從房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)現(xiàn)狀探究其改革難題和未來方向

【摘 ?要】本文從重慶和上海的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)現(xiàn)狀出發(fā)，簡(jiǎn)要分析了房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的政策差異和政策實(shí)施面臨的效果困境，并分析了其產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)因素，從多角度提出了相關(guān)建議，以期對(duì)房產(chǎn)稅未來改革方向提供參考和借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】房產(chǎn)稅;改革試點(diǎn)現(xiàn)狀;改革方向

一、引言

房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革自2011年起在重慶和上海兩地推行，至今已有十年。房地產(chǎn)稅的實(shí)施，有助于改善中國(guó)當(dāng)下炒房熱的現(xiàn)狀，使住房回歸其居住的功能屬性，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行有重要意義。2019年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出：“健全地方稅體系，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法?！狈慨a(chǎn)稅在全國(guó)內(nèi)的大規(guī)模推行，是基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高和社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步的大勢(shì)所趨，但從近十年改革試點(diǎn)的政策實(shí)施效果來看，就目前而言，改革工作的推進(jìn)尚有許多問題和困境存在，有待在進(jìn)一步改革時(shí)進(jìn)行解決和改進(jìn)。

二、房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)現(xiàn)狀

（一）“重慶模式”和“上海模式”的政策差異

重慶和上海的房產(chǎn)稅試點(diǎn)在征稅對(duì)象、稅率和免稅面積等方面存在顯著不同，表現(xiàn)為兩種模式。在征稅對(duì)象上，重慶同時(shí)對(duì)存量房和增量房征稅，上海僅對(duì)增量房征稅;重慶對(duì)第二套以上住房都征稅，上海則主要針對(duì)非本市居民新購(gòu)住房征稅。在稅率上，重慶高于上海，且上海還享有70%的稅額折扣。重慶對(duì)于不同交易單價(jià)的房產(chǎn)進(jìn)行差別稅率征稅，稅率的檔次依次為房產(chǎn)價(jià)值的0.5%、1%和1.2%;而上海是對(duì)居民家庭新購(gòu)第二套及以上住房和非上海居民家庭新購(gòu)住房征稅，因房?jī)r(jià)高低分別暫定為0.6%和0.4%。在免稅面積上，重慶基于“家庭”對(duì)單套住房抵扣，而上海按照人均面積進(jìn)行抵扣。總體上看，相對(duì)而言，重慶的房產(chǎn)稅政策更嚴(yán)格，也更公平;而上海的房產(chǎn)稅政策較寬松，且對(duì)外來人口具有明顯針對(duì)性。

（二）“重慶模式”和“上海模式”存在的政策實(shí)施效果困境

1、對(duì)構(gòu)建地方稅種的影響效果微弱

從圖表可以看出，房產(chǎn)稅稅收收入在兩試點(diǎn)都呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中上海市的房產(chǎn)稅稅收收入從2011年的73.66億增長(zhǎng)至2019年的216.83億元，總增長(zhǎng)率達(dá)294.37%。重慶市的房產(chǎn)稅稅收收入從2011年的20.89億元逐步增長(zhǎng)到2019年的73.15億元，總增長(zhǎng)率達(dá)350.17%。然而從房產(chǎn)稅占地方稅收收入比重的變化情況來看，重慶和上海都面臨著房產(chǎn)稅占地方稅收收入的比重低，每年所占比重基本不超過5%的問題，雖然從總的趨勢(shì)來看比率有所增長(zhǎng)，但是增長(zhǎng)速度十分緩慢。

