行政訴權(quán)濫用成因、樣態(tài)及規(guī)制分析

王甲正

摘 要：行政訴權(quán)濫用指的是當(dāng)事人在行政訴訟領(lǐng)域?yàn)E用行政訴權(quán)導(dǎo)致他人合法權(quán)益受到損害的行為。在司法實(shí)踐中主要表現(xiàn)為惡意訴訟、重復(fù)起訴、濫用回避申請(qǐng)權(quán)、具體程序權(quán)利的消極行使等。行政訴權(quán)濫用的成因主要是審查標(biāo)準(zhǔn)的缺失和尚未完善的糾紛解決機(jī)制。對(duì)此，應(yīng)通過加強(qiáng)起訴條件的合法性審查、合理運(yùn)用司法措施等路徑予以規(guī)制。

關(guān)鍵詞：行政訴權(quán);濫用;法律規(guī)制

2015年施行的《行政訴訟法》（以下稱新《行政訴訟法》）的施行，標(biāo)志著立案登記制取代立案審查制而正式確立，我國法院對(duì)案件的受理態(tài)度也隨著時(shí)間的推移經(jīng)歷了較大變化，從上世紀(jì)八十年代的積極擴(kuò)張，到為了應(yīng)對(duì)凸顯的社會(huì)矛盾而自我限縮，到后期的有選擇的司法，[1]再到最后走上了對(duì)此前路徑糾偏之后更為開放的道路。眾所周知，訴權(quán)隨著時(shí)間的發(fā)展已不再僅僅局限于我們熟知的民事和訴訟權(quán)利領(lǐng)域，更屬于基本權(quán)利范疇。立案登記等制度也因訴權(quán)具備的人權(quán)屬性得到了理論支撐。在我國，當(dāng)事人之所以對(duì)訴訟程序有選擇上的偏好，相對(duì)于他類解決糾紛的程序而更看重訴訟程序，主要是基于立案登記制的便捷性以及人們思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變，因此，當(dāng)事人對(duì)訴訟程序的優(yōu)先選擇就不難理解了。自新行政訴訟法設(shè)立立案登記制以來，行政相對(duì)人在體驗(yàn)訴權(quán)行使方便的同時(shí)，行政相對(duì)人濫用訴權(quán)的現(xiàn)象也是頻繁出現(xiàn)。最為典型的案例就是刊登于《最高人民法院公報(bào)》的“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開答復(fù)案”，[2]而與行政訴權(quán)保障如影隨形的行政訴權(quán)濫用以及如何規(guī)制行政訴權(quán)濫用也引起了學(xué)界和實(shí)務(wù)界的廣泛討論。由于現(xiàn)行法律規(guī)范缺乏明確規(guī)制濫用行政訴權(quán)的規(guī)定，導(dǎo)致法院在應(yīng)對(duì)濫用行政訴權(quán)之時(shí)只能依據(jù)立法精神、誠實(shí)信用等法律原則來限制，效果更是差強(qiáng)人意，表明行政訴權(quán)濫用的規(guī)制問題亟待解決。2017年8月最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》中明確規(guī)定“正確引導(dǎo)當(dāng)事人依法行使訴權(quán)，嚴(yán)格規(guī)制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴”，更加凸顯了對(duì)行政訴權(quán)濫用規(guī)制的急迫性。但是當(dāng)前關(guān)于行政訴權(quán)濫用并沒有一個(gè)全面系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，若要有效規(guī)制行政訴權(quán)濫用，需對(duì)其作全面解剖，對(duì)此，筆者在本文中將從行政訴權(quán)濫用概念的厘清，行政訴權(quán)濫用的成因及其在司法實(shí)踐中的常見樣態(tài)，如何有效防止行政訴權(quán)濫用三個(gè)方面進(jìn)行闡述。

