城市擴(kuò)容熱潮下的冷思考

姚成二

新增市轄區(qū)是新增設(shè)市城市的8.5倍

《決策》：今年以來，區(qū)縣一級的行政區(qū)劃調(diào)整呈現(xiàn)燎原之勢，這一現(xiàn)象在中心城市表現(xiàn)尤為明顯，您對此有何觀察？

李鐵：最近看到兩類消息：一類是一些省會城市頻繁通過“縣改區(qū)”等形式新增市轄區(qū)，另一類是為增設(shè)市轄區(qū)喝彩的文章，認(rèn)為增設(shè)市轄區(qū)有助于增加中心城市資源配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

對此，我一直頗有異議。人們往往沒有搞清楚，增設(shè)市轄區(qū)到底是有利于按照市場規(guī)律配置要素和資源，還是強(qiáng)化了等級化城市管理體制下計(jì)劃配置資源的方式？

從上世紀(jì)末強(qiáng)化耕地保護(hù)開始，中國嚴(yán)格限制了設(shè)市審批。從2000年到2015年整整15年間，設(shè)市的城市數(shù)量沒有增加，反而減少了7個(gè)。

此后，雖然頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》和《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十三五規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)要支持中小城市的發(fā)展，但是從2015年到2019年，設(shè)市城市僅僅增加了21個(gè)。與8億多的城鎮(zhèn)人口相比，中國的城市數(shù)量顯然嚴(yán)重不匹配。而且，無論是與發(fā)達(dá)國家還是與發(fā)展中國家比，中國城市數(shù)量都是偏低的。

按照中國設(shè)市城市管轄范圍和人口規(guī)模，達(dá)到千萬人口或者500萬人以上的城市確實(shí)很多。但是如果按照國際通行的對城市人口的認(rèn)定，可能很多城市的人口規(guī)模只是一種統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，這與中國現(xiàn)行城市管理體制有直接關(guān)系，不符合國際上通行的城市標(biāo)準(zhǔn)。

為了擴(kuò)大城市規(guī)模，許多城市都采取了增設(shè)市轄區(qū)的方式。從2000年到現(xiàn)在，中國新增市轄區(qū)178個(gè)，相當(dāng)于新增設(shè)市城市的8.5倍，也正是因此，很多城市因?yàn)檫_(dá)到了一定人口規(guī)模，而自詡“特大城市”和“超大城市”。

很多人以為，增設(shè)市轄區(qū)等于發(fā)展了中心城市，這顯然存在不小的誤解。如果市轄區(qū)是沿著中心城市邊界自動向外擴(kuò)展，通過城市的吸納作用，把人口、資源和要素聚集起來，這是符合城市發(fā)展規(guī)律的。

但如果一個(gè)中心城市，例如省會城市或者地級城市，把距離自己較遠(yuǎn)的縣或者縣級市，甚至是其他地級市納入到自己的行政轄區(qū)內(nèi)，并改為市轄區(qū)，這顯然偏離了城市的發(fā)展規(guī)律，只不過是在盲目地?cái)U(kuò)大行政區(qū)。

我們調(diào)查過，一些市轄區(qū)與中心城市的距離達(dá)到400多公里，有的達(dá)到100多公里，還有的幾十公里不等。就算市轄區(qū)和中心城市只相距十幾公里遠(yuǎn)，未來要想使得兩個(gè)不同區(qū)域形成連接，也需要付出巨大的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本。更重要的是，這種簡單粗暴的合并，并沒有改變中心城市及其主城區(qū)的規(guī)模和形態(tài)，只在行政管理上擴(kuò)大了空間面積和人口規(guī)模。

為何熱衷增設(shè)市轄區(qū)？

《決策》：既然如此，那為什么還有這么多中心城市熱衷于增設(shè)市轄區(qū)？

李鐵：道理很簡單，首先是能夠利用現(xiàn)有的城市等級管理體制擴(kuò)展行政管轄空間。中國的城市實(shí)質(zhì)上是行政轄區(qū)的概念，特別是改革開放后，城市高速發(fā)展的同時(shí)，沒有對城市管理體制進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。在這種情況下，城市同時(shí)管理著農(nóng)村和下轄的城鎮(zhèn)，更方便中心城市通過行政等級管理的優(yōu)勢，調(diào)整下轄城鎮(zhèn)的行政區(qū)劃，以滿足自身的發(fā)展需求。

其次是通過改區(qū)擴(kuò)張城市的人口規(guī)模和面積，可以更好地在新增市轄區(qū)內(nèi)利用土地資源。原來的中心城市主城區(qū)發(fā)展到一定階段，會面臨著不同程度的用地緊張。增設(shè)市轄區(qū)后，相當(dāng)于增加了中心城市的土地資源，也使得利用土地更加方便。

