廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管現(xiàn)狀及對策

鄭國雄，楊晨璟，劉 溉，李 偉

（廣州生產(chǎn)力促進(jìn)中心，廣東廣州 510091）

1 廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況

1.1 基本情況

廣州54家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中，涉及多個領(lǐng)域的單位有11家，占比為20%。其中，涉及電子信息領(lǐng)域的單位最多，共19家，占比為35%；其次是生物醫(yī)藥，共17家，占比為31%；涉及新材料領(lǐng)域共13家，占比為24%。

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)主要由企業(yè)法人單位組成，占比超50%。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的單位性質(zhì)為企業(yè)法人的有30家，事業(yè)單位法人的有15家，民辦非企業(yè)法人的有8家，非獨(dú)立法人的有1家（廣州產(chǎn)業(yè)研究院是華南理工大學(xué)二級單位）。15家事業(yè)單位中，有1家國家級事業(yè)單位，4家省屬事業(yè)單位，9家市屬事業(yè)單位和1家區(qū)屬事業(yè)單位。共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的單位性質(zhì)主要是事業(yè)單位法人，19家共建機(jī)構(gòu)中有12家事業(yè)單位，占比超60%，其余為4家企業(yè)，2家民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)和1家非獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。

2017年，廣州市新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的技術(shù)人員占機(jī)構(gòu)人員總數(shù)平均比例是66%。其中，廣州19家合作共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的技術(shù)人員占機(jī)構(gòu)人員總數(shù)平均比例達(dá)70%，本科及以上學(xué)歷人才平均占比達(dá)80%，博士學(xué)歷的人員占比超過5%。另外，19家共建機(jī)構(gòu)共有“國家杰青”4人，中科院百人計劃20人。據(jù)統(tǒng)計，2016年廣州市新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建有創(chuàng)新平臺110個，共孵化企業(yè)170家，成果轉(zhuǎn)化830項，成果轉(zhuǎn)化收入達(dá)52億元。2017年，廣州市新型研發(fā)機(jī)構(gòu)累計服務(wù)企業(yè)數(shù)量超24000家，孵化及創(chuàng)辦企業(yè)數(shù)量約400家，已建有國家級和省級創(chuàng)新平臺超600個，成果轉(zhuǎn)化與技術(shù)服務(wù)收入達(dá)158億元[1]。

1.2 體制機(jī)制狀況

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是由政產(chǎn)學(xué)研資等多個創(chuàng)新主體構(gòu)成的一個有機(jī)聯(lián)合體。按照依托單位及建設(shè)主體的差異，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)運(yùn)營模式主要分為共建型和企業(yè)主導(dǎo)型2種。按注冊機(jī)構(gòu)性質(zhì)，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)可以分為事業(yè)單位、企業(yè)、民辦非企業(yè)法人等，這3種性質(zhì)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)運(yùn)營模式均與以往有所不同，更趨向于市場化、企業(yè)化、柔性化和人性化[2]。

雖然，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的法人單位，在管理和業(yè)務(wù)發(fā)展上基本都具備獨(dú)立的自主權(quán)，但根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和制度，也受投資企業(yè)、共建高?；蚩蒲性核墓芾?。同時，廣州為加快新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，市科技管理部門加強(qiáng)了對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的支持，相關(guān)處室對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。但是，由于有財政資金的投入，政府部門除了根據(jù)合同條款對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管外，為保證投資的合法性，事業(yè)單位共建研發(fā)機(jī)構(gòu)需按照廣州市屬事業(yè)單位的要求，接受上級主管部門和市屬財政部門的監(jiān)督，這在一定程度上導(dǎo)致新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制仍然受到束縛[3]。

1.3 技術(shù)創(chuàng)新情況

1.3.1 加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，科研成果顯著

在開展技術(shù)研發(fā)方面，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)圍繞國家和廣州長遠(yuǎn)發(fā)展的尖端需要，瞄準(zhǔn)國際前沿技術(shù)領(lǐng)域，不斷突破新的瓶頸，攻克技術(shù)難題。截至2017年年末，廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)申請專利共4600件（申請發(fā)明專利3600件），授權(quán)專利2500件（授權(quán)發(fā)明專利1500件），國際專利申請受理370件，主持或參與制定國際/國家/行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)200余項，共發(fā)表論文約4360篇，被SCI、EI、CA收錄論文約2300篇。

