旅游景區(qū)和特色園區(qū)附近，選址規(guī)劃要符合當地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、加油加氣站規(guī)劃和其他專項功能規(guī)劃，受限制因素較多。若不能在公路建設規(guī)劃過程中進行統(tǒng)籌布局，待公路建成后再重新選址建設，難度會很大。我市目前已建成和計劃建設的項目大多屬于這種情況，因此，項目前期需進行大量溝通協(xié)調，不利于項目快速推進。

1.2 布點分散，經營上難成規(guī)模，管理風險大

國省道服務區(qū)屬于開放式服務區(qū)，服務對象主要為附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民和過境司乘人員，以短途為主，周邊存在同類商業(yè)業(yè)態(tài)，傳統(tǒng)商業(yè)競爭激烈，且有明顯的季節(jié)性，有相當規(guī)模的商家普遍興趣不大。同時，加油（氣）站成品油（氣）零售經營需具備成品油（氣）檢驗、計量、消防、安全生產等專業(yè)技術人員，經營門檻較高，審批手續(xù)多，一般經營單位不具備自主經營的資質和能力。在無法自主經營的情況下，每建成一座服務區(qū)均需通過招標等一系列程序確定加油站經營單位，不能保證所有服務區(qū)的加油站由同一家經營能力強和資質條件具備的經營單位運營，也無法實現(xiàn)服務區(qū)內加油業(yè)務和其他商業(yè)經營的融合和相互促進，不利于實現(xiàn)規(guī)模效應。

2 外省國省道服務區(qū)建設經營基本情況

2016年浙江省公路管理局出臺《浙江省“十三五”普通公路服務站建設實施意見》，要求各市縣公路管理局建設普通公路服務站時，應按“政府主導、行業(yè)推進、多方聯(lián)動，因地制宜、分類實施、靈活運作”的原則，切實做好普通公路服務站規(guī)劃。堅持新建與改建相結合，發(fā)揮市場機制作用，利用普通公路沿線現(xiàn)有的公路站場（含養(yǎng)護站、超限運輸檢測站、路政中隊、已取消收費的站場等）、高速公路互通出入口、加油站、旅游集散中心、客車?？空?、公路沿線邊角地等場地進行建設，拓展功能，以達到完善公路服務體系，提升公路服務質量的目標。浙江省充分利用現(xiàn)有普通國省干線公路養(yǎng)護工區(qū)、公路兩側廢棄場所和閑置用地等場地，整合社會資源，創(chuàng)新服務方式，實現(xiàn)錯位發(fā)展，突出小而美，初步探索出普通公路服務站新模式、新機制、新舉措。

2.1 項目堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分層次拓展

浙江省堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分類實施，綜合考慮交通流量、沿線資源、建設條件和群眾需求，將服務區(qū)分成三類：綜合服務區(qū)、一般服務站、停車休息點。綜合服務區(qū)具備綜合性公益服務功能，如寧波石村公路服務區(qū)內配備停車區(qū)、育嬰室、小型休息桌椅、洗手間、萬能充電設備、熱水補給、免費WIFI上網、共享電動車充電服務等。一般服務區(qū)以利用沿線公路站、農家樂、旅游集散中心等場地進行改造為主，主要分布在流量適中、靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普通公路邊，具備停車休息、如廁服務。如湖州G318南潯服務站利用到期收費公路收費站進行提升改造，拓展服務功能。長興香山公路驛站，在G104K1314路段利用閑置場地建設驛站，深入挖掘1314（一生一世）特色主題，為公眾提供停車休息、觀景平臺、充電樁、婚紗攝影等多元化服務，在進一步提升公路服務功能品質的同時服務地方經濟、旅游發(fā)展。停車休息點主要滿足停車需要。

2.2 建設管理模式多元化

浙江省采用行業(yè)主抓、部門配合，以“邊建設邊探索”的理念和思路，推進運營管理多樣化：

（1）自建自管：建設和管養(yǎng)均由交通公路部門負責，日常管理工作納入公路站（超限檢查站、路政中隊、收費站等）統(tǒng)一管理，運行經費納入公路部門預算，如象山戴崗公路服務站。

（2）自建共管：交通公路部門負責建設，管養(yǎng)由交通公路部門和其他政府部門（縣、鄉(xiāng)、村黨政部門、旅游、城建、企業(yè)等）共同承擔。如青山大溪公路驛站是公路局在加油站旁利用邊角地建設，提升服務功能，由公路局與加油站共同管理。

（3）共建共管：與各個部門共同開發(fā)、共同建設、共同管養(yǎng)。如梅林公路服務站，該站是一個由政府主導、多部門合辦的綜合服務站，即地方城投公司負責投資、征地和建設，公路局、綜合執(zhí)法局、旅游局負責運營管理，經費由各自預算承擔。

