我國PPP項目實施流程的風(fēng)險分析

王祥明

摘要：PPP模式，是基于BOT及PFI模式發(fā)展的基礎(chǔ)上，廣泛運用于公共事業(yè)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施完善的又一綜合性的項目發(fā)展模式。自黨的十九大召開，PPP模式成為重點關(guān)注的對象，也成為國家出臺法律條文來指導(dǎo)的最為集中的行業(yè)領(lǐng)域，其自身維度的擴寬，政府的積極實踐與相關(guān)體制的規(guī)范，對于PPP項目的規(guī)范性運營起著至關(guān)重要的作用。因此，本文基于PPP項目的參與方結(jié)構(gòu)流程、項目整體發(fā)展推進中可能面臨的風(fēng)險，針對具體的問題進行針對性的情況說明，并提出具體的應(yīng)對策略，力圖為我國PPP項目的規(guī)范運作和發(fā)展提出建設(shè)性的參考建議。

Abstract： Based on the development of BOT and PFI modes， PPP mode is a comprehensive project development mode which widely used in public service and infrastructure improvement. Since the 19th National Congress of the Communist Party of China （CPC）， PPP mode has become the focus of attention and the most concentrated industry field under the guidance of national laws and regulations. The expansion of its own dimensions， the active practice of the government and the regulation of relevant systems play a crucial role in the standardized operation of PPP projects. Therefore， based on the participant structure and process of PPP project and the possible risks in the overall development and promotion of the project， this paper explains the specific problems and puts forward specific coping strategies， trying to put forward constructive reference suggestions for the standardized operation and development of PPP projects in China.

關(guān)鍵詞：PPP項目;困境風(fēng)險;應(yīng)對策略

Key words： PPP projec;dilemma risk;preventive solution

中圖分類號：F230 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）25-0030-03

0 ?引言

PPP項目[1]（Public-Private-Partnership）是指政府與私人在項目上達成合作關(guān)系的一種模式，其具體定義在國際與國內(nèi)間還未形成一種統(tǒng)一的理論共識。從我國重大項目的運營方式看：具體是指政府與社會各個組織、機構(gòu)、民營團體在重大項目上謀求合作的一種方式。它既滲透到資金的投入、組織管理的實施、又貫穿至后期的項目運營及項目移交等方面?？梢哉f：它涵蓋的內(nèi)容“廣而大，深而遠”，既包括傳統(tǒng)意義上的BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）發(fā)展模式，也包括其他的企業(yè)合作方式中的公私合營與PFI（民間主動融資）的運作方式。

自改革開放以來，我國通過BOT、PFI模式的成功運用，在公共基礎(chǔ)服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上取得了令世人矚目的成就。當前，在世界經(jīng)濟一體化的大背景下，我國重視PPP項目的運用和政策上的引導(dǎo)，這對于我國重點項目的開展運營、消除城鄉(xiāng)貧困、完善基層項目建設(shè)、提升居民生活幸福指數(shù)具有重大的積極意義[2]。

無論是PPP項目產(chǎn)生與發(fā)展的動因分析，還是在實施過程中的風(fēng)險監(jiān)控，都離不開國家相關(guān)法律與政策的規(guī)范與引導(dǎo)。因此，發(fā)揮PPP項目的整體優(yōu)勢，其基本落腳點應(yīng)為國家相關(guān)配套體系的建立、規(guī)范性政策的引導(dǎo)與完善。但根據(jù)知網(wǎng)文獻的統(tǒng)計，著重點放在動因分析與風(fēng)險監(jiān)控的文章占80%以上，規(guī)范性法規(guī)的研究與解讀不足5%。而且，規(guī)范性法規(guī)的研究重點是針對項目實施的本身，而非從PPP項目立法與執(zhí)行、發(fā)展、運營的整個過程考慮。因此，基于PPP項目的參與方結(jié)構(gòu)流程、項目整體發(fā)展推進中可能面臨的風(fēng)險與2014-2019年相關(guān)法律、制度的規(guī)范演進來詳細說明PPP模式當前發(fā)展的現(xiàn)狀、發(fā)展困境及應(yīng)對策略，這不僅對于學(xué)術(shù)界關(guān)于PPP項目的研究解讀具有理論的總結(jié)性意義，而且，關(guān)于PPP項目的政策修訂與發(fā)展演進更具有前瞻性指導(dǎo)意義。

