全面推行田長(zhǎng)制的實(shí)施方案及戰(zhàn)略考量

李明明 李冠諭

【摘 ?要】民以食為天，糧以土為本?，F(xiàn)今耕地與人的矛盾日益突出，田長(zhǎng)制致力于有效保護(hù)耕地農(nóng)用，與相對(duì)成熟的河長(zhǎng)制比較，其在實(shí)施過(guò)程中表現(xiàn)出治理主體、治理客體、管理結(jié)構(gòu)、治理職能和制度完善程度的區(qū)別。對(duì)全面推行田長(zhǎng)制的戰(zhàn)略考量體現(xiàn)了一種多維度的制度設(shè)計(jì)，與鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村等等結(jié)合搭配且體現(xiàn)了精細(xì)化管理的思維等等。

一、實(shí)施田長(zhǎng)制的目的

解決好糧食問(wèn)題是解決貧困問(wèn)題的最關(guān)鍵的問(wèn)題之一，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是我國(guó)最為寶貴的資源。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情。新冠肺炎疫情全球蔓延背景下，部分國(guó)家開(kāi)始限制禁止糧食出口，進(jìn)一步突顯了糧食安全和耕地保護(hù)的重要性。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)：實(shí)施田長(zhǎng)制的目的就是要貫徹嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施，保證農(nóng)地農(nóng)用。

二、田長(zhǎng)制實(shí)施路徑

（一）中國(guó)“田長(zhǎng)制”歷史淵源

“田長(zhǎng)制”這項(xiàng)制度其實(shí)可以追溯到我國(guó)遠(yuǎn)古時(shí)期原始土地崇拜之社神。古時(shí)候的社神是主管一方土薄地籍的一田之長(zhǎng)。后經(jīng)夏、商、周逐漸演變成土地爺、土地公等宗教人物。中國(guó)古代“田長(zhǎng)制”逐漸經(jīng)歷了人治——神治——人神共治的過(guò)程。不論是“社祭”還是“圩長(zhǎng)制”，都是農(nóng)業(yè)社會(huì)特定時(shí)代背景下，勞動(dòng)人民對(duì)土地的認(rèn)識(shí)與利用，是對(duì)土地敬畏的具體表現(xiàn)，以期達(dá)到人與自然和諧發(fā)展。

（二）現(xiàn)今田長(zhǎng)制實(shí)施路徑

當(dāng)下，陜西、山東、浙江等地已經(jīng)陸續(xù)開(kāi)展“田長(zhǎng)制”計(jì)劃，具體實(shí)施路徑各有不同，但大致相同，舉杭州余杭區(qū)、山東的例子來(lái)了解田長(zhǎng)制實(shí)施路徑。

2016年開(kāi)始，余杭實(shí)行“田長(zhǎng)制”，依托社會(huì)治理大聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，利用全區(qū)現(xiàn)有網(wǎng)格劃分及網(wǎng)格力量，實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)“田長(zhǎng)制”，將耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落實(shí)到責(zé)任人、責(zé)任地塊和責(zé)任網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)責(zé)任全覆蓋，這在全國(guó)尚屬首創(chuàng)。具體實(shí)施路徑是由鎮(zhèn)街黨（工）委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)（主任）擔(dān)任該鎮(zhèn)街的總“田長(zhǎng)”;村社書(shū)記擔(dān)任該行政村的總“田長(zhǎng)”、網(wǎng)格內(nèi)網(wǎng)格長(zhǎng)擔(dān)任網(wǎng)格“田長(zhǎng)”?！疤镩L(zhǎng)”的主要職責(zé)為巡查、發(fā)現(xiàn)制止、報(bào)告和基層耕地保護(hù)宣傳，并簽訂責(zé)任書(shū)。在永久基本農(nóng)田示范區(qū)內(nèi)會(huì)設(shè)立統(tǒng)一的保護(hù)標(biāo)志牌，上面注明保護(hù)面積、責(zé)任單位、責(zé)任村組、“田長(zhǎng)”姓名和舉報(bào)電話(huà)、所在村（社區(qū)）永久基本農(nóng)田分布示意圖等內(nèi)容。

