當(dāng)前我國養(yǎng)老保障的困境與成因

摘要：各級財政社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重、城鄉(xiāng)與區(qū)域間的養(yǎng)老實力與需求錯位、養(yǎng)老方式選擇傳統(tǒng)單一、養(yǎng)老產(chǎn)品與服務(wù)供給存在量與質(zhì)的雙重短缺，一系列困境成為我養(yǎng)老保障體系建設(shè)中的巨大障礙。本文認(rèn)為老齡觀念的偏頗、養(yǎng)老金融體系的不完善、社會資源配置的不合理導(dǎo)致了上述困境的出現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保障;養(yǎng)老金融;養(yǎng)老方式;養(yǎng)老產(chǎn)品與服務(wù)

一、當(dāng)前我國養(yǎng)老保障的困境

（一）養(yǎng)老金缺口預(yù)警與各級財政社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重

楊長漢（2018）從養(yǎng)老金財務(wù)收支視角看，認(rèn)為中國的養(yǎng)老金體系是養(yǎng)老金的隱性缺口和顯性結(jié)余并存的。巴曙松等（2018）認(rèn)為全國養(yǎng)老保險金的收入增速已經(jīng)連續(xù)年低于支出增速。而且，部分省份在沒有中央調(diào)劑制度支持的情況下，養(yǎng)老金結(jié)余已是負(fù)數(shù)。2019年5月1日，我國實行了確立“統(tǒng)賬結(jié)合”基本養(yǎng)老保險制度以來最大力度的降費。大幅度的降低企業(yè)繳費比例在意義積極而深遠(yuǎn)的同時，也無疑增加了財務(wù)不可持續(xù)的風(fēng)險。此外，我國靈活就業(yè)人員的數(shù)量在逐年增多，當(dāng)前尚未被納入職業(yè)養(yǎng)老金范圍內(nèi)，需要自己負(fù)擔(dān)補充的養(yǎng)老保險，未來其養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)歸屬問題也需要解決。

（二）城鄉(xiāng)和區(qū)域間養(yǎng)老實力和養(yǎng)老需求錯位匹配

落后地區(qū)尤其是廣大農(nóng)村缺少充足的財力支持，老年人收入水平低，甚至日常生活都難以保障?！暗谒拇沃袊青l(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查”（下稱四調(diào)）數(shù)據(jù)顯示，需要日常生活照料的農(nóng)村老人占比16.4%，城鎮(zhèn)老人占比14.2%;無人照顧的農(nóng)村老人占比22%、城鎮(zhèn)老人占比17.4%，照護(hù)需求更大的農(nóng)村老人反而更有可能無人照顧。雖然城鎮(zhèn)的生活成本比農(nóng)村高很多，會起到一定的中和作用，但是城鄉(xiāng)老年人的收入水平和養(yǎng)老金存儲數(shù)額差距也是不容忽視的。城鎮(zhèn)和農(nóng)村老年人平均每年固定支出占固定收入的比重分別為31.17%和50.03%，低收入的農(nóng)村老年人反而固定支出占比更大。養(yǎng)老服務(wù)方面，無論是養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施和場地等硬件，還是養(yǎng)老服務(wù)人員配備等軟件上，農(nóng)村在擁有數(shù)量與質(zhì)量兩方面都遠(yuǎn)落后與城市。截止到2018年，農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率仍然比城市低33.4%，有62.6%的農(nóng)村老年人反應(yīng)所在地沒有成立老年協(xié)會。農(nóng)村老年人的幸福感低于城鎮(zhèn)老年人，孤獨感更強，且認(rèn)知老化程度較高，生命態(tài)度積極性相對較弱。

（三）老年人健康狀況欠佳且養(yǎng)老方式選擇傳統(tǒng)單一

“四調(diào)”顯示，失能、半失能老年人約有4 063萬，占老年人口總數(shù)的18.3%，老年人健康狀況不容樂觀。中國人口與發(fā)展研究中心于2019年計算了老年人口自理預(yù)期壽命，結(jié)果顯示老年人健康狀況改善程度低于人口預(yù)期壽命的延長。老年人最青睞的依然是家庭養(yǎng)老，配偶是占比最高的護(hù)理照料人，達(dá)到43.5%。由兒女及其他親屬照料護(hù)理的老年人相對占比較大，選擇養(yǎng)老機構(gòu)等社會提供照護(hù)服務(wù)的老年人數(shù)量很少，僅占7%。老年人照護(hù)者平均年齡較大，平均年齡58.63歲，多數(shù)自身處在老年人行列，身體機能大大限制了照護(hù)能力。

