地方法院司法解釋性質(zhì)文件的問題及其破解之道
——以執(zhí)行類司法解釋性質(zhì)文件為切入點

潘昌鋒, 孫志丹

(淮安市中級人民法院； 江蘇 淮安 223001)

司法解釋性質(zhì)文件包括兩類：一類是最高法院制定的司法解釋；另一類是地方高級法院制定的司法解釋性質(zhì)文件(1)《最高人民法院關(guān)于地方各級法院不宜制定司法解釋性質(zhì)文件問題的批復(fù)》(1987年)：你院下發(fā)的上述文件，具有司法解釋性質(zhì)，地方法院不宜制定。。后者對于探尋中國司法實踐的運行規(guī)律和特色，同樣具有不可忽視的作用。本文選取S省高院1993年至2019年發(fā)布的81部執(zhí)行類司法解釋性質(zhì)文件作為研究樣本，分析其存在的問題，剖析問題的成因，解釋其功能作用，提出完善司法解釋性質(zhì)文件的對策建議。

一、問題審視：司法解釋性質(zhì)文件之問題所在

第一，法律地位未被認(rèn)可。在“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”期間，S省高院發(fā)布了多個執(zhí)行類司法解釋性質(zhì)文件，內(nèi)容涵蓋了立案、財產(chǎn)調(diào)查、款項撥付等，不僅填補了執(zhí)法方面的法律漏洞，也極大提高了執(zhí)行活動的規(guī)范化。但從最高法院《關(guān)于地方各級法院不宜制定司法解釋性質(zhì)文件問題的批復(fù)》和最高法院、最高檢察院《關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》(法發(fā)〔2012〕2號簡稱“兩高通知”)來看，地方各級法院是無權(quán)制定司法解釋性質(zhì)文件的。可見，司法解釋性質(zhì)文件的法律地位未被最高法院認(rèn)可。

第二，功能范圍界定不清。地方法院制定司法解釋性質(zhì)文件的初衷是想在本轄區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一審執(zhí)尺度(2)《S省高級人民法院關(guān)于執(zhí)行異議及執(zhí)行異議之訴案件審理指南(一)》明確其作用：一是為規(guī)范全省法院審查辦理工作，統(tǒng)一審判尺度；二是供全省法院參考。。但是，有的司法解釋性質(zhì)文件卻存在創(chuàng)設(shè)規(guī)則、剝奪法官自由裁量權(quán)(3)《S省高級人民法院關(guān)于加大網(wǎng)絡(luò)司法拍賣力度打好“財產(chǎn)處置攻堅戰(zhàn)”的通知》(S高法電〔2018〕805號)明確指出，第一次起拍價一律在議價或評估價以及市場價基礎(chǔ)上打七折，特殊情況下一拍起拍價需高于評估價或市場價的70%，必須經(jīng)過院長批準(zhǔn)。以及減損當(dāng)事人權(quán)利之嫌。如S省高院《關(guān)于正確適用〈最高人民法院關(guān)于人民法院網(wǎng)絡(luò)司法拍賣若干問題的規(guī)定〉若干問題的通知》指出，由于《最高人民法院關(guān)于人民法院網(wǎng)絡(luò)司法拍賣若干問題的規(guī)定》并未限制或禁止第二輪司法網(wǎng)拍，故在本省范圍內(nèi)，可啟動第二輪網(wǎng)拍程序(4)該《通知》規(guī)定，被執(zhí)行人的可供執(zhí)行財產(chǎn)價值100萬元，第一輪第一次拍賣的起拍價為70萬元，第一輪第二次拍賣的起拍價為56萬元，然后以起拍價56萬元進(jìn)行變賣。如果無人競買，可以啟動第二輪拍賣。第二輪第一次拍賣起拍價為56萬元，第二輪第二次拍賣的起拍價為44.8萬元。也就是說，經(jīng)過兩輪拍賣，如果流拍，被執(zhí)行人價值100萬元的財產(chǎn)，債權(quán)人可以44.8萬元接受抵債。這無疑減損了被執(zhí)行人清償債務(wù)的金額。。可見，地方司法解釋性質(zhì)文件的功能已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其應(yīng)有的功能定位。