1.3.2 推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)取得的成果通常具有先進(jìn)性和適用性，結(jié)合廣州較完善的市場體系，可以在廣州順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化。如廣州中國科學(xué)院沈陽自動化研究所分所已在智能裝備及自動化系統(tǒng)、工業(yè)機(jī)器人、工業(yè)數(shù)字化控制系統(tǒng)、無線傳感與通信技術(shù)、工業(yè)節(jié)能與增效、生物醫(yī)療等領(lǐng)域取得一批科技成果，形成技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢，并將成果逐步進(jìn)行轉(zhuǎn)化。廣州海格通信研究院圍繞我國軍用通信、導(dǎo)航及信息化領(lǐng)域的技術(shù)需求，年均技術(shù)研發(fā)投入占其營收的12%以上，成為國內(nèi)用戶覆蓋最廣、頻段覆蓋最寬、產(chǎn)品系列最全、最具競爭力的重點(diǎn)軍工電子企業(yè)之一，以及行業(yè)領(lǐng)先的軟件和信息服務(wù)供應(yīng)商[4]。

1.4 共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展特點(diǎn)

1.4.1 前期建設(shè)經(jīng)費(fèi)資助額度較大

廣東省、市、區(qū)三級政府對合作共建的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)支持力度較大，大部分啟動經(jīng)費(fèi)都投入到了共建機(jī)構(gòu)中，體現(xiàn)出對共建機(jī)構(gòu)建設(shè)工作的高度重視，大力推動共建機(jī)構(gòu)的建設(shè)發(fā)展（見圖1）。

圖1 截至2017年年末各級財政經(jīng)費(fèi)對廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)投入啟動經(jīng)費(fèi)情況

廣州市政府對合作共建的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)支持力度較大，政府投入啟動經(jīng)費(fèi)超1億元的共建機(jī)構(gòu)數(shù)量占比超50%，其中，啟動經(jīng)費(fèi)超3億元的共建機(jī)構(gòu)有5家。

1.4.2 “一事一議”方式與新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展實(shí)際不符

由于共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)大多為政府重點(diǎn)引進(jìn)項目，政府資助經(jīng)費(fèi)均采取“一事一議”方式，因此不具備復(fù)制性，也造成了合同部分條款無法適應(yīng)未來實(shí)際發(fā)展而出現(xiàn)限制機(jī)構(gòu)發(fā)展的情況。例如，廣州中國科學(xué)院軟件應(yīng)用技術(shù)研究所在科研儀器設(shè)備總值方面不如傳統(tǒng)科研院所有較多積累，科研人員暫無大型、高價值科研設(shè)備的需求，在目前已具備較好科研場地條件及人才隊伍的情況下，卻由于科研儀器設(shè)備總值實(shí)際情況不貼合本單位研究發(fā)展定位的條件限制，而無法進(jìn)一步建設(shè)省市級科研平臺。

1.4.3 體制機(jī)制的束縛影響了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展速度

一方面共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)主體的多元化，導(dǎo)致在經(jīng)費(fèi)使用等方面受多方管理（政府及高校、科研機(jī)構(gòu)等），各種審批程序復(fù)雜、耗時，具體事項裁決效率低，影響工作進(jìn)度，特別是部分省外高校、科研機(jī)構(gòu)在廣州共建的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，由于受不同地區(qū)的政策影響，管理層面的問題更為復(fù)雜。另一方面，共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢條件在于技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)非常密集，在技術(shù)輸出時對資本的結(jié)合度非常高，但由于沒有相應(yīng)的法規(guī)，在知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、技術(shù)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)業(yè)孵化等方面缺乏引導(dǎo)激勵，機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的使用方向也受到限制，影響了機(jī)構(gòu)的發(fā)展速度[5]。

2 廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)管理及監(jiān)督特點(diǎn)

