“十四五”期間會(huì)增設(shè)直轄市嗎

王紅茹

視覺中國

城市被“直轄”從來都不缺關(guān)注度。近期，一則關(guān)于“支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市”的論述，再度引發(fā)熱議。

該論述出自《中國科學(xué)院院刊》刊發(fā)的《“十四五”時(shí)期，如何優(yōu)化我國的行政區(qū)劃設(shè)置？》一文。文章中提到，配合國家“一帶一路”倡議和城市群發(fā)展戰(zhàn)略，支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市。

在“十四五”時(shí)期，增設(shè)直轄市是否有必要性和可行性？哪些城市具有潛力成為直轄市？

中國需要設(shè)立更多直轄市嗎？?

關(guān)于設(shè)立直轄市，《“十四五”時(shí)期，如何優(yōu)化我國的行政區(qū)劃設(shè)置？》這篇文章是這樣說的：建議國家設(shè)立直轄市，縮小大省管轄幅度，推進(jìn)扁平化管理。配合國家“一帶一路”倡議和城市群發(fā)展戰(zhàn)略，支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市，充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)地區(qū)增長極、穩(wěn)疆固邊、帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的作用。

這段話的亮點(diǎn)在于“支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市”。觀點(diǎn)即出，熱議不斷。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》首席攝影記者 肖翊 | 攝

反對(duì)者有之。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長兼秘書長陳耀表示，直轄市涉及到增加行政成本，提高行政規(guī)格，不符合現(xiàn)在行政區(qū)劃改革要減少行使權(quán)力機(jī)構(gòu)，增加功能的目標(biāo)。與其增加直轄市，不如再適當(dāng)布局和增加國家中心城市。

在他看來，中國的行政區(qū)劃主導(dǎo)方向是要減少層級(jí)，現(xiàn)在五級(jí)的層級(jí)傳導(dǎo)環(huán)節(jié)太多，不利于提高效率，影響到政令的效率。因此，陳耀更贊成設(shè)立國家中心城市，“從新中國成立以來增設(shè)直轄市，主要目的是希望直轄市帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展，發(fā)揮中心城市的帶動(dòng)作用。現(xiàn)在國家提了9個(gè)國家中心城市，雖然沒有行政規(guī)格，但在性質(zhì)上跟直轄市有一定相同的作用和功能。國家中心城市不需要增加行政規(guī)格，同時(shí)可以適當(dāng)增加功能?！?/p>

贊成者也有之。中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長、中國社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊開忠接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪表示，我國一些省級(jí)政區(qū)管轄幅度確實(shí)較大，以致少數(shù)省級(jí)政區(qū)的重要領(lǐng)導(dǎo)在其一個(gè)任期內(nèi)，難以做到走一遍管轄的各個(gè)地方，這必然會(huì)妨礙政府更好發(fā)揮作用。因此，這個(gè)問題幾十年來一直是行政區(qū)劃學(xué)界討論的話題。

“總的來看，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)從大尺度向小尺度細(xì)分空間深入，按照成熟一個(gè)調(diào)整一個(gè)的漸進(jìn)原則，適時(shí)對(duì)之進(jìn)行優(yōu)化，從長期來看，是一個(gè)趨勢(shì)。少數(shù)省級(jí)政區(qū)管轄幅度較大且城市體系具雙核心城市特征，將其一個(gè)中心城一個(gè)中心城市與周邊地區(qū)整合劃出并設(shè)為直轄市，是其中的選項(xiàng)之一。如1997年將原屬四川省的重慶市、萬縣市、涪陵市和黔江地區(qū)合并，正式設(shè)立重慶直轄市?！痹跅铋_忠看來，如能配套適宜的簡政放權(quán)，不僅能夠在一定程度上減少管理成本、更好因地制宜，而且，可以更好發(fā)揮地方積極性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)地方活力。

經(jīng)過改革開放以來的幾十年發(fā)展，特別是黨的十八大以來的發(fā)展，我國大尺度空間的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展及其可及性均等化已得到相對(duì)好的解決，但是，較小尺度細(xì)分空間的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展滯后問題凸顯。據(jù)此，楊開忠表示，“在‘十四五時(shí)期，適時(shí)通過合適方式，有序地劃小極少數(shù)省級(jí)政區(qū)，是可以謹(jǐn)慎考慮的選項(xiàng)。”

深圳、青島、大連、喀什有條件成為直轄市嗎？

引發(fā)爭議的中科院專家文章提出，支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市。如作者所言，深圳、青島、大連、喀什有沒有可能成為直轄市？看看深圳、青島、大連、喀什這4座城市的具體情況。

從區(qū)位看，這4座城市分別位于東部的廣東、山東，東北的遼寧和西部的新疆。

從人口看，2019年4個(gè)城市的常住人口，深圳是1343.88萬人，青島是949.98萬人，大連是698.7萬人，喀什是462.40萬人。相比之下，深圳、青島、大連的優(yōu)勢(shì)比較明顯，喀什人口最少。

