公辦高校教師訴請(qǐng)仲調(diào)制度初探

魏孝偉

【摘 要】公辦高校教師爭(zhēng)議處理妥否是評(píng)價(jià)學(xué)校治理效能的重要參考因素。我國(guó)公辦高校教師的法律定位近于“公務(wù)雇員說(shuō)”，隨著聘用制改革的深入，公辦高校與教師的關(guān)系演變?yōu)榛蛘哒谙蛱厥獾膭趧?dòng)關(guān)系演變。目前我國(guó)公辦高?！吧暝V-仲裁-訴訟”機(jī)制有效能低、受案范圍狹窄等弊端，亟待引入教師仲裁機(jī)制，采用仲調(diào)結(jié)合方式，切實(shí)提升教師治理效能，保障教師權(quán)益。

一、高校教師爭(zhēng)議處理的法理基礎(chǔ)

研究公辦高校教師仲裁制度建設(shè)，需首先厘清高校教師的法律地位、高校與教師之間的法律關(guān)系和性質(zhì)。

（一）高校教師的法律地位

在學(xué)界關(guān)于高校教師的法律定位有“公務(wù)員說(shuō)”、“勞動(dòng)者說(shuō)”、“公務(wù)雇員說(shuō)”和“事業(yè)單位工作人員說(shuō)”多種觀點(diǎn)爭(zhēng)鳴。筆者對(duì)比分析認(rèn)為“公務(wù)雇員說(shuō)”更符合我國(guó)當(dāng)前高校教師身份。“公務(wù)雇員說(shuō)”源于美國(guó)“政府受雇人”制度?！肮珓?wù)雇員說(shuō)”認(rèn)為高校教師受雇于政府得同時(shí)又與學(xué)校之間形成一種契約關(guān)系。美國(guó)教師基于公務(wù)員身份，適用公務(wù)員法律的各種規(guī)定，基于雇員身份，享有合同中各種權(quán)利并履行相應(yīng)的義務(wù)。1顯然“公務(wù)雇員說(shuō)”相對(duì)符合我國(guó)當(dāng)下高校教師的法律定位，但需經(jīng)中國(guó)特色社會(huì)主義改造后才能在適用。

（二）高校與教師的法律關(guān)系界定

高校與教師之間主要是人事關(guān)系形態(tài)，當(dāng)前人事關(guān)系的性質(zhì)正在“去行政化”，轉(zhuǎn)而呈現(xiàn)出行政關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系有規(guī)律地糅合而成的特殊勞動(dòng)關(guān)系。

人事關(guān)系是我國(guó)特有的用人關(guān)系，學(xué)界關(guān)于高校人事關(guān)系的界定主要有“行政合同關(guān)系說(shuō)”、“特別權(quán)力關(guān)系說(shuō)”和“勞動(dòng)關(guān)系說(shuō)”。行政合同關(guān)系說(shuō)認(rèn)為，聘用合同下的人事關(guān)系多是建立在基于行政合同基礎(chǔ)上的行政管理關(guān)系。2“特別權(quán)力關(guān)系說(shuō)”認(rèn)為高校與教師之間不是平等自愿關(guān)系，高校在教師管理上有不對(duì)等的特權(quán)，因此屬于特別權(quán)力關(guān)系。2“勞動(dòng)關(guān)系說(shuō)”認(rèn)為，高校人事關(guān)系與一般企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系沒有本質(zhì)區(qū)別。筆者認(rèn)為，高校與教師之間的聘用關(guān)系不能全等同一般勞動(dòng)關(guān)系，具有一定的特殊性，應(yīng)屬特殊的勞動(dòng)關(guān)系。

二、“申訴-仲裁-訴訟”機(jī)制的弊端

申訴、仲裁、訴訟機(jī)制是當(dāng)前高校教師爭(zhēng)議解決的基本途徑，但是申訴制度的治理效能明顯走低，“仲裁-訴訟”機(jī)制的受案范圍過(guò)于狹窄。

（一）申訴制度效能較低

教師申訴制度是《教師法》立法確認(rèn)的教師權(quán)益救濟(jì)手段，主要解決學(xué)校在管理教師、教學(xué)過(guò)程中產(chǎn)生的各類爭(zhēng)議。我國(guó)高校教師申訴分為校內(nèi)申訴和校外申訴，校內(nèi)申訴是向高?；趦?nèi)部治理而依托工會(huì)、信訪、人事以及教師管理部門等組建成的申訴委員會(huì)提起的申訴，校外申訴是指高校編制內(nèi)教師（事業(yè)單位工作人員）依據(jù)《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》向相應(yīng)的事業(yè)單位人事綜合管理部門或主管部門提起的申訴和再申訴。