（4）與道路同步建設：衢州常山普通公路服務站與205國道浙江段改造同步設計、同步建設。占地總面積21 316m2，其中服務用房為三層框架結構，建筑面積約3908m2。服務站功能區(qū)域主要規(guī)劃四個區(qū)塊：加油區(qū)、商業(yè)綜合區(qū)、機修區(qū)和停車區(qū)。目前，衢州市公路管理局正與多家服務供應商溝通談判，未來將以市場運作的方式經營服務區(qū)。

寧波大佳何服務站也是和道路改造同步規(guī)劃、同步設計的綜合性服務站，服務功能除公益性設施外，還包括餐飲、住宿、娛樂休閑等，后期擬通過公開招標方式確定經營管理團隊。

2.3 主要實施辦法

（1）普通公路服務站建設與當地城鎮(zhèn)規(guī)劃相結合。如寧波伊家公路服務站結合當地水庫建設、鄉(xiāng)村搬遷規(guī)劃，融入當地美麗鄉(xiāng)村建設，打造出具有寧波水鄉(xiāng)特色的公路服務站。

（2）深入挖掘公路邊的非公路輔助設施，增設服務內容，與民營產業(yè)加強協(xié)作，提高社會參與度。如湖州環(huán)太湖公路的田畈里公路服務站利用旅游集散中心（太湖觀光景區(qū)）的停車場，結合民營旅游景區(qū)改建，提升公路服務水平。

（3）統(tǒng)籌布局、以點帶面，形成具有地方特色的公路服務站。如寧波何婆嶺公路服務站立足區(qū)域農家自身商業(yè)資源和產業(yè)特色，助推農業(yè)觀光、休閑旅游。來往車輛人員或游客，可以通過服務站預定周邊農宿、餐飲、農產品等，以點帶動周邊旅游經濟。

（4）將普通公路服務設施建設、服務質量，納入公路養(yǎng)護年度考核目標，建立路政例行巡查制度，定期或不定期組織檢查考核，檢查考核結果與年度養(yǎng)護資金掛鉤。

2.4 對我市國省干線服務區(qū)建設的借鑒意義

（1）浙江省各市縣在公路新建（改建、擴建）、大修項目中將服務區(qū)建設與之融合，實現(xiàn)工程建設與普通公路服務區(qū)建設“三同步”（同步設計、同步建設、同步投入運營）。

（2）結合旅游資源，與沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強合作，以新農村建設、特色農業(yè)、旅游創(chuàng)建等為契機，融入地域文化、公路文化元素。踐行“筑一條路，造一道景”的原則，合理利用周圍自然和生態(tài)環(huán)境因素，重點完善旅游景區(qū)、歷史文化名村、休閑度假區(qū)等沿線的公路服務區(qū)布局。

（3）因地制宜，依托現(xiàn)有資源改造提升，有效利用閑置資源，分層次建設不同類別的國省干線服務區(qū)。

（4）浙江省目前建設的公路服務區(qū)雖然都具備停車、休息、如廁、加水等公益性功能，卻沒有考慮加油站和商業(yè)業(yè)態(tài)，不能滿足過往司乘人員的其他需求，服務功能還不完整。

（5）部分服務區(qū)的建設資金源于地方融資平臺，加大了融資成本。服務區(qū)建成后的運營管理開支有的在養(yǎng)護經費列支，擠占道路正常養(yǎng)護費用;有的由各政府職能部門承擔，通過預算列支，不便同步統(tǒng)一管理。

3 與油品經營單位合作開發(fā)國省道服務區(qū)的主要優(yōu)勢

鑒于當前我市國省道服務區(qū)在建設和經營中存在的問題，一直以來，積極探索與有長期經營油品業(yè)務、且有一定商業(yè)經營能力的合作者共同開發(fā)國省道服務區(qū)，先后與中化、中石化、中石油等央企在地方的企業(yè)進行多次洽談，并認為中石化在政策支持、油品業(yè)務和其他商業(yè)開發(fā)上具有明顯優(yōu)勢。

（1）政策支持上，根據《安徽省人民政府與中國石化集團公司合作協(xié)議》，安徽省交通運輸廳與中國石化銷售有限公司安徽石油分公司于2018年8月簽訂合作發(fā)展框架協(xié)議，鼓勵公路建設投資主體與中石化安徽分公司合作建設和經營服務區(qū)加油站等設施，鼓勵各地交投集團及普通國省干線公路服務區(qū)投資主體與中石化安徽分公司成立油品經營合資公司。國內和省內一些省市也與中石化成立合資公司共同開發(fā)服務區(qū)和加油站。

（2）市場覆蓋和管理上，中石化擁有穩(wěn)定的成品油資源保障優(yōu)勢，是合肥地區(qū)成品油供應的主渠道，擁有兩座油庫，總庫容13萬m3，年吞吐量逾360萬噸，成品油供應量占市場的65%以上，無論市場出現(xiàn)任何困難，都能保證市場的資源供應;零售市場份額近70%，具有穩(wěn)定的客戶群體;作為扎根本土60多年的企業(yè)，擁有專業(yè)的管理團隊，多年來獲得市領導及自然資源規(guī)劃、商務、消防、環(huán)保等相關部門的好評，有良好的輿論導向，能對國省干線公路服務區(qū)的運營提供有力保障。（3）市場開發(fā)具有一定優(yōu)勢。中石化易捷便利店以人車為核心入口，能24小時全天候為廣大司乘人員及周邊居民提供食品、飲料、快餐、煙草、汽服用品等各色商品及服務，能有效提升服務區(qū)服務品質，填充服務區(qū)經營業(yè)態(tài)。

