丁偉：為推進檢察公益訴訟提供制度支撐

黃靈

本期客座總編輯

丁偉，上海市人大常委會法制工作委員會主任、中共上海市委法律顧問，上海市立法研究所所長，華東政法大學教授、博士生導師。享受國務院政府特殊津貼。榮膺“第三屆中國杰出中青年法學家提名獎”“首屆上海市優(yōu)秀中青年法學家”等學術稱號。

2020年7月1日起，最新通過的《上海市人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》（簡稱“《公益訴訟決定》”）正式施行。為此，本刊特邀上海市人大常委會法制工作委員會主任丁偉從立法角度，為您詳細解讀該法的立法初衷、亮點以及對檢察機關公益訴訟工作提出的新定位、新要求，以回應社會關切與人大代表呼聲。

堅持問題導向

《檢察風云》：2020年6月18日，上海市十五屆人大常委會第二十二次會議表決通過了《公益訴訟決定》。作為立法組主要成員請介紹下其立法的緣由和背景。

丁偉：2017年6月27日，全國人大常委會通過了修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，正式確定檢察機關提起公益訴訟制度。這項法律制度實施近三年時間，取得了積極成效，但也面臨著法律制度供給不足的問題。

目前，檢察機關履行公益訴訟職責僅有《民事訴訟法》《行政訴訟法》《英雄烈士保護法》《檢察院組織法》《檢察官法》等法律中的個別條款以及兩高《關于檢察公益訴訟適用法律若干問題的解釋》一部司法解釋。

法律制度供給不足，一定程度上影響了公益訴訟工作的開展：比如，實踐中，關于檢察公益訴訟受案范圍存在“等”內(nèi)、“等”外的不同解釋，難以形成共識;檢察機關開展調(diào)查核實，缺乏必要的保障和配套機制，造成調(diào)查取證難;社會公眾參與不夠，相關方面的協(xié)作配合不充分，造成公益訴訟案件發(fā)現(xiàn)難、處理難等問題。

為了進一步加強和規(guī)范檢察公益訴訟工作的開展，2019年上海市人大常委會開展了關于檢察公益訴訟的專項監(jiān)督調(diào)研活動，專題聽取檢察機關關于公益訴訟工作開展情況的報告，并將《公益訴訟決定》納入今年的立法計劃。

《檢察風云》：制定《公益訴訟決定》對檢察機關今后的司法實踐有著怎樣的意義？

丁偉：一是有助于將上海檢察機關開展公益訴訟實踐的相關經(jīng)驗以地方立法的方式固定下來。近年來，上海檢察機關在歷史建筑保護、個人信息安全、城市公共安全等領域積極穩(wěn)妥開展探索實踐，《公益訴訟決定》中對此予以規(guī)定，既是對檢察機關既往工作的肯定，也有助于下一步更好地開展相關領域的工作。

二是有助于為國家層面的立法提供經(jīng)驗。檢察公益訴訟還是一項年輕的法律制度，健全完善需要有一段時間、需要一個過程。相信在實踐基礎上起草形成的《公益訴訟決定》，有關內(nèi)容將為未來國家層面的相關立法提供有益的參考。

三是有助于解決公益訴訟實踐中的一些具體問題，推動公益訴訟工作更好開展。比如，對檢察機關調(diào)查核實權予以規(guī)定，明確檢察機關可以使用司法警察、可以引入專業(yè)調(diào)查力量，相關單位應當積極配合檢察機關調(diào)查取證、移送案件線索等方面的規(guī)定，有助于檢察機關更好辦案。

四是有助于營造公益訴訟工作開展的良好社會氛圍。本次地方立法的一個鮮明特色是強調(diào)了社會公眾的參與，規(guī)定了有關社會組織、專業(yè)機構對公益訴訟工作的參與，規(guī)定了舉報獎勵制度等，有助于豐富檢察公益訴訟案件來源，推動形成社會各方面共同參與維護社會公共利益的格局。

《檢察風云》：本次立法以問題導向為主體思路，著力化解調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的哪些涉及檢察公益訴訟工作的困難和問題？

丁偉：一是關于法律理解和適用的分歧問題。檢察公益訴訟是一項新的訴訟制度，既不同于刑事訴訟，也不同于傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟。由于現(xiàn)行法律規(guī)定比較原則，在受案范圍、訴訟請求、證明標準等法律理解適用方面，檢察機關與審判機關、行政機關等存在一些分歧。這次地方立法中予以了相應規(guī)定，一定程度上有助于消除分歧，進一步推進公益訴訟司法實踐。