2、對(duì)房?jī)r(jià)作用不顯

從改革對(duì)房?jī)r(jià)的影響上看，根據(jù)安居客軟件房?jī)r(jià)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在滬渝改革試點(diǎn)政策剛頒布的第一年，兩地的房?jī)r(jià)都呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)，其中上海市房?jī)r(jià)從23542.58元每平米下降到了22510.75元每平米，同比減少了4.38%，重慶市房?jī)r(jià)則由6657.50元每平米下降到了6482.67元每平米，同比減少了2.63%。但在隨后的2013年至2019年里，這種微弱的降勢(shì)很快消失，取而代之的是滬渝兩地房?jī)r(jià)的快速增長(zhǎng)?？梢钥闯?，滬渝房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革在短期內(nèi)確實(shí)起到了降低當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)的作用，但是從長(zhǎng)期來看，房產(chǎn)稅對(duì)調(diào)控房?jī)r(jià)并未發(fā)生效果，一方面是因?yàn)橛绊懛績(jī)r(jià)的因素眾多，房產(chǎn)稅只是其中之一，另一方面滬渝房產(chǎn)稅改革只是對(duì)增量住房征稅，對(duì)住房市場(chǎng)影響較小，因此，從房?jī)r(jià)走勢(shì)的結(jié)果可以看出房產(chǎn)稅的試點(diǎn)改革對(duì)調(diào)控房?jī)r(jià)基本沒有作用。

3、對(duì)收入調(diào)節(jié)的影響

重慶不僅對(duì)增量房征收房產(chǎn)稅，同時(shí)針對(duì)存量房增收房產(chǎn)稅，會(huì)直接減少居民可支配收入。但“重慶模式”對(duì)于高收入群體所需求的高檔住房的征稅力度較大，會(huì)使收入較高的投資群體減少投資，從而起到增加消費(fèi)的調(diào)節(jié)作用;但對(duì)于中低收入群體而言，住房是剛需，需求彈性較小，值得注意的是，重慶試點(diǎn)的政策設(shè)置了100平方米的免稅面積針對(duì)每個(gè)家庭的新購(gòu)商品房。在政策實(shí)施效果上，“重慶模式”起到了一定的收入調(diào)節(jié)作用。

由于落戶、購(gòu)房條件以及社保等政策的存在，較重慶而言，上海試點(diǎn)的效果要更加復(fù)雜。從上海市房產(chǎn)稅改革實(shí)際運(yùn)行成效來看，上海的政策效果并不理想。首先在買房者和賣房者之間沒有起到很好的收入再分配作用，同時(shí)實(shí)行的房產(chǎn)稅具有很強(qiáng)的流轉(zhuǎn)稅性質(zhì)，致使賣房者往往成為稅負(fù)的最終轉(zhuǎn)嫁者。再有，購(gòu)房者和未購(gòu)房者之間的再分配作用也非常不足，政策只針對(duì)新購(gòu)住房征稅，會(huì)導(dǎo)致早期購(gòu)房成本低而后期成本高。最后，在本地居民和外地居民之前的收入再分配作用同樣十分有限，對(duì)于本地居民和外地居民實(shí)行不同的房產(chǎn)稅收政策，會(huì)阻礙人口的自由流動(dòng)和增加外來人口在上海生活工作成本。

三、存在改革困境的現(xiàn)實(shí)因素

（一）推進(jìn)稅種立法涉及眾多規(guī)章制度和部門利益的調(diào)整，協(xié)調(diào)難度較大

目前我國(guó)現(xiàn)行著大量的稅收征收管理暫行條例，要推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，也就意味著要將這些條例進(jìn)行立法化，立法化的過程工作量十分繁重，而且房產(chǎn)稅的立法涉及到多個(gè)部門，牽涉面極廣，同時(shí)各方利益盤中錯(cuò)節(jié)，利益的分配該如何協(xié)調(diào)，也是決策者該思考的問題，推進(jìn)立法阻力較大，在短期內(nèi)推進(jìn)改革較為困難。

（二）開征房地產(chǎn)稅的必要性社會(huì)尚未形成共識(shí)

