中西方稀土政策演變及啟示

王媛 張雅楠

[摘 要]我國作為稀土儲量大國和產(chǎn)量大國，根據(jù)不同時期的國內(nèi)和國際形勢，不斷地調(diào)整稀土政策。但是，我國的一舉一動都會引起世界各國的關(guān)注并引發(fā)其政策調(diào)整，中西方稀土政策調(diào)整是一個相互博弈的過程。通過對中西方稀土政策調(diào)整演化路徑進(jìn)行梳理，分析各方政策調(diào)整背后的原因，在此基礎(chǔ)上提出用產(chǎn)業(yè)政策替代貿(mào)易政策、加大稀土高技術(shù)領(lǐng)域的科研投入和實(shí)行“走出去”戰(zhàn)略的政策建議。

[關(guān)鍵詞]稀土;中西方;政策調(diào)整;啟示

[中圖分類號] F426 ? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ? ? ? ? ? [文章編號] 2095-3283（2020）08-0006-03

Abstract： As a major country of rare earth reserves and production， China has constantly adjusted its rare earth policy according to the domestic and international situations in different periods. However， every action of China will attract the attention of all countries in the world and cause their policy adjustment. The policy adjustment between China and western countries is a process of mutual game. This paper sorts out the evolution paths of rare earth policy adjustment of China and western countries and analyzes the reasons behind the policy adjustment. On this basis， some policy Suggestions are put forward， such as replacing trade policy with industrial policy， increasing research investment on high-tech application of rare-earth and implementing "going out" strategy.

Key Words： Rare Earth; China and Western Countries; Policy Adjustment; Enlightenment

一、引言

全球科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的到來促使稀土資源成為各國重大戰(zhàn)略布局。主要國家對稀土資源的戰(zhàn)略調(diào)整成為全球的關(guān)注重點(diǎn)。我國作為稀土儲量大國和產(chǎn)量大國，根據(jù)不同時期的國內(nèi)和國際形勢，不斷地調(diào)整稀土政策。中國受“稀土案”敗訴影響，關(guān)稅和配額政策相繼取消，制定和出臺新的稀土政策迫在眉睫。一直以來，學(xué)者和政府對稀土政策的研究主要是從我國的角度出發(fā)，但是我國作為世界上稀土儲量和產(chǎn)量最大的國家，一舉一動也會影響到其他國家的戰(zhàn)略部署。因此，我國在制定稀土政策時，要充分考慮大國之間的相互博弈過程。

目前，國內(nèi)許多學(xué)者對我國稀土出口政策的研究多集中在政策對稀土價格和出口量的影響上。隨著我國稀土貿(mào)易政策遭到美、日、歐等國家的起訴后，學(xué)者們開始關(guān)注稀土出口政策的效果。孫章偉（2011）、馮瑞華（2010）、倪月菊（2012）對比了日本、美國和中國的稀土政策，發(fā)現(xiàn)中國稀土新政實(shí)施中存在執(zhí)行和落實(shí)難的問題，能否取得效果有待實(shí)踐檢驗(yàn)，并提出建立稀土儲備戰(zhàn)略和“走出去”戰(zhàn)略的建議[1-3]。何歡浪（2014）建立了關(guān)于縱向關(guān)聯(lián)市場的博弈模型，分析如果下游國家同樣具有稀土儲備，中國實(shí)行稀土出口管制政策的效果。結(jié)果得出如果下游國家具有稀土儲備，在我國稀土產(chǎn)業(yè)集中度較低的情況下，將影響我國出口管制政策的效果，中國稀土產(chǎn)業(yè)集中度越低，則征收關(guān)稅帶來的稀土價格上升將更多地由發(fā)達(dá)國家承擔(dān)[4]。梳理文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)對稀土貿(mào)易政策效果的研究主要集中在對我國出口價格及出口量的影響上，而綜合考慮我國政策調(diào)整導(dǎo)致國外相應(yīng)戰(zhàn)略變化這一博弈過程的研究卻不多。本文則基于中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整博弈這一大背景，來研究我國稀土政策的發(fā)展方向，提出用國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保政策來替代貿(mào)易政策的構(gòu)想。