2.1 經(jīng)費(fèi)投入情況

截至2017年年末，廣州54家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)啟動經(jīng)費(fèi)共87.3億元，機(jī)構(gòu)自籌啟動經(jīng)費(fèi)36.7億元，占總額的42%；各級政府共投入啟動經(jīng)費(fèi)50.6億元，占總額的58%，其中廣州市政府投入經(jīng)費(fèi)共15.2億元，占各級政府經(jīng)費(fèi)投入的30%，廣州市財政投入啟動經(jīng)費(fèi)超過1億元的有5家機(jī)構(gòu)。這說明廣州市政府對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)啟動建設(shè)高度重視，積極主動提供支持，大力推動新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的啟動建設(shè)。2015－2017年，廣州市新型研發(fā)機(jī)構(gòu)獲各級政府財政經(jīng)費(fèi)投入分別為12.1億元、13億元和12.9億元，合計共38億元，其中廣州市財政近3年共投入經(jīng)費(fèi)11.4億元，占各級財政經(jīng)費(fèi)總投入的30%。

截至2017年年末，廣州市共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)總啟動經(jīng)費(fèi)約為44.7億元，共建機(jī)構(gòu)自籌經(jīng)費(fèi)8.7億元，占總額的19.5%，各級政府投入啟動經(jīng)費(fèi)共36億元，占總額的80.5%，其中廣州市財政經(jīng)費(fèi)投入13.8億元，占各級財政投入的38.3%。

廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)前期費(fèi)用主要以財政投入為主。過去3年各級財政經(jīng)費(fèi)投入情況表明，財政支持力度基本都在1億元以上，且廣州市政府投入共建機(jī)構(gòu)啟動經(jīng)費(fèi)占新型研發(fā)機(jī)構(gòu)啟動經(jīng)費(fèi)接近40%。因此，率先在共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)實(shí)行財政經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理制度，對財政科研經(jīng)費(fèi)管理的“松綁”具有示范意義。

2.2 經(jīng)費(fèi)支出情況

2.2.1 整體情況

根據(jù)本研究開展的調(diào)查問卷和實(shí)地調(diào)研情況，主要從預(yù)算編制、預(yù)算實(shí)施性、經(jīng)費(fèi)投入科目等方面說明廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的財政科研經(jīng)費(fèi)使用特點(diǎn)。

（1）預(yù)算編制。

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中承擔(dān)財政科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的主體主要為項目負(fù)責(zé)人，財務(wù)部門和科研管理機(jī)構(gòu)也會參與編制，只有極少數(shù)是由受訪單位參與編制（見圖2）。

圖2 2017年廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)承擔(dān)財政科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制主體構(gòu)成

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)承擔(dān)財政科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的依據(jù)，主要為項目的經(jīng)費(fèi)管理辦法以及單位的科技項目經(jīng)費(fèi)管理辦法，僅有極少數(shù)單位（占全部受調(diào)研單位的1.54%）財政科技經(jīng)費(fèi)的編制依據(jù)涉及項目負(fù)責(zé)人意愿（見圖3）。

圖3 2017年廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)承擔(dān)財政科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制依據(jù)

（2）預(yù)算可實(shí)施性。

在54家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中，有50家機(jī)構(gòu)在財政科技經(jīng)費(fèi)下達(dá)前已明確了支出范圍，占比92.6%；僅有4家單位尚未明確支出范圍，占比7.4%。另外，54家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中，33家機(jī)構(gòu)認(rèn)為預(yù)算編制復(fù)雜程度合理，占比61%；20家機(jī)構(gòu)認(rèn)為預(yù)算編制比較復(fù)雜，占比37%；1家機(jī)構(gòu)認(rèn)為預(yù)算編制太復(fù)雜，占比2%。建議減少預(yù)算科目、經(jīng)費(fèi)使用范圍的限制，以便機(jī)構(gòu)靈活調(diào)整使用。

