基層央行全面預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建

摘要：全面預(yù)算績效管理是一類完善資源配置、優(yōu)化內(nèi)部管理、增強(qiáng)工作效率、重組部門權(quán)責(zé)利的關(guān)鍵舉措，能夠很好地將資金、權(quán)利、責(zé)任、需求等各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行有機(jī)融合，也是當(dāng)下企業(yè)使用較多的一類機(jī)制。全面實(shí)施預(yù)算績效管理即是從整個(gè)過程進(jìn)行把控，確保企業(yè)內(nèi)部所有流程、內(nèi)容等均納入其中。本篇由此作為出發(fā)點(diǎn)，將其理論意義和基層央行開展預(yù)算績效管理措施過程當(dāng)中遇到的問題進(jìn)行綜合分析，對如何構(gòu)建基層央行全面預(yù)算績效管理體系進(jìn)行思考并提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：全面實(shí)施;預(yù)算績效;績效評價(jià)

一、實(shí)施全面預(yù)算績效管理內(nèi)涵

預(yù)算能夠很好地展現(xiàn)出人民銀行當(dāng)下在經(jīng)濟(jì)金融工作、宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面的工作效果，同樣是央行進(jìn)行行為把控的重要方式。預(yù)算績效對于人民銀行來講，是一類重要的評價(jià)指標(biāo)，可以很好地展現(xiàn)出各級銀行、各個(gè)業(yè)務(wù)部門在工作方面的具體效果。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，即將矛盾主要指向預(yù)算資金配置和使用中低效無效問題，有利于夯實(shí)基層央行績效主體責(zé)任，推動(dòng)履職效能提升。全面實(shí)施預(yù)算績效管理分為以下三個(gè)層次：

第一，單位預(yù)算績效管理。預(yù)算支出需要關(guān)注三大點(diǎn)內(nèi)容，分別是統(tǒng)籌、重點(diǎn)與自身能力。對于基層央行來講，需要著重關(guān)注中央經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大決策部署、各個(gè)行的工作重點(diǎn)內(nèi)容，以此將自身力量進(jìn)行匯聚，最大程度上優(yōu)化基層央行的履職能力。第二，提升各部門的預(yù)算績效管理能力。統(tǒng)籌單位內(nèi)各部門的預(yù)算支出，并納入到單位統(tǒng)一的績效管理中，這樣可以提升各個(gè)部門的管理效率，提升各個(gè)部門的自主權(quán)力，從而使資金的使用更加順暢。并且各個(gè)部門可以根據(jù)自身部門的職責(zé)更好地利用資金預(yù)算，從單位的實(shí)際運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展等多方面提升服務(wù)能力，用更好服務(wù)提升對象滿意度。第三，注重對單個(gè)項(xiàng)目的績效考核。單個(gè)項(xiàng)目有其自身的特點(diǎn)，也要有一套相對應(yīng)的績效管理機(jī)制，也需要從項(xiàng)目效益、成本、質(zhì)量等指標(biāo)出發(fā)更好地把握單個(gè)項(xiàng)目的資金使用情況。

二、實(shí)施全面預(yù)算績效管理的意義

（一）實(shí)施全面預(yù)算績效管理是提升預(yù)算管理水平的重要措施

注重績效管理的價(jià)值，需要構(gòu)建一整套閉合的績效管理系統(tǒng)，所謂閉合的績效管理系統(tǒng)就是要做到以下幾點(diǎn)：構(gòu)建有目標(biāo)的預(yù)算編制，監(jiān)控具體執(zhí)行預(yù)算的過程，應(yīng)用預(yù)算的評價(jià)結(jié)果，追責(zé)出現(xiàn)偏離預(yù)算制度的行為這樣一整套科學(xué)的系統(tǒng)，讓績效管理的思維從一開始就融入到資金預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，在實(shí)際的操作中提升績效管理的水平和能力。