例如，開發(fā)新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過招商引資增加企業(yè)投資，進(jìn)而擴(kuò)大中心城市政府的稅收，同時(shí)通過開發(fā)房地產(chǎn)來彌補(bǔ)政府招商引資投入的成本，進(jìn)而增加中心城市的土地出讓金，可大大改善中心城市的財(cái)政狀況，也實(shí)現(xiàn)了中心城市的GDP增長。

再次是通過縣改區(qū)和市改區(qū)，可以減少與周邊城市的競爭。如果按照原有的“城市不能管理城市”的法律框架體系，城市之間，各種不同等級的城鎮(zhèn)之間其實(shí)是處于一種競爭格局。由于城市管理事實(shí)上是行政轄區(qū)管理，特別是對轄區(qū)干部的管理，因此高等級城市在一定程度上可以通過行政手段，限制下轄城市的規(guī)劃權(quán)和發(fā)展權(quán)，并獲取一定的財(cái)政和土地出讓的收益權(quán)。

作為一個(gè)法定的設(shè)市城市和建制縣，在管理體制上具有各自相對的獨(dú)立性，上級政府雖然可以通過各種方式限制下轄縣市的發(fā)展，并從中獲取一定收益，但要想實(shí)現(xiàn)土地空間的擴(kuò)展，還是會受到較大的制約，不能夠隨心所欲?，F(xiàn)在，把下轄縣市改為市轄區(qū)后，情況就不同了，中心城市可以統(tǒng)一管理和調(diào)配市轄區(qū)的資源，減少了原有管理體制中可能出現(xiàn)競爭的矛盾，顯然對于中心城市主城區(qū)的發(fā)展是有利的。

第四，增設(shè)市轄區(qū)也是中心城市政府追求政績和形象的重要體現(xiàn)。最近有關(guān)部門提出要在全國抓一批國家級中心城市，并相應(yīng)提出了人口規(guī)模和產(chǎn)值規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)要求。按照中心城市主城區(qū)原有的人口規(guī)模和產(chǎn)值規(guī)模，顯然達(dá)不到國家級中心城市的要求。但通過增設(shè)市轄區(qū)，不僅可以在空間上擴(kuò)大規(guī)模，而且重點(diǎn)數(shù)據(jù)如人口、產(chǎn)值以及財(cái)政等各項(xiàng)指標(biāo)都會得到大幅度提高。如此一來，就可以大大提升自己在全國城市中的排名，進(jìn)而增加了自己爭取國家級中心城市的機(jī)會。

撤縣設(shè)區(qū)的蕪湖，迎來發(fā)展新機(jī)遇。

當(dāng)然也需要客觀地看到，由于受到多年來耕地保護(hù)制度的制約，設(shè)市城市審批受到嚴(yán)格限制，地方政府不得不采取增設(shè)市轄區(qū)的辦法，以尋求更大的城市發(fā)展空間。

中心城市是指主城區(qū)還是轄區(qū)？

《決策》：新一輪區(qū)劃調(diào)整開啟后，一批中心城市或明確、或暗示地透露過“縣改區(qū)”的沖動，這是否是中心城市做大做強(qiáng)的必經(jīng)階段？

李鐵：一旦看到了增設(shè)市轄區(qū)的好處，意識到這種管理制度有可利用空間，地方城市、特別是高等級城市就會傾向于用這一做法發(fā)揮自己的體制優(yōu)勢。正因此，各省會城市和較大的地級城市，有著強(qiáng)烈的市改區(qū)和縣改區(qū)的動機(jī)，并且逐步轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。

特別是當(dāng)中央有關(guān)政策文件提出，要加強(qiáng)城市群的中心城市建設(shè)，更加催生了縣改區(qū)和市改區(qū)的熱度。很多人認(rèn)為，只要增設(shè)了市轄區(qū)，就可以統(tǒng)籌規(guī)劃，按照自己的主觀意志來調(diào)配資源，增加中心城市主城區(qū)的收益來源。

中心城市如果得到發(fā)展，毋庸置疑對周邊輻射帶動作用是巨大的。但是也要去甄別，中心城市發(fā)展到底是按照市場規(guī)律配置資源要素，還是按照行政主導(dǎo)的方式來配置資源要素，顯然只能是前者，才能充分發(fā)揮中心城市的帶動和輻射作用。

我們還要看到，中心城市是指主城區(qū)還是轄區(qū)？可能對絕大多數(shù)不了解城市的人來說，以為凡是稱為“市”的都是城市，想當(dāng)然地認(rèn)為涉及到人口多的“市”顯然就是中心城市。這是一個(gè)錯(cuò)誤的理解。