（四）養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)供給存在量與質(zhì)上的雙重短缺

1.醫(yī)養(yǎng)資源配置效率和水平不高

黃家豪和孟昉（2014）發(fā)現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”型養(yǎng)老機構(gòu)收費高于當(dāng)?shù)鼐用袢司杖氲?—3倍多，大部分老人負(fù)擔(dān)不起。而鄧大松和李玉嬌（2018）發(fā)現(xiàn)，我國老年人對醫(yī)養(yǎng)資源的總需求很大，但是在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策推行后，服務(wù)實際購買數(shù)量卻并不多，出現(xiàn)了供求失衡的悖論。資金鏈供應(yīng)缺乏完整性和持續(xù)性，相關(guān)部門間存在利益紛爭和推諉扯皮。醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)的積極性不強，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)內(nèi)容比較單一趨同，大部分醫(yī)療機構(gòu)的老年病專科醫(yī)院和?？崎T診的數(shù)量少、規(guī)模小，難以滿足老年人就診需求。醫(yī)養(yǎng)行業(yè)發(fā)展環(huán)境還不夠明朗，醫(yī)療與養(yǎng)老仍然是分離狀態(tài)，不能保證老年人及時有效地被治療。

2.老年人精神需求和價值被長期忽視

在“未富先老”的現(xiàn)實背景下，人們都先關(guān)注于物質(zhì)上的支持，老年人的情感和人際交往需求被擱置，尤其是占重要部分的親情需求，贍養(yǎng)人往往出現(xiàn)與老年人溝通缺乏耐性，照顧老年人帶有情緒等情況。不法分子利用這種現(xiàn)象，線上線下大打“親情牌”，兜售各種保健用品甚至詐騙?！八恼{(diào)”數(shù)據(jù)顯示，近50%的受訪老人被騙過。老年人精神生活整體上比較單調(diào)，老年人參加體育鍛煉和從事興趣愛好活動的比例較小，其自我實現(xiàn)需求不斷攀升，但又處在比較茫然的狀態(tài)，社會參與度不高，往往有心無力;而競爭激烈、追求效益的社會由年輕人主導(dǎo)，老年人力資源是被忽視的。

二、養(yǎng)老保障困境的成因

（一）老齡觀念偏頗和孝文化缺失

長期以來老年人被看成是需要照顧贍養(yǎng)的群體，近年來雖有所好轉(zhuǎn)，但不可避免地存在觀念和制度的滯后。一方面社會上缺少針對老年人的崗位以及保護(hù)老年人的工作制度安排;另一方面自我承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的意識比較薄弱，社會活動參與意愿低。

受市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)變化等因素的影響，人口流動遷移度大大提高，家庭規(guī)模變得越來越小?！八恼{(diào)”顯示，獨居或與配偶居住的老年人比例達(dá)到了49%。人們的價值觀發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)“孝道”思想逐漸弱化。王莉莉（2014）認(rèn)為在傳統(tǒng)觀念影響下，老年人對養(yǎng)老機構(gòu)的認(rèn)知程度和消費能力總體較低。尤其在農(nóng)村地區(qū)，老年人及其子女認(rèn)為去養(yǎng)老院是不光彩的事情，是子女不孝的表現(xiàn)。

（二）養(yǎng)老金融體系發(fā)展尚不完善

1.養(yǎng)老金制度安排不合理且養(yǎng)老金投資管理能力不足

我國養(yǎng)老金制度呈現(xiàn)出“強政府+弱市場+少個人”的關(guān)系格局?！八恼{(diào)”數(shù)據(jù)顯示，我國老年人可獲取企業(yè)年金或職業(yè)年金和領(lǐng)取商業(yè)養(yǎng)老保險金的老年人口比率極低，僅為0.33%和0.38%。

我國的企業(yè)年金雖有所發(fā)展，但是總體規(guī)模小、覆蓋面窄，與當(dāng)初的預(yù)期差距較大。企業(yè)年金不具有普惠性，屬于補充性養(yǎng)老保險，實際上對于一些企業(yè)來說不僅增加了企業(yè)人工成本，而且減少了員工的現(xiàn)期收入。收入不高的年輕員工更愿意獲得豐厚的現(xiàn)期收入，而不追求收益的延期。

老年人對養(yǎng)老金融的認(rèn)識和利用也顯不足。“四調(diào)”數(shù)據(jù)顯示有理財行為的老年人占老年人總數(shù)的2.57%。個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的公眾參與度低，總體實施效果不佳。

