精準(zhǔn)扶貧視角下扶貧車間實施路徑探究

文超 梁健德

摘要：2017年以來，扶貧車間的發(fā)展得到了社會的廣泛關(guān)注，扶貧車間的發(fā)展展現(xiàn)出三大特點：公益性;員工的工作時間靈活性高;就業(yè)人員主要從事較低層次工作。引發(fā)了經(jīng)濟(jì)效益低、難以標(biāo)準(zhǔn)化管理、缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃等問題。文章通過對N市推動扶貧車間的過程進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，N市在提高扶貧車間的經(jīng)濟(jì)效益、處理標(biāo)準(zhǔn)化管理方式矛盾和長期規(guī)劃扶貧車間方面提出了較為可行的措施，使得扶貧車間在N市的發(fā)展取得了較好的成績。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅;扶貧車間;探究

一、我國扶貧車間實施的現(xiàn)狀、成因與特征分析

（一）扶貧車間的現(xiàn)狀

1. 從規(guī)模上來看

在2017年被納入中央政治局第39次集體學(xué)習(xí)的精準(zhǔn)扶貧案例之后，扶貧車間的數(shù)量得到了極快發(fā)展，分布的范圍也快速涵蓋了全國各地。截至2019年4月，全國扶貧車間達(dá)到3萬多個，從業(yè)人員達(dá)到200多萬人。

2. 從扶貧車間的類型來看

對于扶貧車間的分類，目前我國扶貧車間的分類處于名稱眾多、分類負(fù)責(zé)的情況，從總體來看，主要從以下幾個視角進(jìn)行分類：第一，從經(jīng)營的產(chǎn)品來看，可分為種養(yǎng)式扶貧車間、貿(mào)易流通式扶貧車間、鄉(xiāng)村旅游式扶貧車間。種養(yǎng)式扶貧車間是指經(jīng)營主體以種植基地、養(yǎng)殖基地為依托與貧困戶建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制;貿(mào)易流通式扶貧車間是指經(jīng)營主體借助新型流通業(yè)態(tài)，通過建立線上線下服務(wù)點，推進(jìn)扶貧產(chǎn)品線上線下共同銷售的模式;鄉(xiāng)村旅游式扶貧車間是指經(jīng)營主體利用地方旅游資源發(fā)展旅游扶貧產(chǎn)業(yè)，通過餐飲、民宿、景區(qū)管理等途徑吸納貧困人口就業(yè)的扶貧車間。第二，從就業(yè)的場所來看，可分為居家式扶貧車間和工廠式扶貧車間。工廠式扶貧車間是指經(jīng)營主體建設(shè)、購買或租用標(biāo)準(zhǔn)廠房或其他構(gòu)筑物，從事傳統(tǒng)手工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品粗加工和來料加工等形式的生產(chǎn)活動;居家式扶貧車間是指經(jīng)營主體與貧困人口建立承攬關(guān)系，吸納貧困人口進(jìn)行分散加工的就業(yè)方式。第三，從資金來源來看，一是政府放發(fā)的形式，主要方式有政府就業(yè)補(bǔ)貼、政府投資分股到戶、政府貼息鼓勵和直接獎勵等形式。二是企業(yè)+村集體自籌，主要方式是企業(yè)投入資金、設(shè)備和技術(shù)要素，村集體投入土地、勞動力要素，共同建設(shè)扶貧車間。

（二）扶貧車間的成因

扶貧車間這一模式最早產(chǎn)生于菏澤市鄄城縣董口鎮(zhèn)代堂村，當(dāng)?shù)馗刹咳罕娎瞄e置房屋或搭建簡易帳篷，進(jìn)行人發(fā)制品加工，安置貧困群眾就業(yè)，使他們有了穩(wěn)定收入來源。2017年2月21日，“扶貧車間”被納入中央政治局第39次集體學(xué)習(xí)的精準(zhǔn)扶貧案例之一。扶貧車間的推廣來源于兩個方面的因素，第一，受到政績觀念的影響，扶貧車間的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，提供的加工技術(shù)要求低，以勞動密集型加工業(yè)為主，對貧困勞動力吸納能力強(qiáng)，便于短期之內(nèi)形成較好的就業(yè)扶貧效果。第二，扶貧車間具有較好的落地執(zhí)行效果，扶貧車間的申報既可以依靠原有的生產(chǎn)基地進(jìn)行包裝，也可以通過培育農(nóng)村主體創(chuàng)業(yè)或者引入外部企業(yè)進(jìn)行投資。扶貧車間的推廣主要受到政府嵌入式治理機(jī)制的影響，政府為了將脫貧攻堅這一逆市場化的政治任務(wù)嵌入到市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之中，通過財政補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鼓勵帶頭人發(fā)展、對接銷售平臺等形式將扶貧車間這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式成功嵌入到貧困地區(qū)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。