1 ?PPP項目實施的基本流程

PPP項目的基本合作框架是多層利益相關(guān)者在的“契約、信任、共贏”基礎(chǔ)上形成的。不僅在一定程度上反映政府與企業(yè)間的緊密合作，也表現(xiàn)了財政資金投入與民間資金的整體流向。由于PPP項目的自身運營屬性，其周期漫長、成本高昂、政治經(jīng)濟環(huán)境不確定因素的影響，所面臨的風(fēng)險貫穿于整個PPP項目整個實行的環(huán)節(jié)。政府體制建設(shè)方面的不完善，是造成資源浪費、交易成本上升的一個重要因素。不僅表現(xiàn)在前期的項目籌備，在項目實施運作的過程中，也會衍生出其他方面的支出。

因此，文章從PPP項目實施的基本流程出發(fā)（如圖1），從PPP項目實施的五個重要環(huán)節(jié)出發(fā)，梳理出每一個環(huán)節(jié)中可能存在的利益關(guān)系鏈條，同時，針對可能出現(xiàn)的風(fēng)險加以詳細的說明。

2 ?PPP項目實施流程中的利益關(guān)系

從PPP項目實施的基本流程看，PPP項目由五部分構(gòu)成。因此針對風(fēng)險管理的分析，文章將從五部門實施環(huán)節(jié)中，先通過利益關(guān)聯(lián)方的之間的業(yè)務(wù)往來，來判定相關(guān)風(fēng)險的存在。為了更能清楚直觀的反映PPP項目實施過程中的利益相關(guān)者的脈絡(luò)關(guān)系，我們以北京地鐵4號線的PPP項目運作作為案例進行說明。

2.1 項目識別階段

政府扮演著最為關(guān)鍵的角色。在PPP項目的篩選與論證過程中，北京市政府起著至關(guān)重要的作用，將相關(guān)的權(quán)利授予北京市的交通委員會，進行特許經(jīng)營協(xié)議的制定與分發(fā)。政績需求、市場監(jiān)管的缺少，極易造成政府的相關(guān)決策凌駕于現(xiàn)實的市場需要。特許經(jīng)營協(xié)議在PPP項目的重要性體現(xiàn)在從兩方面：企業(yè)可能因項目篩選、論證而向有關(guān)項目決策者行賄、官員受賄的現(xiàn)象發(fā)生。“物有所值”一方面要求PPP模式下的項目建設(shè)及運營全周期的成本應(yīng)低于原模式;另一方面，要求PPP模式下運作的基礎(chǔ)設(shè)施項目向公眾提供了更為優(yōu)質(zhì)廉價的服務(wù)。成本的低廉將會誘發(fā)“道德風(fēng)險”，“不重質(zhì)量，只重效率”的思想將引起一系列在管理上的風(fēng)險。

2.2 項目準備階段

地鐵4號線路的實施，牽扯最多的是項目申報、審批方面的風(fēng)險。PPP項目也存在多頭監(jiān)控、分權(quán)與制衡的問題。企業(yè)自身的財力與運營能夠能夠滿足PPP項目周期長、耗資巨大的需要？政府是否會基于自身財政的局限而降低申報、審批的門檻？項目入庫門檻的高低是否有重要的制度和標準去約束？是否需要引入外資企業(yè)？相關(guān)的外匯管理風(fēng)險如何？……因一系列問題的存在而可能出現(xiàn)的潛在風(fēng)險會時刻影響PPP項目的實行。

2.3 項目采購階段

PPP項目整體的招標是一個重要環(huán)節(jié)。由圖表可知：在參與招標中，最終有11家公司中標，可以想象，在招標中有多少企業(yè)沒有中標。其行業(yè)競爭性巨大、監(jiān)督管理方面的壓力問題就顯而易見。因此招標環(huán)境的完善性與透明性直接決定著PPP項目在運營中的質(zhì)量和標準。由市政府招標的問題主要表現(xiàn)在企業(yè)之間的合謀串標、騙標、賺標賣標等問題。同時，貪污腐敗在此環(huán)節(jié)也需要進一步的監(jiān)督與控制。

2.4 項目執(zhí)行階段

PPP項目中的執(zhí)行階段是極其重要的階段，太多太多的問題都是出現(xiàn)在這個階段。針對于北京地鐵4號線路等基建項目的建設(shè)，是一個系統(tǒng)性的工程。從材料采購、工程實施、工程監(jiān)管、融資項目、債券發(fā)行等問題都會相繼發(fā)生。這個階段涉及的利益參與人最多，涉及的資金管理、融資問題、“合同的再談判”問題……這些都是現(xiàn)實中存在的最為普遍的問題，而非是一般性、針對性的問題。不僅涉及到政府法規(guī)的完善、政策的約束，也對企業(yè)自身的組織管理運行、社會公眾的重點監(jiān)督有著很高的要求。