從經(jīng)濟(jì)實(shí)力看，2019年這4座城市的GDP總量分別是：深圳是26927.09億元，青島是11741.31億元，大連是7001.7 億元，喀什1048.3億元。相比之下，最高的深圳是喀什的近26倍，其他3個(gè)城市的GDP也都遠(yuǎn)高于喀什。

事實(shí)上，深圳、青島、大連去年在當(dāng)?shù)厥》莸某鞘薪?jīng)濟(jì)排名中都是佼佼者。而喀什在去年新疆城市的GDP排名中，僅排在第六位，經(jīng)濟(jì)總量也僅有烏魯木齊的1/3。

如此情形下，深圳、青島、大連和喀什這4座城市能否作為直轄市帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展？

楊開忠向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者逐一進(jìn)行了分析。廣東、山東兩省各自的管轄幅度較大，其城市體系又具有雙核心城市的特點(diǎn)，由此來看，將深圳及周邊地區(qū)、青島及周邊地區(qū)分別整合并設(shè)立直轄市，具備一定的區(qū)域條件。但是否實(shí)現(xiàn)，還要看全國政治經(jīng)濟(jì)平衡的需要，后者是關(guān)鍵的。

遼寧省擁有沈陽、大連雙核心城市，但管轄幅度不是太大。因此，大連與周邊地區(qū)是否需要整合并設(shè)直轄市，則在相當(dāng)程度上決定于我國南北政治經(jīng)濟(jì)平衡和東北亞交流合作的趨勢(shì)。

新疆維吾爾自治區(qū)幅員遼闊，喀什市在區(qū)域格局中的定位更加復(fù)雜，需要進(jìn)行專門研究?！拔覀€(gè)人認(rèn)為，有一點(diǎn)是肯定的，那就是， 無論從配合‘一帶一路建設(shè)，還是從民族團(tuán)結(jié)、穩(wěn)疆固邊、區(qū)域平衡來看，都應(yīng)當(dāng)以喀什及其周圍為依托，適度強(qiáng)化南疆城市人口和經(jīng)濟(jì)布局。所以提升喀什及其周圍地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)能級(jí)是個(gè)趨勢(shì)，提升的具體形式，建議專門組織研究需要。”楊開忠說。

武漢、鄭州未來也應(yīng)考慮成為直轄市？

除了深圳、青島、大連，坊間有觀點(diǎn)認(rèn)為，武漢、鄭州等城市未來也具備升格直轄市的潛力。

力推鄭州的理由似乎很充分：當(dāng)?shù)匚撮_發(fā)資源非常豐富，而且鄭州的鐵路及中原長期的建設(shè)已趨于成熟。鄭州的中原氣度和經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要成為重點(diǎn)扶持的城市，進(jìn)入候選視角。

力推武漢的理由似乎也頗有說服力：九省通衢的交通要道，自然人文和教育資源豐富。武漢臨近海岸，河流大都流經(jīng)此處，而且這里的船運(yùn)非常密集。作為直轄市候選當(dāng)之無愧。

從人口和經(jīng)濟(jì)實(shí)力看，這兩個(gè)城市也不差。先看鄭州，2019年鄭州的常住人口為1035.2萬人，是河南省常住人口最多的城市，甚至超過了呼聲較高的青島和大連;鄭州當(dāng)年的GDP是11589.7億元，位列全國第15位。雖然相比青島弱了一點(diǎn)，卻遠(yuǎn)超大連。

再來看武漢。截至2019年末，武漢全市常住人口為1121.20萬人，是湖北省人口最多的城市，也超過了青島和大連。經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可圈可點(diǎn)，2019年全年武漢市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值16223.21億元，全國城市排名第八，位列全國經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)城市。其GDP總量超過青島4481.9億元，更是大連的2.3倍。

無論人口和經(jīng)濟(jì)，鄭州和武漢的優(yōu)勢(shì)都非常明顯。對(duì)此，楊開忠向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，“一個(gè)中心城市是否適合與周邊地區(qū)整合設(shè)省級(jí)政區(qū)，不能僅僅看這個(gè)城市及其周圍自身的人口和經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵要看地理政治經(jīng)濟(jì)平衡?！?/p>

楊開忠強(qiáng)調(diào)，河南省雖管轄幅度較大，但城鎮(zhèn)體系首位分布特征突出，鄭州是其唯一的絕對(duì)性中心城市。將鄭州及其周圍地區(qū)整合單列為一個(gè)省級(jí)政區(qū)，需要很大的區(qū)域利益結(jié)構(gòu)再平衡，因而應(yīng)慎之又慎;湖北省不僅城市體系首位分布特征突出，武漢是其唯一的、占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的中心城市，同時(shí)，湖北省管轄范圍不及湖南省。所以，將武漢及其周圍整合劃出，更要慎之又慎。

（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2020年第16期）

編輯：楊百會(huì) yangbaihui@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