（三）就業(yè)扶貧車間的特點

在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下，扶貧車間作為產(chǎn)業(yè)扶貧的重要抓手和脫貧載體，與市場經(jīng)濟(jì)背景下自發(fā)形成的傳統(tǒng)車間共同發(fā)揮著拉動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的重要作用，但從車間的形成機(jī)理來看，二者從建設(shè)目的、運營模式、車間選址、用工標(biāo)準(zhǔn)、薪酬福利、退出機(jī)制等方面表現(xiàn)出一定的差異性。

1. 公益性

扶貧車間的稱呼來源于車間成立以加快推進(jìn)貧困地區(qū)脫貧攻堅為使命，這種車間相對于傳統(tǒng)市場經(jīng)濟(jì)背景下人們自發(fā)成立的車間，具有很強(qiáng)的公益導(dǎo)向。扶貧車間的公益性主要體現(xiàn)在難以盈利和聘用貧困勞動力就業(yè)兩個方面。第一，在難以盈利方面，從交易成本角度來看，扶貧車間本質(zhì)上只是一個負(fù)責(zé)聚焦該地貧困勞動力的一個生產(chǎn)加工點，產(chǎn)品的變現(xiàn)極度依賴對口企業(yè)提供的銷售渠道，大部分的貧困地區(qū)處于交通基礎(chǔ)設(shè)施還在不斷完善的發(fā)展起步階段，產(chǎn)品運輸成本較高，對口企業(yè)存在難以盈利的狀況，這也是大部分扶貧車間即使開花，也難以結(jié)果的重要因素。第二，從聘用貧困勞動力就業(yè)來看，過高的貧困戶就業(yè)比例對于扶貧車間來說也難以實現(xiàn)，在具體的實施過程中，各地政府從最初的對于貧困勞動力用工應(yīng)占到用工總數(shù)50%的比例要求，目前已經(jīng)下調(diào)到30%。

2. 員工的工作時間靈活性高

從控制管理成本的角度來看，就業(yè)扶貧車間從本質(zhì)上是一個生產(chǎn)車間，生產(chǎn)車間的運行需要運用標(biāo)準(zhǔn)化的管理方式，員工應(yīng)按時、按量提供勞務(wù)服務(wù)，生產(chǎn)出符合規(guī)定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品才能獲得相應(yīng)的酬金。對于擁有土地為基本生存保障的村民，扶貧車間對于他們的意義僅在于能夠增收，而單純的增收效果對于村民來說，其重要性并不能超越鄉(xiāng)村人際關(guān)系的處理、農(nóng)耕工作的完成等傳統(tǒng)鄉(xiāng)土事務(wù)。最終導(dǎo)致了扶貧車間員工的工作時間較為靈活，難以形成一種標(biāo)準(zhǔn)化的管理模式，增加了管理成本，進(jìn)一步壓縮了扶貧車間的利潤空間。

3. 就業(yè)人員主要從事較低層次工作

受到貧困地區(qū)的勞動力素質(zhì)、勞動力規(guī)模、脫貧攻堅績效導(dǎo)向等因素的影響，各地對于扶貧車間的定位大部分處于發(fā)展勞動密集型加工業(yè)為主，一方面有利于貧困地區(qū)人民群眾在較短時期內(nèi)達(dá)到就業(yè)要求，方便扶貧車間的實施落地，另一方面也能在短期內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)民增收，形成較高的脫貧績效。從發(fā)展的空間軸來看，低層次的扶貧產(chǎn)品并不具備較高的市場競爭力，其車間加工點的建設(shè)具有較強(qiáng)的可替代性，在地方政府的府際競爭視角下，出于運輸和運營成本的考慮，入駐企業(yè)對于車間加工點的交通設(shè)施和政府的財政扶持具有較大的可選擇性。