2.5 項目移交階段

PPP項目中最后的一個環(huán)節(jié)，也是產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移、風(fēng)險發(fā)生變化的重要環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，最終受到嚴重損失的不僅是國家的財政資金，對于廣大人民的切身利益也會帶來嚴重的影響。因此，獨立、公正、權(quán)威的第三方審計機構(gòu)就起著最重要的作用。截止目前為止，地鐵四號線路于2009年9月28日全線通車，但政府（控股70%）現(xiàn)如今只負責項目的建設(shè)問題，對于后期30年的運營與管理權(quán)，則由控股30%的合資公司“京港地鐵”負責。只有截止特許經(jīng)營期滿，政府才能收歸國有。因此，國家不僅是PPP項目的參與者，也是項目最后的實際控制者，引入獨立的第三方審計是勢在必行的。這一環(huán)節(jié)，利益輸送、腐敗風(fēng)險是重點關(guān)注的焦點問題。

3 ?PPP項目相關(guān)風(fēng)險概述

基于以上PPP項目的實施流程的分析以及在各個環(huán)節(jié)中相關(guān)利益關(guān)系的說明?？梢园l(fā)現(xiàn)：其PPP項目在開始的篩選、中期的執(zhí)行、后期的移交都與三方面的利益參與方相關(guān)。分別是來自于政府方面的風(fēng)險、參與運營企業(yè)方面的風(fēng)險以及市場體制經(jīng)濟帶來的風(fēng)險。

3.1 來自于政府方面的風(fēng)險

來自政府方面的風(fēng)險通過PPP項目實施的五個部分出發(fā)，具體分為以下幾個方面的內(nèi)容：①法律變更風(fēng)險。政府的法律變動是根據(jù)市場發(fā)展的需要進行的具有針對性的修訂，但PPP項目周期跨度太長，法律的變更會對其項目的實施影響較大。②審批延誤風(fēng)險。PPP項目涉及的種類、名稱等都很復(fù)雜，其審批程序需要多部門共同配合。在短時間內(nèi)完成項目的審批是不可能實現(xiàn)的。同時“再審批、再談判”，很有可能形成成本價格倒掛現(xiàn)象，這些都會無形之中增加項目的審批延誤風(fēng)險。③政治決策失誤、冗長風(fēng)險。我國實施PPP項目項目開發(fā)的時間較短，缺乏實際操作的經(jīng)驗。同時，決策程序不規(guī)范、官僚主義思想等也在一定程度上影響決策。在信息傳遞中，因時間差的原因也會造成信息不對稱，這就造成政治決策失誤，增加了冗長風(fēng)險。④政府信用、腐敗滋生風(fēng)險。負責PPP項目實際操作的是落地的區(qū)域政府。若當?shù)卣呢斦摀^重，就會刻意抑制PPP項目的進程，導(dǎo)致政府信用的缺少，給企業(yè)帶來重大的經(jīng)濟損失。同時，官員以自身職權(quán)作為依仗，向相關(guān)企業(yè)索取不合理的財物，容易誘發(fā)腐敗風(fēng)險。這對于PPP項目的發(fā)展起著一定的消極作用。

3.2 參與運營企業(yè)方面的風(fēng)險

參與運營企業(yè)方面的風(fēng)險主要表現(xiàn)在企業(yè)在投標、招標以及后期項目實施過程中的財務(wù)風(fēng)險與管理上的風(fēng)險。具體論述分別為：①融資風(fēng)險。PPP項目投入資金巨大，且運營周期長，參與其中勢必會對短期的現(xiàn)金流產(chǎn)生重大的影響。企業(yè)可能以此發(fā)售企業(yè)的融資債券來緩解資金的壓力。但我國金融體系相對薄弱，金融市場運作不規(guī)范，投機主義盛行，無形中會增加企業(yè)的融資風(fēng)險。②市場收益不足風(fēng)險。PPP項目的周期跨度大，成本費用居高。在西方國家施行中也產(chǎn)生了企業(yè)倒逼政府的舉動，來降低企業(yè)的收益問題。但是，在我國的市場經(jīng)濟下，企業(yè)就算是在虧損的情況下，項目也得按照合同進行完成。因此，不確定的收益無形中提高了企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險。③收費變更風(fēng)險。市場存在著瞬息萬變的不可預(yù)測性。而PPP項目卻因周期性較長、投資性巨大，在市場變化中就處于不利的地位。一旦市場呈現(xiàn)較為膨脹的現(xiàn)象，PPP產(chǎn)品的相關(guān)服務(wù)費用就會有明顯的提升，這就導(dǎo)致企業(yè)的營業(yè)收入與預(yù)期相差甚遠。而由此引發(fā)的收費變更風(fēng)險對于企業(yè)的影響是深遠而持久的。