第三，制定權(quán)力私自擴張。最高法院一方面明令禁止地方法院制定司法解釋性質(zhì)文件，一方面又在“兩高通知”發(fā)布后概括授權(quán)地方法院可以制定此類文件(5)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行款物管理工作的規(guī)定(試行)》第17條規(guī)定，各高級人民法院可以根據(jù)實際需要制定實施細(xì)則。。最高法院這種“模糊不定”的態(tài)度，加之地方司法實踐的需要，導(dǎo)致了地方法院不斷制定司法解釋性質(zhì)文件。實踐中，地方法院基于“統(tǒng)一審執(zhí)尺度”“展示法院軟實力”等需要，往往采用“解答”“紀(jì)要”“指南”等迂回戰(zhàn)術(shù)，表明其制定司法解釋性質(zhì)文件是因客觀的司法需要，在主觀上并未“侵犯”最高法院司法解釋的專有權(quán)力，從而為制定地方司法解釋性質(zhì)文件謀求空間。

第四，文件格式雜亂無章。表現(xiàn)在：一是發(fā)布主體多元。有的是法院和檢察院等機關(guān)聯(lián)合發(fā)文，有的以法院名義發(fā)文，有的以法院部門名義發(fā)文。二是名稱不統(tǒng)一。如“解答”“規(guī)定”“細(xì)則”“意見”或“審理指南”等。三是文號不統(tǒng)一。如“X高法電〔〕X號”、“X高法〔〕X號”、〔〕X號等。

表1 S省高院執(zhí)行類司法解釋性質(zhì)文件所涉領(lǐng)域分布一覽表

表2 S省高院部分執(zhí)行類司法解釋性質(zhì)文件體例格式一覽表

二、理性思辨：司法解釋性質(zhì)文件問題之成因

一種現(xiàn)象的形成必然有其內(nèi)在的原因,地方司法解釋性質(zhì)文件存在的問題也是如此。

其一，緣于司法供需之間的張力?！霸谖覀冾^腦之中以及在許多動物的頭腦中，對規(guī)則的期望是先天的”[1]。但在實踐中，司法供給總是不能滿足司法需求，難以達(dá)到供需平衡狀態(tài)。一是因為，任何規(guī)則都是以往經(jīng)驗總結(jié)和歸納的產(chǎn)物。由于人類理性認(rèn)知的滯后性、經(jīng)濟社會變化的復(fù)雜性以及語言表述的局限性，立法者不可能對所有事物都作出精確無誤的預(yù)先研判，從而使得兩者之間的“縫隙”始終無法閉合。二是因為，最高法院的司法解釋遠(yuǎn)不能滿足司法審判的需要。且不說最高法院不可能對下級法院匯集的法律適用問題都進(jìn)行司法解釋；即便能夠解釋，也需要經(jīng)過“立項”“起草與報送”“討論”以及“發(fā)布、施行與備案”等環(huán)節(jié)，這往往是一個漫長的過程。因此，下級法院在面對新情況、新問題時，往往期待高級法院制定規(guī)范指引，以降低錯案責(zé)任追究的風(fēng)險。

其二，緣于司法話語權(quán)的爭奪。最高法院之所以禁止地方法院制定司法解釋性質(zhì)文件，是其擔(dān)心“中國語境中法律適用長期存在‘一個個地方割據(jù)的方言島’”[2]會侵蝕法律適用的統(tǒng)一性。這就限制了地方法院在制定司法解釋性質(zhì)文件方面的話語權(quán)。但王利明教授認(rèn)為，“地方各級法院并不享有司法解釋權(quán)，但依法享有法律解釋的權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)成為法律解釋的主體?！盵3]這又肯定了地方法院的話語權(quán)。此外，地方法院為了宣揚其業(yè)務(wù)能力，增強其軟實力，也具有制定司法解釋性質(zhì)文件的內(nèi)在沖動。如S省高院在2016年至2018年期間，共計發(fā)布了26個執(zhí)行類司法解釋性質(zhì)文件，并承擔(dān)了《民事強制執(zhí)行法(草案)》3章的起草工作。S省高院能從全國眾多法院中脫穎而出，參與立法起草，無疑在司法話語權(quán)的競爭中占據(jù)了優(yōu)勢(6)我國《民事強執(zhí)行法》正在起草中，最高法院在一份委托地方法院的函中說，“為廣泛凝聚力量參與立法，增強條文的針對性與可操作性，并充分吸收你院在‘基本解決執(zhí)行難’工作中的有益經(jīng)驗，特委托你院結(jié)合轄區(qū)法院執(zhí)行工作實際起草部分內(nèi)容。”全國共有18家高院參與起草，其中北京、上海、廣東、江蘇、浙江五省高院共計承擔(dān)11章起草任務(wù)。這些法院在全國法院的位次，均在第一方陣。。