中國的城市實(shí)際指的是行政轄區(qū)，而大部分人口達(dá)到一定規(guī)模的市都有一個(gè)主城區(qū)，而真正代表所謂中心城市的應(yīng)該就是這個(gè)主城區(qū)。如果我們把一個(gè)冠以“市”名的行政管轄空間區(qū)域都看作城市的話，那顯然會形成較大的誤解。

例如重慶市到底是一座城市，還是一個(gè)叫做“市”的行政區(qū)域，我們當(dāng)然認(rèn)為重慶是一個(gè)冠以“直轄市”名稱的行政區(qū)。拿“成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈”來舉例，“渝”應(yīng)該指重慶市的轄區(qū)，還是主城區(qū)？顯然是主城區(qū)。否則我們就該叫“川渝經(jīng)濟(jì)圈”了。

關(guān)于中心城市，到底是指城市的主城區(qū)，還是行政轄區(qū)，目前還是沒有準(zhǔn)確的定義。這一設(shè)置的本意是通過中心城市的發(fā)展帶動周邊區(qū)域發(fā)展，但如果中心城市自身概念沒有明確界定，就會給各省會城市和個(gè)別地級城市通過對下轄縣市改區(qū)，甚至是行政轄區(qū)外的縣市改區(qū)來抬高人口規(guī)模和產(chǎn)值規(guī)模，創(chuàng)造了機(jī)會和條件。

近10年，全國共撤銷了138個(gè)縣，同期增加了112個(gè)市轄區(qū)、17個(gè)縣級市。四大一線城市以及杭州、南京、武漢等省會城市，已進(jìn)入到“無縣時(shí)代”。

“市轄區(qū)熱”該降降溫

《決策》：從外界的反映來看，對于一些中心城市通過“縣改區(qū)”的評價(jià)褒貶不一，您是如何看待的？

李鐵：增設(shè)市轄區(qū)，就可以通過空間面積的擴(kuò)大，人口規(guī)模的擴(kuò)大和產(chǎn)值的增加，最后使得中心城市的人口規(guī)模、產(chǎn)值規(guī)模等達(dá)到了所謂的標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)也就增加了可發(fā)展的產(chǎn)業(yè)空間，對中心城市利用政策優(yōu)勢通過擴(kuò)展空間增加收益起到了至關(guān)重要的作用。

但是，當(dāng)一個(gè)城市通過行政手段來促進(jìn)要素集中，就會帶來明顯的副作用。一是把過多優(yōu)質(zhì)資源集中到中心城市主城區(qū)，導(dǎo)致中心城市主城區(qū)與周邊城市的公共服務(wù)存在較大差距。二是在公共服務(wù)供給差別化的前提下，更多要素源源不斷向中心城市集中，也會造成區(qū)域發(fā)展的嚴(yán)重不均衡。三是周邊地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源和要素逐漸通過行政手段向中心城市轉(zhuǎn)移，影響了周邊城市的發(fā)展機(jī)會。四是抬高了中心城市的要素成本，也抬高了人口流入中心城市的公共服務(wù)成本，使得戶籍管理制度改革難以推進(jìn)。

《決策》：那么，中心城市未來發(fā)展的方向在哪里？

李鐵：目前，國內(nèi)一些城市在提高城市化發(fā)展和城市治理水平時(shí)，面臨著一個(gè)艱難選擇，就是繼續(xù)按著原有的制度慣性，來促進(jìn)所謂“市轄區(qū)熱”主導(dǎo)的“中心城市”帶動型模式，還是遵循市場配置資源和要素的規(guī)律，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局？我認(rèn)為，繼續(xù)把重心放在審批市改區(qū)和縣改區(qū)，不是一個(gè)好的選擇。

應(yīng)該更多發(fā)揮城市主體的積極性，通過增加城市數(shù)量，按照市場規(guī)則和成本遞減規(guī)律，一方面吸引優(yōu)質(zhì)資源向人口密度高的中心城市主城區(qū)集中，另一方面通過功能疏解，讓中小城市來吸收一部分人口和其他各類要素，應(yīng)該是當(dāng)前中國制定城市化政策和城市發(fā)展策略的最優(yōu)選擇。

正是因?yàn)槿绱?，?yīng)該給“市轄區(qū)熱”降降溫，多增設(shè)一些人口密度高、空間相對獨(dú)立的，真正意義上的城市，而不是通過擴(kuò)大中心城市的管轄范圍，人為地制造一些“偽中心城市”和“偽特大城市”。