由于養(yǎng)老金的特殊性，國家在養(yǎng)老金風(fēng)險防控方面十分謹(jǐn)慎，一直以來偏重低收益但是低風(fēng)險的投資產(chǎn)品。從事養(yǎng)老金管理的人員并非全部具備投資專業(yè)知識，缺乏敏銳的洞察力。加上物價的漲幅程度高于養(yǎng)老金投資收益率，養(yǎng)老金嚴(yán)重貶值。

2.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資積極性與養(yǎng)老服務(wù)金融供給水平不高

由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資周期長、風(fēng)險相對收益更大，單靠市場機制難以吸引足夠的社會資本。整個養(yǎng)老行業(yè)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的操作標(biāo)準(zhǔn)和制度要求，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融資渠道單一，主要依靠信貸，擔(dān)保機制不健全。政策導(dǎo)向的不明確使得大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品的養(yǎng)老屬性較弱，養(yǎng)老理財、反向按揭養(yǎng)老以及遺囑信托等新業(yè)務(wù)鋪開量和完善度還不夠，不能真正滿足老年人的各方面要求。

（三）社會資源存在數(shù)量和結(jié)構(gòu)上的配置問題

養(yǎng)老保險和社會養(yǎng)老服務(wù)是社會保障的重要部分，理應(yīng)受到法學(xué)界的極大關(guān)注。但目前養(yǎng)老保障體系內(nèi)的各項法律法規(guī)仍表現(xiàn)出很大不足，農(nóng)村養(yǎng)老相關(guān)法律制度問題更加突出。

政策信息的不可預(yù)測性，使得公信力大大減弱，投資者不敢放膽進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。許多地方政府未能根據(jù)本地實際情況將政策進(jìn)行具體細(xì)化并加以落實，使得國家的利好政策難以落地到位。各部門之間的權(quán)責(zé)分配不夠清晰，缺乏良好的信息共享機制，導(dǎo)致養(yǎng)老資源配置低效，影響?zhàn)B老保障水平的提高。

1.社會資源在城鄉(xiāng)區(qū)域間配置效果差異明顯

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高則養(yǎng)老保障建設(shè)起步早、更完善。東部地區(qū)財力相對雄厚，本地區(qū)養(yǎng)老投入相對較大。而中西部地區(qū)財力相對薄弱，多依靠中央的轉(zhuǎn)移支付來推進(jìn)本地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。

楊靜慧（2017）等學(xué)者認(rèn)為，“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”與農(nóng)民的需求差距大，存在一定程度上的低效性。農(nóng)村老人養(yǎng)老金的發(fā)放、收取和使用會因為缺乏專業(yè)人員管理和有力監(jiān)督而出現(xiàn)漏洞。農(nóng)民對預(yù)期獲得的制度保障持懷疑態(tài)度，但基本生活保障又也難以自我實現(xiàn)，便只能在略帶強制性的情況下選擇投保低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險。低繳納額使得整個養(yǎng)老保障資金運轉(zhuǎn)不可持續(xù)，難以支持日漸強烈的農(nóng)村養(yǎng)老需求。

2.社會資源在不同養(yǎng)老方式間配置不合理

第一，社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展尚不完善。

社區(qū)既是政府養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員培訓(xùn)實踐的載體，也是將無數(shù)家庭串聯(lián)，實現(xiàn)網(wǎng)格化管理的紐帶。而目前各地方財政補貼主要流向就是養(yǎng)老機構(gòu)，承擔(dān)重要養(yǎng)老責(zé)任的家庭和社區(qū)相對養(yǎng)老機構(gòu)的運行成本低很多，理應(yīng)得到較大的支持。

伴隨著幾代獨生子女的父母都步入老年，失獨、空巢老人的占有比例大大增加。多數(shù)老年人沒有財力長期居住在環(huán)境較好的養(yǎng)老院，看病吃藥更多靠自己。目前針對無子、失獨老人的照顧政策多以人頭補貼為主，不僅被平均的金額是杯水車薪，而且也不能根本上解決失獨、空巢老人的生活困難。

第二，養(yǎng)老機構(gòu)總量不足且魚龍混雜。

王莉莉（2014）等認(rèn)為當(dāng)前我國的養(yǎng)老機構(gòu)定位模糊、服務(wù)對象不明確、補貼標(biāo)準(zhǔn)不一，養(yǎng)老機構(gòu)資源存在數(shù)量上和結(jié)構(gòu)上的雙重短缺。長期以來公辦養(yǎng)老機構(gòu)由政府財政投入，在各方面相對優(yōu)于民辦，于是出現(xiàn)了公辦機構(gòu)搶床位而民辦機構(gòu)沒人去的尷尬局面。公辦養(yǎng)老機構(gòu)甚至變成福利，喪失公益性，被權(quán)力者直接或間接占用，致使真正需要政府救助的弱勢老年群體被拒之門外。