房地產(chǎn)稅是財(cái)產(chǎn)稅制中最為重要的稅種。當(dāng)前社會(huì)也已普遍形成共識(shí)，認(rèn)為房產(chǎn)稅的征收是大勢(shì)所趨。但中國(guó)現(xiàn)有階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政稅收情況是否已經(jīng)到了一個(gè)適宜開征房地產(chǎn)稅的窗口期，如何征收才能處理好國(guó)家和個(gè)人利益的問題，如何把改革給市場(chǎng)帶來的干擾作用降到合理的范圍，這些都是飽含爭(zhēng)議、社會(huì)各界并未達(dá)成共識(shí)的問題。

（三）開征房地產(chǎn)稅的可操作性目前還不完全具備

房地產(chǎn)稅的稅率、計(jì)稅依據(jù)、課稅對(duì)象等稅制要素，要根據(jù)全國(guó)的房產(chǎn)數(shù)量及這些房產(chǎn)的分布等數(shù)據(jù)進(jìn)行設(shè)計(jì)。目前，我國(guó)房屋價(jià)值評(píng)估的相關(guān)系統(tǒng)尚未搭建完成，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記仍處于各地分別管理，沒有全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的狀態(tài)。同時(shí)，我國(guó)房屋產(chǎn)權(quán)類型較多，產(chǎn)權(quán)和法律性質(zhì)在房與房之間差別很大，房產(chǎn)權(quán)屬該如果統(tǒng)一界定，是還待解決的難題。

四、改革方向和途徑的相關(guān)建議

（一）寬稅基

在我國(guó)房地產(chǎn)稅試點(diǎn)中，注重在增量上進(jìn)行改革，將房地產(chǎn)稅征收與交易環(huán)節(jié)掛鉤，但這并無法解決我國(guó)房地產(chǎn)稅的根本問題，應(yīng)該從交易環(huán)節(jié)拓寬到保有環(huán)節(jié)，從經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)擴(kuò)展為居民居住房以及由開發(fā)商和個(gè)人持有的空置住房，這樣才能更根本性地解決供需問題，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)在多方面存在差異，但城鄉(xiāng)發(fā)展趨向統(tǒng)一是必然的趨勢(shì)。因此制定房地產(chǎn)稅要具有前瞻性，目前我國(guó)房地產(chǎn)稅的征稅范圍大都主要集中在城市、縣、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)等區(qū)域，未來征稅范圍應(yīng)不斷擴(kuò)大，從城鎮(zhèn)一步步擴(kuò)大到城鄉(xiāng)接合部等地區(qū)的個(gè)人住房和工商業(yè)房地產(chǎn)。

（二）降低稅率及設(shè)定免征額

寬稅基和降稅率往往是配套的稅收改革方向。降低稅率，在形式上可以采取累進(jìn)稅率和比例稅率，體現(xiàn)了稅收的公平原則和量能原則。

世界范圍內(nèi)房產(chǎn)稅免稅額度有兩種計(jì)算方法，一是依據(jù)人均建筑面積免稅，二是依據(jù)房屋價(jià)值免稅。鑒于我國(guó)房屋價(jià)格水平的多樣化，人均建筑面積無法體現(xiàn)納稅人實(shí)際負(fù)稅能力，故而以房屋價(jià)值免稅法為宜。且由于地區(qū)一差異性，應(yīng)該將免稅額設(shè)定為浮動(dòng)額度，且由各地決定其房地產(chǎn)免稅額，實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅課稅過程中的橫向公平。

（三）租稅費(fèi)一體化

房產(chǎn)稅改革從財(cái)政角度來說，并非一項(xiàng)獨(dú)立的稅改工程，而是房地產(chǎn)租稅費(fèi)體系的聯(lián)動(dòng)式改革，需要協(xié)調(diào)好和房地產(chǎn)改革息息相關(guān)的土地出讓金、房地產(chǎn)稅稅費(fèi)和其他相關(guān)收費(fèi)等眾多財(cái)政收費(fèi)的關(guān)系。