二是關于檢察機關存在調(diào)查核實難的問題。由于不少公益訴訟案件比較復雜，法律賦予檢察機關的調(diào)查手段十分有限，因此在公益訴訟案件辦理中，調(diào)查核實一直是一個難題。這次地方立法中，規(guī)定了相關行政機關應當予以協(xié)作配合，規(guī)定公安機關協(xié)助調(diào)查取證，規(guī)定監(jiān)察機關的問責調(diào)查，以及規(guī)定相關專業(yè)機構、專業(yè)人員為公益訴訟提供技術支持等，都有助于檢察機關更好地開展調(diào)查核實工作。

三是關于線索發(fā)現(xiàn)難、鑒定評估難等問題。實踐中，由于相關渠道不夠通暢、社會公眾對這項工作不夠了解等原因，線索發(fā)現(xiàn)難也是一個困擾檢察機關的難題。這次地方立法中，規(guī)定了行政機關應當與檢察機關建立信息共享機制，規(guī)定公安機關、審計機關等應當移送公益訴訟線索，規(guī)定有關社會組織應當與檢察機關交流案件線索，以及規(guī)定舉報獎勵機制等，都有助于推動解決線索來源的問題。另外，鑒定評估機構少、費用高等也是實踐中遇到的問題，這次地方立法予以積極回應，規(guī)定了加快生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全等領域的司法鑒定和檢驗機構建設，探索完善檢察公益訴訟案件先鑒定、檢驗后付費工作機制，對檢察辦案的經(jīng)費予以保障。

解讀立法亮點

《檢察風云》：上海力爭成為改革的先行者和排頭兵，最新通過的《公益訴訟決定》相較兄弟省市有哪些值得關注的亮點？

丁偉：目前，全國范圍內(nèi)已有17個省級人大常委會作出了關于加強檢察公益訴訟工作的相關決定。本市的這個決定是第18個，與其他省市的決定相比，上海的這個決定在具體內(nèi)容上具有上海特色，不少制度、措施具有創(chuàng)新性，甚至是全國首創(chuàng)。

一是在受案范圍上，采取列舉加兜底的方式規(guī)定了檢察機關依法開展法定領域公益訴訟工作。此外，還立足上海特點、結合前期實踐經(jīng)驗提出了在城市公共安全、金融秩序、知識產(chǎn)權、個人信息安全、歷史風貌區(qū)和歷史建筑保護等領域探索開展公益訴訟，符合上海定位、具有上海特色。

二是在民事公益訴訟中，提出磋商后達成協(xié)議的，可以通過申請司法確認的方式結案，這有助于節(jié)約司法資源，同時可增強訴前磋商協(xié)議的司法效力。在訴訟請求方面，規(guī)定檢察機關可以圍繞確認違法行為侵害公共利益、防范公共利益受損、推動受損公共利益修復等提出訴訟請求，這體現(xiàn)了“恢復性司法理念”以及“預防性原則”在公益訴訟領域的運用。

三是在行政公益訴訟中，規(guī)定檢察機關要加強與行政機關的溝通核實，提高檢察建議質(zhì)量，檢察建議可以報送同級人大并抄送同級人民政府，這有助于增強檢察建議的質(zhì)量和剛性。同時，還規(guī)定在行政公益訴訟工作中，發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件存在合法性問題的，可以向發(fā)文主體提出意見建議，這延伸了檢察監(jiān)督的范疇，有助于推動系統(tǒng)性解決公益損害的問題，在全國尚屬首次。

四是在調(diào)查取證方面，為強化檢察機關調(diào)查核實權，規(guī)定在檢察機關內(nèi)部可以安排法警和技術人員協(xié)助檢察官開展調(diào)查，在檢察機關外部可以在相關刑事案件辦理過程中提前介入，在公安機關的協(xié)作配合下收集公益訴訟的有關證據(jù)。

五是充分體現(xiàn)了社會參與原則，相關條文對有關社會公益組織、公證機構、律師事務所、調(diào)解組織以及社會公眾參與公益訴訟的途徑、方式等進行了規(guī)定，這與其他省市出臺的決定相比，也是一個創(chuàng)新點。