其三，緣于制度設(shè)計的缺失。司法解釋性質(zhì)文件植根于對個案所涵攝的法律共性因子的凝練。但在實踐中，由于制度設(shè)計的缺失，導(dǎo)致司法解釋性質(zhì)文件的適用出現(xiàn)了不規(guī)范現(xiàn)象。加之最高法院對地方法院制定司法解釋性質(zhì)文件的要求又比較原則，缺少具體安排(如發(fā)布主體、范式體例、文號使用等)，從而導(dǎo)致地方司法解釋性質(zhì)文件的差異性較大(7)如《最高人民法院關(guān)于規(guī)范上下級人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見》雖然進(jìn)行了相關(guān)制度設(shè)計，但所涉內(nèi)容較為宏觀，并未對具體內(nèi)容加以設(shè)計。，進(jìn)而導(dǎo)致了適用中的“再解釋”或“擴大解釋”現(xiàn)象。

三、價值解析：司法解釋性質(zhì)文件合理性論證

法治的理想不是在求索一種亙古不變的制度性烏托邦形態(tài)，而是在正式制度和非正式制度相互交織作用下不斷前行，……非正式制度在某種程度上比正式制度更為重要[4]。司法解釋性質(zhì)文件之所以屢禁不止，是因其具有存在的價值。

第一，有利于挖掘本土資源。立法是一項龐大且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，立法者需要收集到足以反映社會發(fā)展?fàn)顩r的真實信息，并提煉出“最大公約數(shù)”作為制定法律的底線[5]。但這僅靠立法機關(guān)的一己之力是無法完成的，還需要社會各方的參與，而法院無疑是最重要的參與者之一。地方法院在對其轄區(qū)內(nèi)的法律適用情況進(jìn)行總結(jié)，對現(xiàn)行法律進(jìn)行檢省的同時，也挖掘本土法治資源。這恰恰是相關(guān)立法的“源頭活水”。從表3中可以看出，地方司法解釋性質(zhì)文件對最高法院相關(guān)司法解釋的形成起到了一定的推動作用。

表3 最高法院與S省高院關(guān)于終本案件規(guī)定對比表

第二，有利于填補法律漏洞。在改革開放后的一個較長時期內(nèi)，為了因應(yīng)改革開放和經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要，我國確立了“宜粗不宜細(xì)”的立法指導(dǎo)思想，從而導(dǎo)致“現(xiàn)行立法只能以一種極度不完備的方式加以頒布，將許多不確定的領(lǐng)域留給了法院解決”[6]。司法解釋性質(zhì)文件所體現(xiàn)的法律規(guī)則，并不僅是法院在事實認(rèn)定與法律適用之間進(jìn)行單向度的簡單勾連，而是在既有的司法環(huán)境、常辦案件或反復(fù)交涉條件下凝練成的知識結(jié)晶，它對彌補法律漏洞發(fā)揮著重要作用。如，對于第三人提供執(zhí)行擔(dān)保后，被執(zhí)行人到期仍不履行義務(wù)的，是否需要追加該第三人為被執(zhí)行人的問題，浙江高院在2014年即已規(guī)定無須追加，可以直接執(zhí)行，而最高法院直到2018年才予以明確(8)《浙江省高級人法院關(guān)于執(zhí)行擔(dān)保若干問題疑難問題的解答》(浙高法執(zhí)〔2014〕4號)第4條規(guī)定,第三人提供財產(chǎn)作擔(dān)保的，執(zhí)行法院可以直接裁定執(zhí)行擔(dān)保財產(chǎn)；第三人以信用提供擔(dān)保的，執(zhí)行法院可以裁定執(zhí)行其擔(dān)保責(zé)任范圍內(nèi)的財產(chǎn)。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行擔(dān)保若干問題的規(guī)定》(法釋〔2018〕4號)第11條第1款規(guī)定,暫緩執(zhí)行期限屆滿后被執(zhí)行人仍不履行義務(wù)，或者暫緩執(zhí)行期間擔(dān)保人有轉(zhuǎn)移、隱藏、變賣、毀損擔(dān)保財產(chǎn)等行為的，人民法院可以依申請執(zhí)行人的申請恢復(fù)執(zhí)行，并直接裁定執(zhí)行擔(dān)保財產(chǎn)或者保證人的財產(chǎn)，不得將擔(dān)保人變更、追加為被執(zhí)行人。。