二、N市扶貧車間實施模式

近年來，N市堅持“政府引導(dǎo)扶持、鼓勵社會資本參與、市場機(jī)制運作”的原則，積極打造扶貧車間，通過資金激勵、政策保障等措施，鼓勵企業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)崗位，吸納貧困勞動力。截至2019年7月，N市已認(rèn)定就業(yè)扶貧車間113個，吸納勞動力就業(yè)10000余人，其中吸納建檔立卡勞動力就業(yè)人數(shù)1200余人。

（一）依托屬地管理，發(fā)展多級車間

在屬地管理制度下，地方政府利用手中掌握的“人、財、物、權(quán)”影響地方職能部門。N市依托屬地管理體制，鼓勵各縣區(qū)結(jié)合實際，根據(jù)各地資源優(yōu)勢差異，整合多種資金來源，設(shè)立縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村（屯）三級扶貧車間。以N市L縣為例，該縣在縣級工業(yè)園區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)10個40000多平方米的標(biāo)準(zhǔn)廠房，形成園區(qū)扶貧工廠群體效益;同時，鼓勵每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有建設(shè)扶貧生產(chǎn)線;此外，要求60余個貧困村必須建設(shè)1個以上的扶貧車間。形成了三級地域?qū)尤壏鲐氒囬g的扶貧發(fā)展模式。

（二）創(chuàng)新經(jīng)營模式，吸納企業(yè)投資

N市在探索扶貧車間的運營模式時，采取了“企業(yè)+車間+農(nóng)戶”的新經(jīng)營模式，企業(yè)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)運營，車間加工點負(fù)責(zé)帶動組織貧困戶，貧困戶負(fù)責(zé)加工的生產(chǎn)活動。其中，車間加工點以村委干部或當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)能人牽頭建設(shè)，以帶頭人的形式發(fā)展車間，既符合熟人社會的發(fā)展方式，又帶動了貧困戶的長效脫貧。以N市Q村為例，該村通過引進(jìn)某家居用品公司進(jìn)駐，建立了扶貧衣架加工點，Q村通過向公司出租廠棚，每年可獲得2.4萬收入，與此同時，公司優(yōu)先錄用建檔立卡貧困戶和留守婦女，帶動就業(yè)20多人，月工資可達(dá)2000元以上，為貧困人口的脫貧致富提供了內(nèi)生動力。

（三）整合政府資源，保障項目落實

N市在發(fā)展扶貧車間的過程中，積極發(fā)揮政府的力量，通過就業(yè)補(bǔ)貼、項目補(bǔ)助、車間選址、協(xié)助申報等方式為扶貧車間的建立提供了全方位的保障措施。第一，資金保障。N市出臺系列扶貧車間扶持方案，對吸納建檔立卡貧困勞動力就業(yè)的企業(yè)按照150元/人/月的標(biāo)準(zhǔn)給予企業(yè)一次性獎勵，此外園區(qū)單個項目補(bǔ)助最高達(dá)500萬，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯的扶貧車間也給予了10萬～50萬的資金扶持。第二，優(yōu)化營商環(huán)境。首先每個車間的設(shè)立，由當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助企業(yè)排查擇優(yōu)車間位置，優(yōu)化建設(shè)布局;其次，主動對接企業(yè)，為企業(yè)創(chuàng)建扶貧車間提供便捷服務(wù)，對符合就業(yè)扶持政策的，積極協(xié)助企業(yè)收集申報材料，為企業(yè)提供扶貧車間創(chuàng)建咨詢指導(dǎo)服務(wù)。第三，人員保障。針對扶貧車間用工需求，由縣區(qū)級人力資源和社會保障局組織技能培訓(xùn)和招聘會，幫助企業(yè)提高用工素質(zhì)，組織農(nóng)民利用農(nóng)閑時間到扶貧車間就業(yè)。

三、N市扶貧車間的實施路徑與建議

（一）立足群眾需求，靈活調(diào)整企業(yè)用工模式

N市在扶貧車間的發(fā)展過程中，根據(jù)貧困群眾就近務(wù)工、無固定上下班和異地搬遷缺失增收途徑的情況，提出廠房式、居家式、安置式發(fā)展模式，以計件工資制為主要報酬方式，滿足不同群眾的需求。廠房式是指在人口較為集中的貧困村，設(shè)立車間加工點;居家式是指將生產(chǎn)訂單送上門，貧困戶自由支配時間，進(jìn)行居家加工;“安置式”扶貧車間建在易地搬遷安置區(qū)，吸納搬遷群眾就近就業(yè)，保障安置群眾的收入。