（4）能快速推進服務區(qū)建設規(guī)模，拓展國省道服務的公益性功能?？梢愿鶕袌鲂枨蠛头諈^(qū)規(guī)劃，將現(xiàn)有國省道沿線的中石化加油站通過擴征土地等方式，改造成綜合性服務區(qū)，增加停車、休息等公益性功能，從而快速提高國省道的公益性服務功能。

4 我市國省干線服務設施建設運營建議

（1）通過市行業(yè)主管部門牽頭，會同相關部門統(tǒng)一規(guī)劃設計，制定標準，分類、分層級、分步實施，建設可持續(xù)發(fā)展的公路服務設施。

（2）在新建公路建設前期將服務區(qū)作為配套基礎設施納入道路項目同步規(guī)劃、同步建設、同步啟用，避免選址因城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地規(guī)劃及土地指標等問題影響服務區(qū)建設，真正實現(xiàn)“三同步”。

（3）對市域國道干線沿線公路邊角地、廢棄舊路、閑置場地（養(yǎng)護站）等資源進行再摸排查看，因地制宜，綜合考慮沿線城鎮(zhèn)布局、用路者需求、經濟性等因素，建設一批公益性服務驛站，進一步提升國省干線公路服務水平，滿足公眾出行服務需求，建設美好鄉(xiāng)村，促進地方經濟社會發(fā)展。

（4）公益性服務驛站建成后的維護運營成本采取政府購買服務形式支付，保障正常運轉。

（5）梳理市域內一級公路收費年限，提前謀劃，待收費公路收費期滿，可改造提升為公路服務區(qū)，滿足公路服務和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)需求，既立足實際，又避免資源浪費。

（6）加強監(jiān)督，制定服務標準和考核制度，積極探索普通公路服務區(qū)管理運營長效機制。

（7）在滿足公共服務的前提下，充分利用政府、企業(yè)和市場之間的互補性，支持鼓勵市場化運作，通過租賃經營、承包經營、長期聯(lián)合開發(fā)經營、用者付費等形式，不斷增加服務項目，實現(xiàn)公共服務與市場化運作有機結合，進一步提升綜合服務能力和基本公共服務保障能力。

5 國省干線公路服務區(qū)未來行業(yè)市場前景分析

5.1 可預見的時間內油品市場依然良好

根據《新能源汽車產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021-2035年）》征求意見稿，2025年新能源汽車新車銷量占比將達到25%，但受制于新能源汽車補貼政策弱化、行駛里程低、充電設施嚴重不配套以及性價比低等因素影響，2019年三季度電動汽車銷量出現(xiàn)“三連降”，銷量僅有31萬輛，同期燃油車銷售近700萬輛。全國范圍內電動汽車保有量約300萬輛，而燃油車保有量已超2.6億輛[2]。因電池技術的制約，在可預見的時間內，很難革命性地解決電動汽車行駛里程不足的問題，因此電動車不會對外圍的公路服務區(qū)型加油站構成實質性影響，油品市場需求依然旺盛。

5.2 進一步提升全市公路服務能力，打造企業(yè)品牌效應

現(xiàn)有的國省道普通加油站，由于選址早、設計標準不高等因素，用地面積不是很大，服務功能基本僅限于加油、加水等一般性服務，競爭力不強。國省干線服務區(qū)包括停車場、休息區(qū)、汽車維修、餐飲超市、加油站（加氣、充電樁）和公共衛(wèi)生間、綠化、道路等基礎設施，停車休息、加油加氣、汽車維修、如廁、購物、就餐等需求都將得到一站式滿足。建成后將全面提升公路服務品質，促進全市“交通+”融合發(fā)展，進一步提升全市公路服務能力，更好地滿足社會公眾出行需求，極大地提高企業(yè)社會效益。國省干線服務區(qū)遍布合肥市周邊主要國省干道能有效形成品牌效應。

5.3 多元發(fā)展，遠期市場依然可期

為迎接行業(yè)變革和挑戰(zhàn)，助推企業(yè)轉型升級，國省干線服務區(qū)在傳統(tǒng)加油站的基礎上擴展服務功能，結合非油品業(yè)務，適時布局新能源（充電、光伏、LNG），通過非油業(yè)務和油品業(yè)務互相引流、相互促進，同時探索新能源、“互聯(lián)網+”的創(chuàng)新發(fā)展，在未來的能源市場依然具有可觀的市場競爭力。

參考文獻

[1] 謝博識，郭遠峰.普通公路服務區(qū)時代來了[J].中國公路，2016（12）：43-55.

[2] 《新能源汽車產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021-2035年）》[EB/OL].北京：新華社，2019-12-03.