（3）經(jīng)費(fèi)支出主要科目。

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在財政經(jīng)費(fèi)上的支出主要包括設(shè)備費(fèi)、人員費(fèi)和材料費(fèi)（調(diào)查問卷中對該問題設(shè)置為多選題），其中32家單位在財政科技經(jīng)費(fèi)的主要支出上涉及設(shè)備費(fèi)和人員費(fèi)，25家單位僅涉及材料費(fèi)，支出到基建及其他領(lǐng)域的單位分別為9家和8家（見圖4）。

圖4 2017年廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)財政經(jīng)費(fèi)主要支出類型

2.2.2 共建研發(fā)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支出情況

（1）預(yù)算編制

共建機(jī)構(gòu)承擔(dān)財政科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制主體以項目負(fù)責(zé)人和科研管理機(jī)構(gòu)為主，有4家機(jī)構(gòu)參考財務(wù)部門意見（包括財務(wù)部門編制以及財務(wù)部門和科研管理機(jī)構(gòu)聯(lián)合編制兩種情況）（見圖5）。

圖5 2017年廣州共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)承擔(dān)財政科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制主體構(gòu)成

廣州市共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)財政科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的依據(jù)主要是經(jīng)費(fèi)下達(dá)機(jī)構(gòu)的項目經(jīng)費(fèi)管理辦法（占64.7%），部分機(jī)構(gòu)依據(jù)單位的科技項目經(jīng)費(fèi)管理辦法編制預(yù)算（占17.65%），部分機(jī)構(gòu)兼顧各級各類管理辦法或項目負(fù)責(zé)人意愿（見圖6）。

圖6 2017年廣州共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)承擔(dān)財政科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制依據(jù)

（2）預(yù)算可實(shí)施性

17家共建機(jī)構(gòu)中，有15家機(jī)構(gòu)（占比超80%）在財政科技經(jīng)費(fèi)下達(dá)前已明確了支出范圍，有10家機(jī)構(gòu)（占比超50%）認(rèn)為預(yù)算編制復(fù)雜程度合理。

（3）經(jīng)費(fèi)投入主要科目

共建機(jī)構(gòu)對財政科技經(jīng)費(fèi)的使用主要為設(shè)備費(fèi)、人員費(fèi)及材料費(fèi)，只有4家機(jī)構(gòu)投入在基建方面（調(diào)查問卷中對該問題設(shè)置為多選題）（見圖7）。

圖7 2017年廣州共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)財政經(jīng)費(fèi)主要支出類型

2.3 經(jīng)費(fèi)監(jiān)管情況

2.3.1 經(jīng)費(fèi)監(jiān)管現(xiàn)狀

在54家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中，有48家機(jī)構(gòu)接受了經(jīng)費(fèi)使用方面的檢查監(jiān)督，占比為88.9%；在19家合作共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中，共有17家機(jī)構(gòu)接受了經(jīng)費(fèi)使用方面的檢查監(jiān)督，占比為89.5%。

目前，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)使用的檢查監(jiān)督類型主要包括財政檢查、審計、績效評價和其他檢查（如市科創(chuàng)委中期檢查）。在48家接受了檢查監(jiān)督的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中，有25家接受的是綜合類型（即財政檢查、審計、績效評價和其他檢查等綜合檢查）的檢查監(jiān)督，占比為52.1%，23家只接受了單一類型（即財政檢查、審計、績效評價和其他檢查中的一種）的檢查監(jiān)督，占比為47.9%（見圖8）。

圖8 2017年廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)接受經(jīng)費(fèi)檢查監(jiān)督類型

2.3.2 經(jīng)費(fèi)監(jiān)管探索實(shí)踐

隨著國家和省、市進(jìn)一步完善科研項目資金管理政策，根據(jù)深化科技創(chuàng)新領(lǐng)域“放、管、服”簡政放權(quán)改革的要求，廣州市科技創(chuàng)新委員會于2016年12月印發(fā)了《廣州市科技創(chuàng)新領(lǐng)域簡政放權(quán)改革方案》，對科技項目經(jīng)費(fèi)管理和監(jiān)督提出針對性改革舉措，主要包括：