在稅制建設(shè)上，當(dāng)前涉及房地產(chǎn)的稅種過多，應(yīng)該適當(dāng)簡(jiǎn)化與合并。同時(shí)，在未來房產(chǎn)稅立法中應(yīng)明示立法目標(biāo)，公布相關(guān)立法資料;當(dāng)法律條文適用存有分歧時(shí)，通過立法解釋或司法解釋進(jìn)行釋明，防止行政機(jī)關(guān)操縱解釋權(quán)，侵害納稅人權(quán)益。在稅收收入管理環(huán)節(jié)，應(yīng)確保房產(chǎn)稅稅收收入?？顚Ｓ?，將房產(chǎn)稅收入合情合理地使用在地方公共服務(wù)提供與城市開發(fā)建設(shè)上。

土地出讓金在房地產(chǎn)相關(guān)收費(fèi)當(dāng)中占絕對(duì)比重，改革應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家將土地和建筑物結(jié)合起來一起開征的經(jīng)驗(yàn)，建立新的房和地合一的房地產(chǎn)稅。雖然土地出讓金制度有其存在的必要性，但是為確保我國(guó)整體稅費(fèi)水平不增加，在進(jìn)行房產(chǎn)稅改革的同時(shí)，對(duì)土地出讓金制度進(jìn)行相應(yīng)的配套改革是合理且必要的，在測(cè)算房產(chǎn)稅增量的同時(shí)，對(duì)土地出讓金進(jìn)行相應(yīng)額度的減縮。再輔之以其他行政調(diào)控手段以降低房?jī)r(jià)，減輕房屋所有人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，真正落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅的政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政收入的可持續(xù)性。

為厘清房地產(chǎn)租稅費(fèi)體系，應(yīng)對(duì)相關(guān)收費(fèi)進(jìn)行清理。房地產(chǎn)行業(yè)的收費(fèi)名目繁多、現(xiàn)有條例規(guī)范程度低，需要取消不合理的行政性收費(fèi)，改革為規(guī)范的稅收形式。

（四）管理部門提高征管水平

為了消減群眾的抵觸心理，管理部門在管理時(shí)應(yīng)該更加透明，適當(dāng)披露試點(diǎn)的相關(guān)信息，并且在未來開征房地產(chǎn)稅后將稅收收入的用途向社會(huì)公眾公開。同時(shí)應(yīng)完善居民不動(dòng)產(chǎn)信息登記制度，保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，少保障房建設(shè)分配中的尋租腐敗行為。房地產(chǎn)稅是以評(píng)估值為計(jì)稅依據(jù)征收的稅種，對(duì)管理部門在對(duì)房地產(chǎn)和土地等資源的評(píng)估提出了更高要求。管理部門需要培養(yǎng)對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)有全面認(rèn)識(shí)并有一定研究的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，且借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情制定科學(xué)的評(píng)估方案。其次強(qiáng)化基礎(chǔ)資料收集，重視價(jià)格信息的客觀性，在進(jìn)行搜集信息和評(píng)估過程中充分運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)。最后要引入爭(zhēng)議解決機(jī)制，堅(jiān)持系統(tǒng)評(píng)估和人工評(píng)估相結(jié)合，對(duì)實(shí)際工作中產(chǎn)生的爭(zhēng)議建立科學(xué)的解決機(jī)制。

（五）先試點(diǎn)再推廣，逐步實(shí)施

房地產(chǎn)的推進(jìn)稅改革不可能一蹴而就，進(jìn)行改革的制度設(shè)計(jì)時(shí)需要謹(jǐn)慎推進(jìn)，需要政府在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)清改革的方向與邏輯，切實(shí)落實(shí)改革政策，充分開明地回應(yīng)反對(duì)意見，積穩(wěn)妥地推進(jìn)制度創(chuàng)新，推動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)方案優(yōu)化。

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作者簡(jiǎn)介：

朱瑤，2000年1月出生，女，漢族，福建，本科，稅收學(xué)。