一、行政訴權(quán)濫用的概念厘清

1.對(duì)權(quán)利絕對(duì)化的質(zhì)疑

行政訴權(quán)濫用其本質(zhì)就是“權(quán)利濫用”，“權(quán)利濫用”在一些法學(xué)家看來就是作為一個(gè)偽命題而存在的，人們被法律賦予“權(quán)利”后，如果在行使“權(quán)利”時(shí)并未超出其范圍，此時(shí)就不能將其認(rèn)定為違背了法律，也即權(quán)利只存在有和無的問題，不存在濫用與否的問題，具言之，不存在既符合法律又違背法律的行為。[3]訴訟法學(xué)界在訴權(quán)濫用問題上也表達(dá)出訴權(quán)為基本人權(quán)的觀點(diǎn)，學(xué)者吳英姿認(rèn)為，當(dāng)事人行使訴權(quán)的絕對(duì)性意味著不得對(duì)其增設(shè)任何條件。[4]

“權(quán)利絕對(duì)化”觀點(diǎn)的美好初衷無法回避權(quán)利因其絕對(duì)化而使得探討權(quán)利變得毫無意義的問題，權(quán)利存在的價(jià)值就是與他人有意識(shí)的行為達(dá)成協(xié)調(diào)。[5]訴權(quán)絕對(duì)化不是對(duì)訴權(quán)的保護(hù)，反而會(huì)損害訴權(quán)的行使，這種損害的表現(xiàn)之一就是濫訴。權(quán)利的相對(duì)性體現(xiàn)在其產(chǎn)生和實(shí)現(xiàn)的條件、存在狀態(tài)等諸方面。[6]相對(duì)性作為權(quán)利的本質(zhì)屬性，意味著擁有權(quán)利的同時(shí)也擁有了限度。我國《憲法》第五十一條也體現(xiàn)出對(duì)權(quán)利相對(duì)性的承認(rèn)。[7]

2.何謂濫用行政訴權(quán)

從字面文義來看，行政訴權(quán)濫用只能出現(xiàn)在行政訴訟中而非民事訴訟，這使得其在保持公權(quán)力判定特色的同時(shí)兼具一般民事濫訴之特征。從訴權(quán)二字可以得知只有在訴訟領(lǐng)域才會(huì)發(fā)生濫用行政訴權(quán)，而不是諸如濫用行政復(fù)議權(quán)、政府信息公開申請(qǐng)權(quán)等行政過程中。至于“濫用”一詞的含義，其表現(xiàn)形式多種多樣，比如最常見的惡意訴訟、重復(fù)起訴等。關(guān)于行政訴權(quán)到底包含哪些權(quán)利的觀點(diǎn)主要有以下幾種：一是行政訴權(quán)包含行政訴訟過程中所有程序性權(quán)利。二是行政訴權(quán)指的是當(dāng)事人依法請(qǐng)求法院予以提供司法保護(hù)的權(quán)利。三是權(quán)利主體請(qǐng)求法院解決行政爭議的程序權(quán)利。[8]但是上述觀點(diǎn)從實(shí)踐角度出發(fā)，均表現(xiàn)出其片面性，對(duì)此，筆者認(rèn)為，行政訴權(quán)不僅包括起訴權(quán)，訴訟過程中的具體程序性權(quán)利也應(yīng)予以囊括。

民事訴訟中濫用訴權(quán)指的是當(dāng)事人違背誠實(shí)信用原則，惡意訴訟，損害他人合法權(quán)益的行為，主要類型有二：一是當(dāng)事人雙方侵害案外人的虛假訴訟行為。二是當(dāng)事人一方惡意訴訟侵害對(duì)方當(dāng)事人合法權(quán)益的行為。[9]筆者認(rèn)為，上述類型對(duì)解釋行政訴權(quán)濫用具有借鑒的意義。原因如下，首先，民事訴訟和行政訴訟之間是一般和特別的關(guān)系，民訴中的規(guī)定可以為行政訴訟中未規(guī)定之處所參照，并無不妥。其次，司法解釋規(guī)定，行政案件的審理不僅可以依照行政訴訟法，民訴法中的相關(guān)規(guī)定也可以參照。[10]綜上所述，筆者認(rèn)為，可將濫用行政訴權(quán)定義為：當(dāng)事人在行政訴訟領(lǐng)域?yàn)E用行政訴權(quán)導(dǎo)致他人合法權(quán)益受到損害的行為。