第三，有利于規(guī)范司法行為。司法解釋性質(zhì)文件在維護(hù)法律適用統(tǒng)一的同時，還具有規(guī)范司法行為的功能。如，為規(guī)范司法拍賣公告中的亂象，S省高院出臺的《關(guān)于進(jìn)一步提高網(wǎng)絡(luò)司法拍賣規(guī)范化水平的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，人民法院不得以“現(xiàn)狀拍賣”為由不做盡職調(diào)查、不充分披露信息。同時還規(guī)定嚴(yán)禁在拍賣公告中出現(xiàn)“法院不負(fù)責(zé)騰空”等表述。(9)參見《S省高級人民法院關(guān)于進(jìn)一步提高網(wǎng)絡(luò)司法拍賣規(guī)范化水平的指導(dǎo)意見》(S高法電〔2019〕27號)第7條和第8條。

四、未來展望：司法解釋性質(zhì)文件之改進(jìn)建議

可以預(yù)見的是，在未來的一段時期內(nèi)，地方法院制定的司法解釋性質(zhì)文件仍將客觀存在，這是因為“考慮到這種實際費用,除非創(chuàng)建新的制度安排所帶來的私人收益可能超過成本,否則新的制度安排是不會提出的?！盵7]

(一)未來發(fā)展的可能性

1.賦予高級法院制定權(quán)的可能性?！皟筛咄ㄖ彪m然明令禁止地方法院制定司法解釋性質(zhì)文件，但其本身也只是規(guī)范性文件，僅是從行政管理的角度，對下級法院具有約束力[5]。從最高法院的其他文件中，倒是能依稀解讀出其或多或少的默許態(tài)度(10)《最高人民法院關(guān)于司法公開的六項規(guī)定》第6條規(guī)定，人民法院的審判管理工作以及與審判工作有關(guān)的其他管理活動應(yīng)當(dāng)向社會公開。……通過便捷、有效的方式及時向社會公開關(guān)于法院工作的方針政策、各種規(guī)范性文件和審判指導(dǎo)意見等。。因此，與其一味禁止，倒不如因勢利導(dǎo)，賦予高級法院制定地方司法解釋性質(zhì)文件的權(quán)力，以明確有些問題的區(qū)域裁判和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

2.高級法院作為制定主體的可能性。一方面，高級法院是省級行政區(qū)域內(nèi)唯一的最高審判機關(guān)，由其作為制定主體，能夠有效防止對法律適用的碎片化解讀；另一方面，高級法院有承擔(dān)制定地方司法解釋性質(zhì)文件的能力。

(二)改進(jìn)的具體建議

1.界定文件的功能邊界。地方司法解釋性質(zhì)文件屬于一種法律續(xù)造活動?！胺衫m(xù)造是一種創(chuàng)造性的法律適用活動而不是造法活動，其必須遵循既有法律體系所提供的價值立場”[8]。因此，在制定地方司法解釋性質(zhì)文件時，制定者不能僅醉心于法院自身“軟實力”的展現(xiàn)，而應(yīng)遵循現(xiàn)行法律體系下的具體制度設(shè)計規(guī)則，合理界定地方司法解釋性質(zhì)文件的功能邊界，不能違背法律的基本原則與精神，更不能創(chuàng)設(shè)義務(wù)性規(guī)則，增設(shè)當(dāng)事人義務(wù)，減損當(dāng)事人合法權(quán)益。