校內(nèi)申訴的弊端是缺乏外部性，局限于內(nèi)部治理。絕大多數(shù)高校的申訴機(jī)構(gòu)均是由校內(nèi)相關(guān)部門組建而成，對(duì)于教師訴請(qǐng)的處理一般會(huì)充分聽取直接涉案部門或者學(xué)院的意見，且一般會(huì)從“保護(hù)學(xué)校權(quán)威”的立場(chǎng)駁回或變相駁回教師訴請(qǐng)。校外申訴主要是指事業(yè)單位工作人員申訴制度，但是只適用于涉及本人的人事處理決定，且有復(fù)核前置程序。事業(yè)單位工作人員對(duì)人事處理不服申請(qǐng)復(fù)核的，由原處理單位管轄，因此效能較低。

（二）“仲裁-訴訟”機(jī)制受案范圍狹窄

并非所有高校與有編制的教師（員工）之間發(fā)生的爭(zhēng)議都可納入人事爭(zhēng)議受案范圍?！度耸聽?zhēng)議處理規(guī)定》將人事爭(zhēng)議的類型規(guī)定為事業(yè)單位與工作人員之間因解除人事關(guān)系、履行聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議。據(jù)此，高校有關(guān)辭職、辭退等解除人事關(guān)系的爭(zhēng)議以及履行聘用合同的人事爭(zhēng)議，經(jīng)人事仲裁后不服，可以向法院提起訴訟。

“仲裁一訴訟”的受案范圍是“因解除人事關(guān)系、履行聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議”，但是呈現(xiàn)出向勞動(dòng)爭(zhēng)議擴(kuò)張的趨向。這樣的受案范圍與目前教師所涉爭(zhēng)議類型相比，顯然是過(guò)于狹窄的，典型的如職稱評(píng)聘這一關(guān)系到教師薪酬、認(rèn)可度和職業(yè)生涯發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域卻不能通過(guò)“仲裁一訴訟”解決。

三、以教師仲裁制度助力高校治理效能提升

筆者認(rèn)為，解決“申訴-仲裁-訴訟”機(jī)制的弊端，保障和維護(hù)高校教師權(quán)益，需借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，在高校建立教師仲裁制度，與調(diào)解相結(jié)合，創(chuàng)新教師爭(zhēng)議化解路徑，推進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）建立教師仲裁制度的必要性

據(jù)筆者調(diào)研，我國(guó)公辦高校均無(wú)教師仲裁制度（校內(nèi)勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁除外），論證和建立教師仲裁制度是制度創(chuàng)舉。且在當(dāng)前高校深化綜合體制改革和依法治校的政策力量推動(dòng)下，教師仲裁制度更有利于高校法治建設(shè)，更有助于服務(wù)高?！半p一流建設(shè)”。高校教師可以采用的權(quán)利救濟(jì)方式有限，主要包括校內(nèi)申訴和校外仲裁、復(fù)議、訴訟。但是高校教師都更傾向于校內(nèi)解決，原因在于校外途徑需要投入大量金錢和時(shí)間，而且狀告自己?jiǎn)挝粫?huì)產(chǎn)生的巨大壓力和非議，不利于和單位的和諧相處以及自己將來(lái)的職業(yè)發(fā)展。

教師仲裁在一定程度上課綜合校內(nèi)各部門力量解決校內(nèi)糾紛，更有利于保障教師權(quán)益，解決校內(nèi)教師糾紛，妥善解決教師訴請(qǐng)。目前很多高校設(shè)立在工會(huì)的教師申訴機(jī)構(gòu)主要是站在教師立場(chǎng)的，不是代表學(xué)校處理教師申訴事宜。教師仲裁制度劃入高校多元化教師糾紛解決機(jī)制，可實(shí)現(xiàn)“多個(gè)口、多走一步”、“糾紛不出校，糾紛不上交”的良好治理效果，有助于把教師所涉爭(zhēng)議在校內(nèi)階段就理清所有事實(shí)和爭(zhēng)議焦點(diǎn)，即使不能阻斷糾紛出校，也可起到增強(qiáng)教師及校外機(jī)構(gòu)信服度的作用。

（二）制度設(shè)計(jì)：仲調(diào)結(jié)合

基于前文論述，在公辦高校建立具有民間性質(zhì)的教師仲裁制度勢(shì)在必行，筆者認(rèn)為可在部分高校先行試點(diǎn)。法律、法規(guī)、規(guī)章是調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系、進(jìn)行制度建設(shè)的基本載體，高校制度的載體是經(jīng)有權(quán)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的校級(jí)規(guī)范性文件。高校構(gòu)建的教師仲裁制度需具有“立交橋”特點(diǎn)，要能與既存的爭(zhēng)議解決程序相銜接，科學(xué)合理地嵌入學(xué)校其他爭(zhēng)議解決機(jī)制中。高校教師仲裁機(jī)制要讓教師在爭(zhēng)議解決過(guò)程中感受到公正和服務(wù)，增強(qiáng)高校與教師之間的良性互動(dòng)，提升高校治理效能。

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