二、司法實(shí)踐中行政訴權(quán)濫用常見樣態(tài)及成因分析

1.司法實(shí)踐中行政訴權(quán)濫用常見樣態(tài)

濫用行政訴權(quán)在司法實(shí)踐中的表現(xiàn)形式根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同呈現(xiàn)出多種樣態(tài)，依據(jù)所處不同訴訟階段，可分為一審、二審、再審程序中的訴權(quán)濫用。依據(jù)當(dāng)事人所享有的訴權(quán)不同，可分為起訴權(quán)、上訴權(quán)、申訴權(quán)等訴權(quán)濫用。上述分類有利于我們在一定程度正上確認(rèn)識(shí)訴權(quán)濫用的類型，但是對(duì)于在訴權(quán)濫用分類的基礎(chǔ)上并對(duì)其進(jìn)行有效法律規(guī)制這個(gè)目的實(shí)現(xiàn)上效果欠佳。有民訴法學(xué)者認(rèn)為，程序?yàn)E用應(yīng)包括濫用訴訟和濫用具體程序。[11]對(duì)此，筆者認(rèn)為濫用行政訴權(quán)也可分為濫用訴訟和濫用具體程序，此處的濫用訴訟主要指對(duì)起訴權(quán)的濫用。

司法實(shí)踐中濫用起訴權(quán)主要有以下情況

多種行政救濟(jì)途徑的同時(shí)選擇。行政復(fù)議和行政訴訟是我國行政救濟(jì)途徑的主要方式，二者之間的關(guān)系表現(xiàn)為立法模式上采取的“當(dāng)事人自由選擇并輔以法定復(fù)議前置”，上述立法模式意味著當(dāng)事人只能擇一選擇救濟(jì)途徑，而不能兩種救濟(jì)途徑同時(shí)選擇。對(duì)此，司法解釋也有相關(guān)規(guī)定，[12]筆者認(rèn)為，司法實(shí)踐中認(rèn)定當(dāng)事人是否濫用起訴權(quán)應(yīng)結(jié)合當(dāng)事人主觀條件及后果，而不應(yīng)只要當(dāng)事人同時(shí)選擇了多種救濟(jì)途徑就認(rèn)定其濫用起訴權(quán)。

反復(fù)起訴不可訴同類行為。行政訴訟的受案范圍明確規(guī)定了何種行政行為法院應(yīng)當(dāng)受案，如果當(dāng)事人針對(duì)已經(jīng)法院生效裁判所確認(rèn)的行政行為反復(fù)提起訴訟，即為重復(fù)性訴訟，歸屬于濫用訴權(quán)。典型案例如“林紅、譚震與廣東省政府不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)決定案”，[13]此類案件中針對(duì)同類問題，明知行政行為不可訴仍多次申請(qǐng)復(fù)議和起訴，給行政機(jī)關(guān)和法院帶來了諸多負(fù)擔(dān)，主客觀均構(gòu)成濫用起訴權(quán)。

司法實(shí)踐中濫用具體程序權(quán)利主要包括以下情況：

回避申請(qǐng)權(quán)的濫用。設(shè)立回避申請(qǐng)權(quán)的目的是為了保證審判的公正，當(dāng)事人應(yīng)在法律框架內(nèi)行使該項(xiàng)權(quán)利，即當(dāng)事人可以對(duì)于案件有利害關(guān)系或者其他關(guān)系影響案件審判公正的審判人員提出回避申請(qǐng)，而不得隨意申請(qǐng)。司法實(shí)踐中不乏當(dāng)事人出于發(fā)泄私憤、故意拖延案件審理時(shí)間等目的申請(qǐng)審判人員回避，此種申請(qǐng)完全背離設(shè)立該項(xiàng)制度的初衷，將其認(rèn)定為濫用具體程序權(quán)利無可爭議。