（二）實(shí)施全面預(yù)算績效管理有利于提高預(yù)算分配的科學(xué)性

全方位落實(shí)預(yù)算績效的管理，對預(yù)算項(xiàng)目從立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、資金使用的合規(guī)性等方面進(jìn)行全方位評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，有利于提高預(yù)算分配的科學(xué)性。

（三）實(shí)施全面預(yù)算績效管理有助于提高履職能力

實(shí)施全面預(yù)算績效管理，對預(yù)算項(xiàng)目從成本、產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)效益等多方面進(jìn)行綜合評價(jià)，并通過獎(jiǎng)懲措施將評價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算安排、單位考評進(jìn)行掛鉤。使基層央行從關(guān)注獲得多少預(yù)算資源，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注預(yù)算資金的使用效益上，有助于提高基層央行履職能力。

（四）實(shí)施全面預(yù)算績效管理可以防范廉政風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)施全面預(yù)算績效管理，從評價(jià)指標(biāo)中可體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的各種細(xì)節(jié)問題，如對數(shù)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)進(jìn)行有效的績效評價(jià)，其結(jié)果可反映出是否違反了相關(guān)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的要求，有利于規(guī)范資金使用的行為，達(dá)到防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的目的。

三、基層央行實(shí)施全面預(yù)算績效管理存在的主要問題

（一）預(yù)算績效管理的制度建設(shè)缺失

目前基層央行預(yù)算績效管理涵蓋了貨幣發(fā)行費(fèi)、安全防衛(wèi)費(fèi)等能夠體現(xiàn)人民銀行主要業(yè)務(wù)及職能特點(diǎn)的大部分項(xiàng)目支出，主要以自評為主，執(zhí)行的是財(cái)政部制定的相關(guān)績效管理辦法。這些制度及要求偏于理念引導(dǎo)，基層央行未制定績效管理實(shí)施細(xì)則，績效目標(biāo)的設(shè)定、指標(biāo)選取、評價(jià)依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)及方法、獎(jiǎng)懲問責(zé)等規(guī)定沒有具體說明，從而導(dǎo)致預(yù)算績效管理缺少具有指導(dǎo)性、操作性的文件?；鶎友胄械娜骖A(yù)算績效管理處于摸索階段，制度的缺失必然會(huì)影響績效管理的嚴(yán)肅性、系統(tǒng)性和可操作性。

（二）預(yù)算績效目標(biāo)與預(yù)算資金間缺乏關(guān)聯(lián)度

完善的預(yù)算績效管理離不開預(yù)算金額和績效目標(biāo)，二者之間的關(guān)系明確，可以有效地推動(dòng)各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)進(jìn)步。但在實(shí)際的操作過程中，預(yù)算績效評價(jià)中只明確了預(yù)算的總額和資金來源構(gòu)成，并未將資金安排細(xì)化，資金安排無法與業(yè)務(wù)部門職能、預(yù)算績效指標(biāo)聯(lián)系，也就是我們常說的編制和目標(biāo)存在兩張皮的問題，使預(yù)算金額和績效目標(biāo)沒有良好的匹配性，也就造成現(xiàn)有的績效管理體系不能對預(yù)算金額有很好的指導(dǎo)作用。

（三）預(yù)算績效指標(biāo)體系科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化不足

產(chǎn)出指標(biāo)和效果指標(biāo)構(gòu)成了預(yù)算績效指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)主要包含四個(gè)指標(biāo)體系，分別是質(zhì)量指標(biāo)、成本指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)和時(shí)效指標(biāo)。由于部門工作的實(shí)際情況更加容易與產(chǎn)出產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，所以在實(shí)際的操作過程中，產(chǎn)出指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)也更加接近可量化性和明確性。與產(chǎn)出指標(biāo)相比，效果指標(biāo)也主要包含四種指標(biāo)構(gòu)成，分別是社會(huì)效益、可持續(xù)性影響、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。從實(shí)際的關(guān)系來看，效果指標(biāo)也是連接績效目標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)之間的紐帶。根據(jù)對不同的效果指標(biāo)的量化，可以達(dá)到對績效指標(biāo)的分解，也可以對產(chǎn)出指標(biāo)的合理性進(jìn)行解釋。但是在實(shí)際的操作過程中存在效果指標(biāo)不明確的問題，不能科學(xué)地達(dá)到可量化的績效指標(biāo)。如果預(yù)算績效指標(biāo)的在設(shè)置的過程中就存在質(zhì)量問題，那么就會(huì)對績效在監(jiān)控和評價(jià)造成直接的影響。