（二）加強(qiáng)政策扶持，以企業(yè)進(jìn)駐提供發(fā)展平臺

在基礎(chǔ)設(shè)施方面，N市通過政府出資或鼓勵企業(yè)籌資的形式對村集體閑置活動場所進(jìn)行改造，同步配套水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施。在招商主體方面，N市通過建立企業(yè)評審機(jī)制，壯大原有工廠，引進(jìn)外來工廠和新建一批工廠的辦法，支持勞動密集型企業(yè)的發(fā)展，鼓勵東部地區(qū)加工類企業(yè)入駐，支持農(nóng)村主體創(chuàng)辦扶貧車間。在招商政策方面，出臺扶貧車間發(fā)展實施意見，為扶貧車間的發(fā)展提供場地租賃、稅收減免、政府貼息貸款、配套技能培訓(xùn)等優(yōu)惠政策，并安排專項扶持資金進(jìn)行獎補(bǔ)。

（三）堅持扶貧導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動長效脫貧

N市結(jié)合該地區(qū)域的扶貧實際情況，結(jié)合貧困村、貧困戶的區(qū)域分布情況，在貧困村、易地扶貧搬遷安置區(qū)、人口聚集地區(qū)建立就業(yè)扶貧車間，將帶動貧困人口就業(yè)作為扶貧車間認(rèn)定的硬性指標(biāo)，要求在扶貧車間就業(yè)貧困人口不能少于用工總數(shù)的50%。在發(fā)展類型方面，該地政府重點鼓勵發(fā)展勞動密集型、操作技術(shù)水平低的企業(yè)，一方面，易于村民掌握加工技能，提高生產(chǎn)效率;另一方面，方便企業(yè)對貧困村民進(jìn)行管理。

四、N市扶貧車間實施評析

（一）緊抓企業(yè)評審制度，嚴(yán)把準(zhǔn)入門檻

2018年12月，N市所屬省人民政府出臺了關(guān)于扶貧車間建設(shè)工作實施方案，其中并沒有提出具體的評審制度要求，僅指出了規(guī)范的認(rèn)證程序，而依據(jù)其認(rèn)證程序，申請扶貧車間的企業(yè)也只需提供相應(yīng)的文件材料即可，并不涉及項目可行性分析或者專家審批等程序，對于扶貧車間的成立缺乏科學(xué)的評審。

N市扶貧車間急需建立一個多部門聯(lián)合形成的事前、事中和事后相結(jié)合的企業(yè)評審制度，在扶貧車間審核過程中，不應(yīng)一味追求車間數(shù)量，應(yīng)注重組織專家或者相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行項目可行性分析;在車間的運行監(jiān)管過程之中，可以通過建立居民定點聯(lián)系人制度和定期的部門聯(lián)合排查制度相結(jié)合;在車間的退出機(jī)制方面，一方面要從生態(tài)環(huán)境、社會管理等方面劃好紅線，另一方面也要確保貧困人口的優(yōu)先就業(yè)，要確保農(nóng)民應(yīng)發(fā)工資的正常發(fā)放。

（二）多種用工模式并行，注重社會資本積累

N市結(jié)合扶貧車間訂單式加工的實際情況，針對農(nóng)村村民工作時間的不確定性，提出了居家式就業(yè)扶貧車間和工廠式就業(yè)扶貧車間兩種類型，既滿足了部分農(nóng)民傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在家勞作的生活習(xí)慣，也滿足了一些能接受工廠式勞動方式的農(nóng)民的實際需要。在扶貧車間的管理過程中，應(yīng)以扶貧創(chuàng)收為核心，為人民服務(wù)為宗旨，降低企業(yè)的盈利傾向，盡可能的啟用當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)能人、政治能人、返鄉(xiāng)大學(xué)生等本土化居民，積累企業(yè)的社會資本。

（三）打造地區(qū)品牌形象，鼓勵本土創(chuàng)新

一味地為企業(yè)提供訂單式的加工并不能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，扶貧車間的長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵在于是否能夠培育出符合本地的產(chǎn)品品牌，從而依托產(chǎn)品的品牌效應(yīng)，開發(fā)上下游產(chǎn)業(yè)鏈。扶貧車間在實施的過程中應(yīng)鼓勵發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、特色工藝加工、文化旅游產(chǎn)品加工等產(chǎn)品，營造文旅融合發(fā)展的新氣象。

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（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）