對(duì)具體程序權(quán)利的消極行使。當(dāng)事人在訴訟中對(duì)于享有的權(quán)利應(yīng)積極行使，不僅有利于自身合法權(quán)益的維護(hù)，也有助于法院及時(shí)查明案情。程序一旦啟動(dòng)，司法資源和對(duì)方當(dāng)事人均參與其中，如果當(dāng)事人此時(shí)不積極行使權(quán)利，是對(duì)本已緊張的司法資源的浪費(fèi)。當(dāng)事人享有放棄其具體程序權(quán)利，司法實(shí)踐中不能將當(dāng)事人只要放棄權(quán)利或怠于行使權(quán)利就認(rèn)定濫用訴權(quán)，而應(yīng)綜合考慮主觀條件和后果。

2.司法實(shí)踐中行政訴權(quán)濫用成因分析

（1）行政訴權(quán)濫用審查標(biāo)準(zhǔn)的缺失。對(duì)于濫用行政訴權(quán)的審查標(biāo)準(zhǔn)和如何規(guī)制濫用行政訴權(quán)，我國沒有專門的法律對(duì)其加以規(guī)定。目前在行政審判過程中能夠起到相關(guān)輔助判決作用的只有最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》、《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》，但是效果差強(qiáng)人意。正是由于缺乏濫用行政訴權(quán)的審查標(biāo)準(zhǔn)和制裁措施，當(dāng)事人對(duì)于濫訴的肆無忌憚，無懼承擔(dān)后果，使得司法實(shí)踐中濫訴頻發(fā)。

（2）尚未完善的糾紛解決機(jī)制。濫用訴權(quán)行為頻發(fā)，在政府信息公開案件中表現(xiàn)的尤為明顯，究其原因，主要是因?yàn)樵V訟前糾紛解決機(jī)制尚未完善，最典型的如最高人民法院公布的陸紅霞案，該案中，當(dāng)事人因?qū)φ鬟w補(bǔ)償款不滿，引發(fā)了其大量的訴訟行為，企圖對(duì)政府施壓以達(dá)到自己的目的。實(shí)踐中類似于上述案例因未解決的法律糾紛而導(dǎo)致政府信息公開領(lǐng)域?yàn)E訴頻發(fā)的現(xiàn)象大量存在。通過這些現(xiàn)象，我們應(yīng)該看到其背后的本質(zhì)，這些現(xiàn)象凸顯了多元化法律糾紛解決機(jī)制的不完善，如果當(dāng)事人能夠通過協(xié)商、調(diào)解等制度解決行政爭議，也不會(huì)選擇濫用行政訴權(quán)。

三、如何規(guī)制濫用行政訴權(quán)

相較于行政訴訟領(lǐng)域缺乏專門規(guī)制濫用訴權(quán)的情況，民事訴訟領(lǐng)域?qū)τ谌绾我?guī)制濫用訴權(quán)的問題已經(jīng)相當(dāng)完善，主要包括以下幾個(gè)方面：一、利用法律原則規(guī)制，比如大陸法系國家的誠實(shí)信用原則。二、具體程序性規(guī)則規(guī)制，比如罰款、費(fèi)用分擔(dān)等。三、增加損害賠償責(zé)任，域外一些國家將濫用訴權(quán)認(rèn)定為侵權(quán)行為?；诿袷略V訟領(lǐng)域的有益經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，結(jié)合現(xiàn)行法律有關(guān)規(guī)定，應(yīng)對(duì)濫用行政訴權(quán)作出以下規(guī)制：

1.加強(qiáng)起訴條件的合法性審查

通過司法實(shí)踐中大量的濫用訴權(quán)行為可以歸納出此種行為本身不具備起訴條件。濫用起訴權(quán)屬于公民程序訴權(quán)，而作為公民的基本權(quán)利之一，訴權(quán)在很多國家也得到承認(rèn)。對(duì)公民基本權(quán)利的限制應(yīng)慎重對(duì)待，并應(yīng)遵守法律保留原則，因此可以通過案件駁回的方法來處理。法院在審查起訴條件后，如果發(fā)現(xiàn)存在濫用起訴權(quán)的情況，無需開庭審理，可以依法作出不予受理或駁回起訴的裁定，這樣就從源頭杜絕了案件進(jìn)入司法程序的可能性，避免了司法資源的浪費(fèi)。保障訴權(quán)是立案登記制的核心所在，不是對(duì)具有案件分流作用的立案審查制的否定，但也不是完全忽略起訴條件。[14]對(duì)于不能當(dāng)場決定是否立案的情況應(yīng)予先立案，立案后認(rèn)為缺乏起訴條件的，無需審理，應(yīng)依法作出駁回起訴裁定。