二、中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整路徑分析

（一）世界稀土格局分析

研究中西方稀土戰(zhàn)略路徑，首先需要對世界稀土格局有所了解，由此來分析中西方稀土政策調(diào)整路徑及其背后的動因。

稀土并非中國獨(dú)有，其含量在地殼中并不少，造成稀土稀缺主要有兩方面的原因：一是一般的稀土礦里面稀土元素的含量極低，造成工業(yè)提純上的巨大困難，不僅過程復(fù)雜而且成本高昂，同時還會產(chǎn)生大量的有毒廢水，對環(huán)境破壞極大。二是稀土分布極不均勻，主要集中在中國、越南、巴西、美國、澳大利亞、俄羅斯等幾個國家，世界各國已探明的稀土儲量見圖1。中國是世界稀土資源儲量最大的國家，約占世界儲量的36.67%。但是中國卻提供著世界上約80%的稀土需求，澳大利亞、俄羅斯、印度、緬甸等國也向世界提供一定量的稀土。近年來，隨著我國稀土資源的逐漸開采消耗以及中國稀土貿(mào)易政策及產(chǎn)業(yè)政策的密集出臺，其他國家開始開采或者尋找新的稀土供應(yīng)來源，來降低對我國稀土的過度依賴，我國稀土在世界稀土的產(chǎn)量份額逐年降低。

（二）中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整演化路徑

我國稀土政策調(diào)整變化先后經(jīng)歷了四個階段：鼓勵出口稀土產(chǎn)品，實(shí)行出口退稅政策（1985—2003年）;限制稀土原材料出口，退稅率逐年降低直至取消（2003—2006年），稀土出口管制政策（2006—2015年），以及取消出口限制政策（2015年至今）。世界主要稀土消費(fèi)大國始終緊盯我國稀土政策，隨之也相應(yīng)地進(jìn)行了戰(zhàn)略政策調(diào)整。本文選取美國、歐盟、日本作為主要稀土需求大國和地區(qū)代表，來分析中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整演化路徑。中西方稀土政策調(diào)整標(biāo)志性事件見圖2。

整理分析中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整事件，發(fā)現(xiàn)中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整變化是一個此消彼長、你進(jìn)我退的無限次博弈過程。具體來看，20世紀(jì)60年代到80年代，中國的世界稀土供給地位還沒有顯露時，美國芒廷帕斯礦曾一度提供世界上90%以上的稀土供應(yīng)。改革開放以后，我國推行出口創(chuàng)匯政策，鼓勵稀土出口，實(shí)行出口退稅政策。特別是隨著我國稀土萃取分離技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，大大降低了稀土分離冶煉的成本，在我國廉價稀土的沖擊下，同時出于保護(hù)本國稀土資源的目的，許多國外礦山紛紛關(guān)停，世界最大稀土礦山芒廷帕斯礦于2002年停產(chǎn)關(guān)停。中國數(shù)年的大規(guī)模開采，稀土儲量急劇下降，中國逐漸認(rèn)識到保護(hù)稀土資源的重要性，于是開始限制稀土大規(guī)模出口，1998年開始實(shí)行出口配額政策，2006年開始實(shí)行出口關(guān)稅政策。在中國稀土出口管制政策的形勢下，西方國家一方面開始尋求稀土的多元化供應(yīng)，國外稀土礦藏的勘探開發(fā)也在不斷進(jìn)行，表1列出了國外主要稀土礦山及生產(chǎn)企業(yè)，隨著國外稀土礦藏的發(fā)掘，美、日、歐等紛紛與世界其他國家簽署稀土合作協(xié)議;另一方面，美、日、歐聯(lián)合將中國稀土出口措施訴諸WTO，經(jīng)過兩年的角逐談判，2014年，WTO最終宣布中國“稀土案”敗訴，為了遵守WTO的規(guī)定，2015年中國相繼取消了出口配額和出口關(guān)稅政策。此后，中國政府著手通過國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策來整頓國內(nèi)稀土市場，進(jìn)而傳導(dǎo)到國際市場，如稀土資源稅從價計征、整合六大稀土集團(tuán)、稀土行業(yè)準(zhǔn)入政策等。2018年中美貿(mào)易摩擦爆發(fā)后，稀土成為各方熱議的話題，很多人指出稀土可以作為一張王牌來應(yīng)對貿(mào)易摩擦。但是，如果我國使出稀土牌，可以預(yù)見美國很大可能會在稀土高科技應(yīng)用領(lǐng)域報復(fù)中國。