（1）創(chuàng)新開展項目立項決策權(quán)下放試點(diǎn)。

選擇一批科技研發(fā)投入穩(wěn)定、科技管理制度健全的重點(diǎn)高校和科研院所、國有企業(yè)集團(tuán)以及建有國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國家工程技術(shù)研究中心、國家工程研究中心、國家企業(yè)技術(shù)中心的其他單位作為試點(diǎn)，以其前3年研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入額度為依據(jù)，在部分專題中劃出一定比例的科技項目經(jīng)費(fèi)或立項數(shù)指標(biāo)直接下達(dá)到試點(diǎn)單位，由試點(diǎn)單位按規(guī)定程序自行決定項目立項，報市科技行政部門納入全市科技計劃項目管理[6]。

（2）賦予項目承擔(dān)單位更大的自主權(quán)。

下放項目變更和預(yù)算調(diào)整權(quán)限，除對項目核心指標(biāo)進(jìn)行變更外，項目承擔(dān)單位可自主決定技術(shù)路線變更、項目組成員調(diào)整等事項；在財政科技經(jīng)費(fèi)允許使用的范圍內(nèi)，項目承擔(dān)單位可自主調(diào)整經(jīng)費(fèi)用途。向項目承擔(dān)單位下放項目間接費(fèi)用統(tǒng)籌使用、勞務(wù)費(fèi)分配管理和結(jié)余資金使用等管理權(quán)限。完成任務(wù)目標(biāo)并通過驗(yàn)收后，結(jié)余經(jīng)費(fèi)留歸項目承擔(dān)單位使用，在2年內(nèi)自主支配用于科技創(chuàng)新活動的直接支出，2年后未使用完的，按規(guī)定回收市財政[7]。

3 廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展存在的主要問題

3.1 新型研發(fā)機(jī)構(gòu)定位不清晰

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，特別是合作共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，缺乏統(tǒng)一的定義和標(biāo)準(zhǔn)。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)既有事業(yè)單位也有民營機(jī)構(gòu)，既有非企業(yè)也有企業(yè)，政府對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的管理容易出現(xiàn)混亂。由于定位模糊，支持政策也就難以明確。當(dāng)前政策下，一些高校和政府合作建設(shè)的研究機(jī)構(gòu)難免陷入生存尷尬，如果不保留其事業(yè)單位的性質(zhì)，政府初期投入建設(shè)經(jīng)費(fèi)面臨合法性問題；而保留事業(yè)單位，則與新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展定位相抵觸[8-9]。

3.2 現(xiàn)有體制機(jī)制的束縛有待突破

由于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，特別是合作共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在組建模式和單位性質(zhì)上呈現(xiàn)的多樣化特征，大部分機(jī)構(gòu)實(shí)行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，而理事會成員由組建方共同組成。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)一方面受“母體”（一般為高校、中科院等院所）管理，另一方面也受共建的地方政府管理，存在多頭管理的現(xiàn)象，導(dǎo)致了部分新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在經(jīng)費(fèi)撥付、采購、對外投資審批、薪酬設(shè)置等方面，需同時滿足“母體”和地方政府的管理需求，各種審批程序復(fù)雜、耗時，在具體事項的裁決中存在雙方管理層裁決效率低甚至難以解決問題的現(xiàn)象，影響工作進(jìn)度和機(jī)構(gòu)發(fā)展，尤其是事業(yè)單位性質(zhì)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，其主體為帶有濃重體制色彩的高校和科研機(jī)構(gòu)，使得新型研發(fā)機(jī)構(gòu)仍未完全脫離原有體制機(jī)制的束縛[10]。

3.3 高端核心團(tuán)隊的穩(wěn)定性有待加強(qiáng)

目前大部分共建機(jī)構(gòu)為外地高校、科研院所與廣州合作共建，受制于環(huán)境、經(jīng)費(fèi)、體制等因素，普遍存在引進(jìn)和留住高端創(chuàng)新人員和團(tuán)隊困難的問題，突出表現(xiàn)在薪酬、醫(yī)保、社保、住房、子女上學(xué)、職稱評定、項目申報等方面的支持政策不夠完善。如事業(yè)單位性質(zhì)的研究院在高端人才和團(tuán)隊的引進(jìn)方面受到薪資總額控制的影響，來自外地高校和科研院所本部的大部分科研人員、高級管理人員，特別是核心人才落戶廣州的比例不高，造成了研發(fā)骨干、團(tuán)隊的不穩(wěn)定。