還有山東省國(guó)土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，截止到2018年，山東省耕地占補(bǔ)平衡庫(kù)存數(shù)量為40.9萬(wàn)畝，僅能滿(mǎn)足近2年需求。尤其是濟(jì)南、青島兩市在本地已無(wú)法實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，建設(shè)用地規(guī)模與耕地占補(bǔ)平衡的矛盾十分突出。具體做法是，山東省出臺(tái)了《關(guān)于推行耕地保護(hù)“田長(zhǎng)制”的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的積極性，建立村集體經(jīng)濟(jì)組織日常管護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的耕地保護(hù)責(zé)任全覆蓋，做到“誰(shuí)的地、誰(shuí)來(lái)管”，確保全省耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量有提升，牢牢守住耕地保護(hù)紅線(xiàn)和糧食安全底線(xiàn)?！疤镩L(zhǎng)”的主要職責(zé)包括，落實(shí)黨委政府關(guān)于嚴(yán)格耕地保護(hù)的工作措施，宣傳耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)的法律法規(guī)，對(duì)違法用地行為進(jìn)行勸誡、報(bào)告，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或有關(guān)部門(mén)對(duì)耕地生產(chǎn)配套設(shè)施進(jìn)行管護(hù)等。與2017年設(shè)立總田長(zhǎng)的政策安排不同，此次推出的“田長(zhǎng)制”減少了總田長(zhǎng)和田長(zhǎng)的層級(jí)，直接明確田長(zhǎng)的“任職資格”，減少責(zé)任推諉空間，充分調(diào)動(dòng)田長(zhǎng)日常管護(hù)耕地的積極性，讓田長(zhǎng)可以更靈活高效地履職，切實(shí)發(fā)揮田長(zhǎng)作為一線(xiàn)“管理員”“宣傳員”和“哨兵”的作用。

三、河長(zhǎng)制與田長(zhǎng)制對(duì)比

（一）河長(zhǎng)制發(fā)展歷程

2007年河長(zhǎng)制誕生于無(wú)錫，2008年“河長(zhǎng)制”治理水污染成績(jī)獲得公認(rèn)并大面積推廣;2009年11月，昆明將河長(zhǎng)制治理水污染納入地方法規(guī);2016年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)，標(biāo)志著河長(zhǎng)制治理水污染的法制化。在全國(guó)實(shí)行的“河長(zhǎng)制”，是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問(wèn)責(zé)制衍生出來(lái)的水污染治理制度，是以各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任轄區(qū)某條河流河長(zhǎng)，履行治理與保護(hù)責(zé)任的一種行政管理形式，這項(xiàng)制度的建立為推動(dòng)轄區(qū)河流環(huán)境綜合管理及水質(zhì)改善工作發(fā)揮了重要的作用。河長(zhǎng)制是治理水污染的成功，推到“田長(zhǎng)制”來(lái)治理土壤或許也是可行的。

（二）從河長(zhǎng)制到田長(zhǎng)制

土壤、水和氣原本就是一個(gè)整體，對(duì)于一個(gè)互為作用相互影響的整體來(lái)說(shuō)，沒(méi)有先后輕重之分。只有確保土壤健康，才有可能有水之好。河長(zhǎng)制實(shí)施路徑是實(shí)行四級(jí)河長(zhǎng)體系。地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任不同級(jí)別的河長(zhǎng)，每一級(jí)河長(zhǎng)管理和保護(hù)河湖的職責(zé)與自己行政級(jí)別相匹配。同時(shí)，各涉水管理的職能部門(mén)也要在河長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行有效的分工、協(xié)作并配合，履行好各自的職責(zé)。河長(zhǎng)及各涉水管理部門(mén)職責(zé)履行情況會(huì)每年被進(jìn)行考核，進(jìn)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。即“河長(zhǎng)制”的運(yùn)行要經(jīng)歷三個(gè)環(huán)節(jié)，即定責(zé)、履責(zé)和考核追責(zé)，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量的改善。同樣，對(duì)土壤污染防治，逐步改善土壤環(huán)境質(zhì)量，提高居民生活質(zhì)量，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，“田長(zhǎng)制”或許可以成為破解困境的又一探索。田長(zhǎng)制是對(duì)“河長(zhǎng)制”治水成功經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)展，是對(duì)“河長(zhǎng)制”治水的再理解和再創(chuàng)新。