2.明確文件類型和體例。一是要明確制定主體。地方司法解釋性質(zhì)文件必須經(jīng)過高級法院審判委員會討論通過，并以高級法院的名義做出，杜絕以高級法院部門的名義制定(11)實踐中存在以法院部門名義制定的現(xiàn)象，如S省高院執(zhí)行局《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于首查封普通債權(quán)法院與輪候查封優(yōu)先債權(quán)執(zhí)行法院之間處分查封房地產(chǎn)等相關(guān)問題的解答〉等指導(dǎo)意見的通知》。。二是要明確文件類型。將文件類型分為“授權(quán)性”解釋和“非授權(quán)性”解釋，并明確“授權(quán)性”解釋應(yīng)參照適用，而“非授權(quán)性”解釋對下級法院不具有約束力(12)前者如S省高院制定的《關(guān)于執(zhí)行款物交接管理工作的若干規(guī)定》，后者如S省高院制定的《關(guān)于完善司法評估、網(wǎng)絡(luò)工作的規(guī)定》，該規(guī)定創(chuàng)設(shè)了司法網(wǎng)拍第二輪拍賣的內(nèi)容。。三是要明確文件體例?！笆跈?quán)性”解釋一律使用“X高法〔年份〕第X號”，名稱為“意見”；“非授權(quán)性”解釋一律使用“X高法電〔年份〕第X號”，名稱為“紀(jì)要”。(13)參考《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈人民法院公文處理辦法〉的通知》(法發(fā)〔2012〕22號)第9條第6項和14項規(guī)定。

3.規(guī)范文件的說明部分。具體包括：(1)附錄法律條文。高級法院在發(fā)布司法解釋性質(zhì)文件時，應(yīng)在具體條文后附法律依據(jù)，以防止隨意創(chuàng)造和僭越立法權(quán)。(2)附錄具體案例。因為文件條文總是與具體案件相關(guān)聯(lián)的，是經(jīng)過類案的不斷檢驗而歸納總結(jié)出來的。(3)附錄不同意見。對起草中的不同意見以及文本所采用的意見作出說明，其目的是增強解釋的說服力。

4.構(gòu)建適當(dāng)?shù)膮⒄找?guī)則。任何一個具體規(guī)則都不可能“放之四海而皆準(zhǔn)”，構(gòu)建適當(dāng)?shù)膮⒄找?guī)則能使文件獲得更多的正當(dāng)性。具體包括：(1)適用規(guī)則。下級法院在參照適用“授權(quán)性”規(guī)則時，應(yīng)判斷待審(執(zhí))案件與司法解釋性質(zhì)文件所載案例的爭議焦點的相似性，若二者的法律關(guān)系和案件事實高度重合，即可參照適用；反之，則不可參照適用。(2)排除規(guī)則。當(dāng)司法解釋性質(zhì)文件與最新的法律法規(guī)和司法解釋不一致，或者文件的適用將導(dǎo)致當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)出現(xiàn)重大失衡時，則應(yīng)排除司法解釋性質(zhì)文件的適用。

五、結(jié)語

面對紛繁復(fù)雜的司法實踐，司法改革不但要立足于理性的宏觀制度設(shè)計，而且要立足于經(jīng)驗的微觀制度完善。探索地方法院司法解釋性質(zhì)文件的改革問題，不僅能激發(fā)地方法院的司法能動性，為中國特色法律體系的完善提供“源頭活水”，也能彌合現(xiàn)實變動性與法律穩(wěn)定性之間的縫隙。期待在積極的實踐探索中，能夠找尋到完善地方司法解釋性質(zhì)文件的規(guī)范路徑，以實現(xiàn)良法善治之美好愿景。