3.4 財政建設(shè)經(jīng)費(fèi)管理制度有待規(guī)范

廣州支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的方式，尤其是合作共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的方式，主要以財政建設(shè)經(jīng)費(fèi)直接或間接補(bǔ)助為主，但是，由于沒有專門針對合作共建的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)費(fèi)管理制度，導(dǎo)致實(shí)際使用過程中出現(xiàn)了經(jīng)費(fèi)使用不靈活、預(yù)算科目過于嚴(yán)格等問題，直接導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)受制于其他一般性財政經(jīng)費(fèi)的管理規(guī)定，束縛了機(jī)構(gòu)的靈活性，不利于機(jī)構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展。

3.5 績效監(jiān)督考核機(jī)制有待形成

目前，在新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中，特別是政府合作共建的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，往往較為注重成立前期的資金資助與扶持，而對運(yùn)行期間的考核激勵考慮較少，暫無統(tǒng)一的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。部分機(jī)構(gòu)的合同書或共建協(xié)議中績效考核指標(biāo)定義模糊，如廣州中科院計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息中心的共建協(xié)議中，對領(lǐng)軍人才、孵化企業(yè)、收入額等方面均有相關(guān)指標(biāo)要求，但并未給出具體定義，導(dǎo)致有關(guān)績效考核工作難以進(jìn)行，無法客觀評估其效用。

4 廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展建議

4.1 機(jī)制體制改革方面

4.1.1 加大新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)力度

制定新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中長期發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)高校、科研院所和企業(yè)以產(chǎn)學(xué)研合作形式在廣州共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，深入推進(jìn)“新型研發(fā)機(jī)構(gòu) + 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”行動，實(shí)施新型研發(fā)機(jī)構(gòu)能力提升計劃，進(jìn)一步提升新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的綜合服務(wù)實(shí)力和可持續(xù)發(fā)展能力。

4.1.2 創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)部管理制度

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)利用自身優(yōu)勢，采取自主研發(fā)與社會合作研發(fā)相結(jié)合的模式，形成科技成果轉(zhuǎn)化閉環(huán)；創(chuàng)新內(nèi)部管理制度，緊貼國家及廣東省科技財政法律法規(guī)，制定符合機(jī)構(gòu)發(fā)展的規(guī)章制度，使機(jī)構(gòu)依法依規(guī)穩(wěn)定運(yùn)行。

4.1.3 擴(kuò)大新型研發(fā)機(jī)構(gòu)自主權(quán)

擴(kuò)大新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，特別是合作共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，改革科技人員薪酬分配制度，探索實(shí)施年薪制、項目工資和協(xié)議工資制，科研院所聘任高層次人才報酬計入工資總額，不納入績效工資總量管理；科研人員采取有別于領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的出國（境）審批程序和標(biāo)準(zhǔn)，建立科研人員臨時出國（境）區(qū)別管理制度。

4.1.4 建立容錯機(jī)制

對于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中碰到的問題，給予一定的寬容度，允許一定范圍內(nèi)的突破。專項建設(shè)資金使用與管理盡可能放寬，如專項建設(shè)經(jīng)費(fèi)盡量不要設(shè)置使用期限，允許機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況做相應(yīng)調(diào)整。

4.2 政策支持方面

4.2.1 加強(qiáng)國家、省和地方的政策協(xié)調(diào)

積極向科技部等有關(guān)部門反映問題，自上而下解決現(xiàn)行政策障礙。建議科技部在政策制定時，考慮廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況，將新型研發(fā)機(jī)構(gòu)作為新興的科研力量在政策上給予傾斜支持，將其等同于傳統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)，納入科研機(jī)構(gòu)稅收政策支持范圍。

4.2.2 完善新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展政策，支持進(jìn)口儀器關(guān)稅減免