（三）河長(zhǎng)制與田長(zhǎng)制區(qū)別與聯(lián)系

田長(zhǎng)制產(chǎn)生于河長(zhǎng)制之后，兩者的區(qū)別和聯(lián)系主要體現(xiàn)在：1、治理主體不同。雖然都有黨政干部參與，但是田長(zhǎng)制更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮村民自治的積極作用。2、治理客體不同。只不過(guò)一個(gè)治理的是河流，一個(gè)治理的是耕地。3、現(xiàn)在管理結(jié)構(gòu)不同。河長(zhǎng)制是多層級(jí)治理體系，職能范圍與行政級(jí)別匹配;現(xiàn)在的田長(zhǎng)取消總田長(zhǎng)，使每塊田落實(shí)到人。4、治理職能不同。河長(zhǎng)是有權(quán)力的，可以調(diào)配涉水部門(mén)合作治理;而田長(zhǎng)制主要是執(zhí)行、宣傳、協(xié)調(diào)管理工作。5、制度完善程度不同。河長(zhǎng)制有明確的考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，使工作有效，責(zé)任明確;而田長(zhǎng)制還沒(méi)有系統(tǒng)的考核機(jī)制，現(xiàn)處于完善過(guò)程之中。

總的來(lái)說(shuō)，河長(zhǎng)制更偏重“管理”，強(qiáng)調(diào)層層負(fù)責(zé)，田長(zhǎng)制更偏重“治理”，強(qiáng)調(diào)人人參與、協(xié)調(diào)處理。

四、田長(zhǎng)制戰(zhàn)略評(píng)析

田長(zhǎng)制自誕生起，已經(jīng)實(shí)施四五年了。結(jié)合已有的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這項(xiàng)制度進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)析，從內(nèi)部組織和外部大背景分析，得出以下結(jié)論：

（一）體現(xiàn)多維度制度設(shè)計(jì)

在治理主體上注重多元化，不僅有黨政干部，還有村民和其他經(jīng)營(yíng)主體。強(qiáng)調(diào)公眾參與，提高村民治理積極性，也有利于提高公民自治水平，使環(huán)保觀(guān)念深入人心;體現(xiàn)以政府為主體的生態(tài)文明管治制度、以市場(chǎng)為主體的生態(tài)文明市場(chǎng)制度和以公眾為主體的生態(tài)文明公眾參與制度的融合;也體現(xiàn)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和脫貧問(wèn)題三大問(wèn)題集中解決的思維;也體現(xiàn)了層層落實(shí)、具體化任務(wù)體系和實(shí)施路徑，分解落實(shí)到各塊田、個(gè)人，實(shí)施任務(wù)明確、執(zhí)行嚴(yán)格的推進(jìn)辦法，保障任務(wù)落實(shí)。所以說(shuō)田長(zhǎng)制體系了多維度的制度設(shè)計(jì)。

（二）體現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)結(jié)合且體現(xiàn)了精細(xì)化管理的思維

十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視，田長(zhǎng)制創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理體系，堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作的同時(shí)堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，堅(jiān)持人與自然和諧共生，更進(jìn)一步確保國(guó)家糧食安全，也有助于鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接。黨的十六屆五中全會(huì)提出美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)目標(biāo)，提出“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”等具體要求。通過(guò)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，利用現(xiàn)代化衛(wèi)星、地圖，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家并結(jié)合現(xiàn)狀實(shí)際，網(wǎng)格化井字形布局類(lèi)實(shí)施規(guī)劃。田長(zhǎng)制體現(xiàn)了注重鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、生活、基層民主政治建設(shè)的要求，還通過(guò)網(wǎng)格化的精細(xì)管理方式，符合美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)要求。所以說(shuō)從外部大環(huán)境上講田長(zhǎng)制使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)的結(jié)合并體現(xiàn)了精細(xì)化管理的思維。