（四）預(yù)算管理信息化水平不高

信息化是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，基層央行使用了固定資產(chǎn)系統(tǒng)、會(huì)計(jì)綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，但在系統(tǒng)之間未建立數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換機(jī)制，不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換，績效指標(biāo)、指標(biāo)值及相關(guān)信息無法全面、實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確地獲取，并且基層央行的信息化水平參差不齊，信息孤島現(xiàn)象普遍存在，影響預(yù)算績效管理的效率與質(zhì)量。

四、全面實(shí)施預(yù)算績效管理的具體建議

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，提供操作依據(jù)

基層央行實(shí)施全面預(yù)算績效管理，需健全預(yù)算績效管理相關(guān)制度，特別是對預(yù)算績效目標(biāo)管理和績效評價(jià)兩方面制定具體的操作細(xì)則，為預(yù)算績效管理工作指明目標(biāo)、原則、流程、職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)及要求。

（二）建立全過程預(yù)算績效管理鏈條

在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)中建立閉合的績效管理系統(tǒng)，讓整個(gè)的預(yù)算管理包含預(yù)算績效管理和預(yù)算編制、執(zhí)行、和監(jiān)督的各個(gè)過程，更加科學(xué)合理地分配預(yù)算資金，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)工作更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

第一，做好事前績效評估。為了更好地推動(dòng)績效管理關(guān)口前移需要建立完善的事前績效評估，這樣在一定程度上也有利于管理理念的轉(zhuǎn)變。將預(yù)算績效目標(biāo)納入預(yù)算編制范圍，與預(yù)算編制同步布置、同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)、同步公開。在組織業(yè)務(wù)部門編制預(yù)算時(shí)，首先為各類項(xiàng)目選取適宜的績效指標(biāo)，并設(shè)定相應(yīng)的目標(biāo)值，提交至預(yù)算管理委員會(huì)審核?？冃繕?biāo)審核不通過的項(xiàng)目，一律不安排預(yù)算，從源頭上防控預(yù)算資金配置的不合理、低效益的情況。

第二，注重績效目標(biāo)的引領(lǐng)作用。要建立完善的預(yù)算編制模式需要有明確的績效目標(biāo)為引領(lǐng)，可以把預(yù)期績效當(dāng)作預(yù)算資金分配中的基礎(chǔ)性依據(jù)。在進(jìn)行預(yù)算編制的過程中，需要單位中的各個(gè)部門要嚴(yán)格按照編制好的決策認(rèn)真落實(shí)，細(xì)化各項(xiàng)工作，科學(xué)化設(shè)置各項(xiàng)績效目標(biāo)。

第三，對績效和預(yù)算進(jìn)行雙重監(jiān)控。要嚴(yán)格監(jiān)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和績效的執(zhí)行程度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)在執(zhí)行過程中的不足和偏差，進(jìn)行及時(shí)的糾正和彌補(bǔ)，也要在實(shí)際中建立實(shí)時(shí)跟蹤機(jī)制，對績效信息及時(shí)了解，如果發(fā)現(xiàn)存在的重大漏洞和嚴(yán)重問題，及時(shí)調(diào)整政策，確保制定的績效目標(biāo)可以按時(shí)、保質(zhì)保量的完成，預(yù)算資金使用安全高效。