2.合理運(yùn)用司法措施

針對(duì)濫用訴權(quán)給司法機(jī)關(guān)和當(dāng)事人帶來的不利后果，筆者認(rèn)為應(yīng)將妨礙行政訴訟的強(qiáng)制措施的適用范圍擴(kuò)大，強(qiáng)制措施的意義和價(jià)值在于保證訴訟的正常進(jìn)行，維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，也能對(duì)公民起到教育作用。在強(qiáng)制措施適用范圍上，應(yīng)針對(duì)濫用具體程序性權(quán)利，不包括濫用起訴權(quán)。在具體強(qiáng)制措施上，濫用訴權(quán)雖然違法，但惡性程度較輕，應(yīng)采取訓(xùn)誡、罰款、責(zé)令具結(jié)悔過等手段，不宜采取拘留等人身強(qiáng)制措施。

四、結(jié)語

自新《行政訴訟法》設(shè)立立案登記制以來，在公民訴權(quán)得到保障的同時(shí)也帶來了濫用行政訴權(quán)的負(fù)面效應(yīng)。如何全面落實(shí)立案登記制和如何規(guī)制行政訴權(quán)濫用成為當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)命題。面對(duì)上述問題，應(yīng)找出其產(chǎn)生原因，完善其規(guī)制規(guī)則。對(duì)濫用行政訴權(quán)的規(guī)制的意義在于保障公民行政訴權(quán)，引導(dǎo)公民正確行使行政訴權(quán)，表達(dá)訴求更加理性，維護(hù)權(quán)益更加誠信，從而使那些確實(shí)受到公權(quán)力侵害的當(dāng)事人能夠在司法資源有限的情況下得到救濟(jì)。

注釋：

[1]陸永棣.從立案審查到立案登記：法院在社會(huì)轉(zhuǎn)型中的司法角色.中國法學(xué)，2016.2

[2]最高人民法院公報(bào)，2015.11

[3][法]雅克·蓋斯旦、吉勒·古博.《法國民法總論》，陳鵬等譯，法律出版社，2004.702

[4]吳英姿.論訴權(quán)的人權(quán)屬性——以訴權(quán)演進(jìn)為視角.中國社會(huì)科學(xué)，2015.6.

[5][德]康德.法的形而上學(xué)原理——權(quán)利的科學(xué).沈叔平譯，商務(wù)印書館，2009.42

[6]黃俊輝.論相對(duì)性是權(quán)利的基本特征.社科縱橫，2008.10

[7]《中華人民共和國憲法》第51條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”

[8]田平安、柯陽友.民事訴權(quán)新論.甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2011.5

[9]王曉、任文松.民事訴權(quán)濫用的法律規(guī)制.現(xiàn)代法學(xué)，2015.5

[10]最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第97條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定?！?/p>

[11]陳桂明、劉萍.民事訴訟中的程序?yàn)E用及其法律規(guī)制.法學(xué)，2007.10

[12]《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第34條規(guī)定：“法律、法規(guī)未規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序，公民、法人或者其他組織既提起訴訟又申請(qǐng)行政復(fù)議的，由先受理的機(jī)關(guān)管轄;同時(shí)受理的，由公民、法人或者其他組織選擇。公民、法人或者其他組織已經(jīng)申請(qǐng)行政復(fù)議，在法定復(fù)議期間內(nèi)又向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理?！?/p>

[13]廣東省廣州市中級(jí)人民法院（2015）穗中法行初字第224號(hào)行政裁定書

[14]張麗等.依法登記立案、規(guī)制訴權(quán)濫用——天津市和平區(qū)法院關(guān)于行政審判工作情況的調(diào)研報(bào)告.人民法院報(bào)，2016.1.28.8