總之，不管中國出臺什么樣的產(chǎn)業(yè)政策或貿(mào)易政策，西方國家對中國潛在的稀土限制早已未雨綢繆，新礦勘探、舊礦復(fù)采、尋求多元化供應(yīng)、新技術(shù)的研發(fā)一直在進(jìn)行中，從而降低對我國的稀土高度依賴。

三、中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整路徑對中國稀土政策的啟示

（一）用產(chǎn)業(yè)政策替代貿(mào)易政策，規(guī)避貿(mào)易爭端

2014年“稀土案”的敗訴給我國稀土甚至其他戰(zhàn)略性資源的管制政策的制定和實(shí)施提供了教訓(xùn)。日后在制定此類政策前，一定要深入研究WTO規(guī)則，減少不必要的貿(mào)易爭端。建議把出口管制轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)的產(chǎn)業(yè)政策，把“外部問題內(nèi)部化”，避開直接管制出口這一敏感話題?？梢蕴岣哔Y源稅和環(huán)保稅率，稅放在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而不是流通環(huán)節(jié)，將資源成本和環(huán)境成本納入定價機(jī)制中，這樣既能顯示出稀土的真實(shí)價值，還有利于促進(jìn)國內(nèi)下游企業(yè)節(jié)約使用稀土原材料。

（二）加大稀土高技術(shù)領(lǐng)域的科研投入，降低對國外高科技的依賴

雖然我國在稀土開采和冶煉分離技術(shù)遙遙領(lǐng)先，成本也比國外低很多，但是高端應(yīng)用方面仍是極大的短板。高端技術(shù)的缺失，一方面，導(dǎo)致我國對稀土的價格缺乏定價權(quán)，稀土價格長期低位運(yùn)行;另一方面，當(dāng)發(fā)生貿(mào)易沖突時，西方國家很有可能會在高端應(yīng)用方面對我國進(jìn)行限制報復(fù)。中國接下來要加大在稀土高技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域的研發(fā)投入，加快實(shí)現(xiàn)由依靠資源消耗為主的粗放型規(guī)?；瘮U(kuò)張，轉(zhuǎn)向依靠基礎(chǔ)研發(fā)能力提升和技術(shù)進(jìn)步的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，形成全產(chǎn)業(yè)鏈競爭優(yōu)勢。

（三）開拓稀土多元化供應(yīng)渠道，實(shí)行“走出去”戰(zhàn)略

尋找稀土多元化供應(yīng)已成為當(dāng)今世界各國稀土戰(zhàn)略的一大趨勢， 雖然我國是世界上稀土儲量最大的國家，但是經(jīng)過多年的開采，稀土儲量急劇下降。為了實(shí)現(xiàn)稀土產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，我國也應(yīng)該積極探尋新的稀土供應(yīng)。實(shí)行“走出去”戰(zhàn)略，鼓勵企業(yè)“走出去”不但可以減輕我國稀土的供給負(fù)擔(dān)，保障資源安全，還可以通過輸出較為領(lǐng)先的稀土冶煉等技術(shù)，促進(jìn)全球稀土產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：郭麗春）