第四，逐步建立多層次績效評價(jià)體系?！皬木植康秸w”逐步完成全方位的績效管理?？梢赃x取一部分試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算績效管理，并在試點(diǎn)中不斷發(fā)現(xiàn)問題，完善績效管理制度，讓績效管理有更強(qiáng)的適用性，逐步擴(kuò)大到整個(gè)單位，并進(jìn)一步完善績效管理，形成一套自評和外評相結(jié)合的科學(xué)評價(jià)體系。

第五，注重績效成果的應(yīng)用推廣。主要包含三個(gè)方面的內(nèi)容：一是加大成果的應(yīng)用力度，可以嘗試將績效評估結(jié)果和新一年的目標(biāo)和項(xiàng)目直接掛鉤，對于一些績效評價(jià)比較出色的項(xiàng)目上給與政策的傾斜，對于一些評價(jià)一般的項(xiàng)目要及時(shí)糾正和問責(zé)，也可以通過削減投入資金的方式，收回長期沉淀的資金;二是將預(yù)算績效結(jié)果納入干部政績考核體系，作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、選拔、任用的重要參考;三是完善考核通報(bào)制度，對于業(yè)績好，成效明顯的部門要給與獎(jiǎng)勵(lì)，對于一些推動(dòng)工作不利的部門和項(xiàng)目要及時(shí)約談，減少損失。

（三）構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算績效指標(biāo)體系

第一，分解、細(xì)化業(yè)務(wù)部門職能與業(yè)務(wù)中長期規(guī)劃。預(yù)算績效目標(biāo)的分解和細(xì)化是建立預(yù)算績效指標(biāo)體系的關(guān)鍵。預(yù)算績效目標(biāo)可以與部門職能相對應(yīng)，并且在實(shí)際的操作中可以做到細(xì)化和分解成目標(biāo)明確的績效指標(biāo)。業(yè)務(wù)部門的設(shè)置源于其承擔(dān)的央行職能，而部門所涉及的預(yù)算支出均在于履行其部門職能。因此在建立個(gè)性指標(biāo)時(shí)，應(yīng)從部門職能出發(fā)，對部門履職活動(dòng)進(jìn)行分類，依據(jù)項(xiàng)目分類及特點(diǎn)設(shè)計(jì)項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)，依據(jù)部門職能設(shè)計(jì)效果指標(biāo)。

第二，優(yōu)化評價(jià)指標(biāo)的結(jié)構(gòu)和權(quán)重。將預(yù)算績效評價(jià)體系主要包含三個(gè)方面的內(nèi)容，分別是預(yù)算編制、執(zhí)行、履職和效益。預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行可以歸類到過程指標(biāo)，履職和效益可以歸類為效果指標(biāo)的范疇。根據(jù)已有的、科學(xué)的體系，應(yīng)該將預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行二者的比重限定在一半以內(nèi)，并且要盡量避免出現(xiàn)過于復(fù)雜的過程指標(biāo)，保證了績效指標(biāo)在其中的重要作用。

第三，注重開發(fā)個(gè)性指標(biāo)和建設(shè)指標(biāo)庫?，F(xiàn)存的共性指標(biāo)不能清晰地反映部門之間的業(yè)績和績效情況，只有通過個(gè)性指標(biāo)才能更好地反映不同的業(yè)務(wù)部門之間的績效情況和特點(diǎn)。所以在實(shí)際的預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系的開發(fā)中，應(yīng)重視個(gè)性指標(biāo)的開發(fā)、收集和整理，在與業(yè)務(wù)部門深入溝通預(yù)算執(zhí)行情況后，開發(fā)出合理、科學(xué)的個(gè)性指標(biāo)，建立預(yù)算績效評價(jià)的個(gè)性指標(biāo)庫，為單位整體績效評價(jià)的大規(guī)模推廣提供指標(biāo)工具。

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作者簡介：徐小雪（1984—），女，湖北襄陽人，初級經(jīng)濟(jì)師，本科，主要從事財(cái)務(wù)管理研究。