構(gòu)建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫，建立評價指標(biāo)體系，加強(qiáng)績效考核，實(shí)行動態(tài)調(diào)整，提高管理服務(wù)水平。對符合現(xiàn)行政策條件的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，鼓勵和支持其申報關(guān)稅減免；對部分有可能通過政策解釋取得突破的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，積極協(xié)調(diào)海關(guān)給予政策解釋，爭取取得政策突破。

4.2.3 建立專項資金，加大資金補(bǔ)助力度，促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展

設(shè)立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)運(yùn)行專項費(fèi)用、成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金，促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展，加快成果轉(zhuǎn)化；勞務(wù)費(fèi)、績效和人員管理費(fèi)不設(shè)比例限制，結(jié)余經(jīng)費(fèi)拓寬范圍，靈活調(diào)整使用于機(jī)構(gòu)的建設(shè)；項目年度剩余資金可結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，最終結(jié)余資金全部留歸項目承擔(dān)單位使用；孵化育成企業(yè)建立認(rèn)定機(jī)制，除創(chuàng)辦企業(yè)之外，建立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)孵化企業(yè)財政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等。

4.3 經(jīng)費(fèi)管理方面

4.3.1 建立“負(fù)面清單”管理制度

廣州新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，特別是合作共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)個體間差異較大，如從機(jī)構(gòu)建設(shè)主體上看，有中科院系統(tǒng)牽頭成立的、有港澳大學(xué)的分支機(jī)構(gòu)、也有企業(yè)聯(lián)合創(chuàng)辦的，從研發(fā)機(jī)構(gòu)所屬性質(zhì)上看，有事業(yè)單位、企業(yè)、民辦非企單位等，面對這些復(fù)雜情況，如何對其科學(xué)管理和合理支持是當(dāng)前工作所面臨的一個極大挑戰(zhàn)。建議創(chuàng)新新型研發(fā)機(jī)構(gòu)管理辦法，只要不違反有關(guān)限制和禁止，允許研發(fā)機(jī)構(gòu)從事相關(guān)業(yè)務(wù)和活動（如設(shè)立創(chuàng)投機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)持股、人員雙重身份等）；同時，財政科技經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”管理制度采取點(diǎn)面結(jié)合、逐步推進(jìn)的方式，分別選取由企業(yè)和事業(yè)單位運(yùn)作的、有代表性的合作共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)各1至2家先行先試，實(shí)施一段時間后進(jìn)行評估，根據(jù)效果情況再進(jìn)行修訂或推廣。

4.3.2 鼓勵新型研發(fā)機(jī)構(gòu)投資創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

鼓勵有條件的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)開展探索試點(diǎn)，使用一定比例的財政經(jīng)費(fèi)孵化或投資相關(guān)產(chǎn)業(yè)小微企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，提升財政經(jīng)費(fèi)使用效益。

4.4 監(jiān)督管理方面

4.4.1 強(qiáng)化新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的績效監(jiān)督考核

加強(qiáng)對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的跟蹤評價，建立目標(biāo)導(dǎo)向的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行目標(biāo)導(dǎo)向管理。建立健全機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度和風(fēng)險防控體系，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)自律，健全“事前+事中+事后”的外部監(jiān)管鏈條，最大限度壓縮自由裁量權(quán)；建立日常聯(lián)絡(luò)機(jī)制，加強(qiáng)與研發(fā)機(jī)構(gòu)的溝通，發(fā)現(xiàn)問題及時處理；建立年度信息報送制度，要求研發(fā)機(jī)構(gòu)每年提交年度工作總結(jié)報告；實(shí)施定期績效評價，探索形成持續(xù)穩(wěn)定的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)支持政策。

4.4.2 提高新型研發(fā)機(jī)構(gòu)自身管理水平

加強(qiáng)財務(wù)專家和新型研發(fā)機(jī)構(gòu)財務(wù)人員的培訓(xùn)，宣傳國家、省、市相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理辦法中的亮點(diǎn)及新舉措。制定新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中期檢查、驗(yàn)收過程中的財務(wù)評價標(biāo)準(zhǔn)及可量化的專項審計報告模板及指引，規(guī)范新型研發(fā)機(jī)構(gòu)財務(wù)檢查和驗(yàn)收流程。