重建輕運、重硬輕軟。能吸引多少投資，新建多少養(yǎng)老機構(gòu)等等都是政績的體現(xiàn)，因此各地政府是愿意給予補貼政策的。而在養(yǎng)老機構(gòu)或社區(qū)服務(wù)中心后續(xù)運營階段，往往受到忽視。目前來看，養(yǎng)老機構(gòu)用戶群體不夠多，政府相關(guān)幫扶政策不可持續(xù)，民辦養(yǎng)老機構(gòu)很難實現(xiàn)質(zhì)的提高，設(shè)施落后但收費偏高等一系列問題也得不到有效解決。

第三，旅居養(yǎng)老難破“旅而不養(yǎng)”的困局。

旅居養(yǎng)老是近年新興的養(yǎng)老方式之一，“旅而不養(yǎng)”的情況仍然普遍存在。目前各地旅居設(shè)施基本與旅游度假設(shè)施無異，醫(yī)療、康養(yǎng)等養(yǎng)老配套設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)匱乏。有很多地產(chǎn)幾乎所有購房者都是外地人，常住戶很少，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平甚至比原住地更低。我國老年人消費觀念較傳統(tǒng)，異地醫(yī)療費用報銷、就醫(yī)及時有效性等問題也制約著旅居養(yǎng)老的發(fā)展。

3.社會資源在養(yǎng)老產(chǎn)品與服務(wù)供給上投入不足

第一，老年商品匱乏與消費觀念落后。

針對老年人研發(fā)的食品和生活用品與琳瑯滿目的嬰幼兒產(chǎn)品相比實在是少的可憐，市面上幾乎沒有囊括各種老年用品的綜合商店，老年產(chǎn)品的開發(fā)、研制和生產(chǎn)也明顯不足，導(dǎo)致中高端老年商品被外企壟斷，產(chǎn)品售價普遍較高。相對于上述老年商品的供給不足，老年商品的消費市場也比較小。一方面，社會風(fēng)氣整體上是“重小輕老”的，人們對老年人的性格、行為和身體變化了解甚少，不太舍得為老人花錢。另一方面，老年人的消費觀念也比較落后，服裝需求很低，更愿意購買保健品而忽視功能性老年

產(chǎn)品。

第二，專業(yè)照護(hù)人員嚴(yán)重不足且水平不高。

“四調(diào)”顯示，家政服務(wù)人員、醫(yī)療護(hù)理機構(gòu)人員以及養(yǎng)老機構(gòu)人員三者合計占老年人日常護(hù)理提供者的比例僅為3.96%，老年人日常護(hù)理人員的缺口巨大。此外，高校缺少一系列的老年人相關(guān)專業(yè)設(shè)置。社會上從業(yè)護(hù)理人員多缺乏專業(yè)知識和技能，只能提供簡單的照料服務(wù)，無法滿足老年人基本生活之外的需求。由于工資少，工作累，社會地位低等原因，服務(wù)人員隊伍的流動性大，影響老年人接受照護(hù)服務(wù)的舒適度。

第三，老年教育資源粗放供給。

老年人是搭建和諧社會與家庭文明的橋梁。當(dāng)前老年人在家庭中也扮演著重要角色，大多承擔(dān)照管孫輩的責(zé)任。老年人的受教育程度往往與其對老年教育的需求程度成正比，“新一代”老年人受教育程度普遍提高，其對接受繼續(xù)教育的需求自然大大提高。鄭新等（2018）認(rèn)為老年教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，相應(yīng)的存在消費“擁擠點”。目前，我國政府是老年教育資源的供給主體，主要通過是承辦老年大學(xué)、社區(qū)教育等來滿足老年人的教育需求。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口老齡化并存的環(huán)境下，政府提供的教育資源與社會需求間的缺口越來越大，許多老年人因名額限制和距離過遠(yuǎn)而不得不放棄教育機會。此外，老年教育課程內(nèi)容多帶有娛樂性質(zhì)，缺少較高水平的進(jìn)階課程，無法滿足老年人學(xué)歷提升的需求。教育機構(gòu)對老年教育的重視不足，沒能對老年教育課程有個科學(xué)合理的規(guī)劃安排。

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作者簡介：邴士亳（1995—），女，吉林人，吉林財經(jīng)大學(xué)在讀碩士生。