土地財(cái)政的法律風(fēng)險(xiǎn)淺剖

盧霖一

摘 要：土地財(cái)政，是指政府利用土地所有權(quán)與管理權(quán)進(jìn)行財(cái)政收支和利益分配，被稱為第二財(cái)政。當(dāng)前，我國(guó)地方政府土地財(cái)政的快速增長(zhǎng)特別是土地出讓金的過(guò)度膨脹引發(fā)了一系列經(jīng)濟(jì)，社會(huì)問(wèn)題，受到了學(xué)術(shù)界和社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注.土地出讓收益的高漲導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)過(guò)度繁榮，干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，構(gòu)成地區(qū)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn);征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，失地農(nóng)民權(quán)益受損，征地糾紛頻發(fā)，影響地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定;土地交易中不規(guī)范運(yùn)作引發(fā)尋租行為，構(gòu)成地方法律與道德風(fēng)險(xiǎn).本文以某安置房換地為例，從不同方面分析土地財(cái)政的各種風(fēng)險(xiǎn)，以期起到拋磚引玉之用。

關(guān)鍵詞：土地政策;法律風(fēng)險(xiǎn);對(duì)策

1 土地財(cái)政的成因

土地財(cái)政的形成背景應(yīng)該是多方面的：（1）1994年的分稅制改革后，稅源廣、稅基寬、好征收的稅種化歸中央，中央還獨(dú)享消費(fèi)稅、車(chē)輛稅、關(guān)稅、增值稅和營(yíng)業(yè)稅的大部分，形成了“財(cái)權(quán)向上、事權(quán)向下”的行政模式，財(cái)權(quán)過(guò)分集中在中央政府，地方不得不另辟蹊徑，土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生;（2）政績(jī)考核中重視GDP指標(biāo)，忽視文化、社會(huì)保障因素，環(huán)保法成軟法;（3）土地產(chǎn)權(quán)制度，《憲法》和《土地法》規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有;（4）地方和企業(yè)的融資關(guān)系，用土地作為抵押，獲得銀行貸款，拉動(dòng)融資。地價(jià)不僅影響賣(mài)地收入，而且在很大程度上決定了地方政府債務(wù)融資的規(guī)模。官方統(tǒng)計(jì)，目前有各類(lèi)地方政府融資平臺(tái)8000多個(gè)，貸款余額近9萬(wàn)億，相當(dāng)于中央和地方政府一年的財(cái)政預(yù)算總收入。（5）支出增長(zhǎng)過(guò)快，特別是金融危機(jī)期間，執(zhí)行拉動(dòng)內(nèi)需的政策，各地?zé)o不大干快上，地鐵、公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投資猛增。支出超過(guò)收入，地方政府只好用賣(mài)地收入和土地抵押貸款彌補(bǔ)不足。

2 土地財(cái)政的形態(tài)與效應(yīng)

土地財(cái)政的形態(tài)是指土地財(cái)政的收入形式。

（1）出讓金收入 地方政府利用手中土地出讓獲得直接收入，為預(yù)算外收入。憲法規(guī)定：為了公共利益政府有權(quán)征收農(nóng)村的土地，征收后抬高地價(jià)，收取出讓金，或者對(duì)城市建筑物拆遷后出讓，出讓收入少部分補(bǔ)償被拆遷人，絕大部分回籠財(cái)政;（2）稅收收入 為預(yù)算內(nèi)收入，地方政府享有的稅種中城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、車(chē)船稅、宴席稅、契稅，其中大部分與土地稅收直接相關(guān)，此外還有間接稅收收入，如企業(yè)所得稅、房產(chǎn)類(lèi)稅收。除外政府相關(guān)收費(fèi)收入。10年代中期，一線城市的土地出讓收益已超過(guò)預(yù)算外收入的四五倍，某省會(huì)城市的年土地出讓金收入，占年財(cái)政收入的73%。

土地財(cái)政的效應(yīng)有正負(fù)兩方面，從正反面看，它亟大地補(bǔ)充了政府財(cái)政支出的不足，也推動(dòng)了城市化進(jìn)程，但是1、由于法律規(guī)定土地的使用年限為70年至40年，政府一次性收取了土地出讓金，寅時(shí)卯糧，必定影響代際關(guān)系的和諧;2、侵犯了“三農(nóng)”利益，現(xiàn)實(shí)中，土地被征收后收益的分配比例大致是政府65%、集體經(jīng)濟(jì)組織25%、農(nóng)民10%左右。

3 土地財(cái)政的法律風(fēng)險(xiǎn)

為了更直白的說(shuō)明問(wèn)題，舉個(gè)實(shí)例。Xy市開(kāi)發(fā)區(qū)城房產(chǎn)管理局（以下稱“房管局”）與hl建工股份有限公司（以下稱“建工公司”）2008年4月7日簽訂《開(kāi)發(fā)區(qū)拆遷安置區(qū)二區(qū)1標(biāo)段及一區(qū)7A#樓工程建設(shè)項(xiàng)目投資協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱“工程投資協(xié)議”）約定：工程總建筑面積約24942m2，建工公司為施工主體，房屋封頂后付總造價(jià)50%現(xiàn)金，剩余總造價(jià)50%采用以土地置換工程方式，由房管局向建工公司提供出讓手續(xù)完整的經(jīng)營(yíng)性用地沖抵，由建工公司自主開(kāi)發(fā)。另約定：高鐵站站前廣場(chǎng)兩側(cè)及周邊地價(jià)通過(guò)招拍掛方式確定，規(guī)劃許可的其他地塊首期約定價(jià)13.5萬(wàn)元/畝;房管局不能提供置換地塊或提供地塊不能滿足建工公司合理需求時(shí)，建工公司有權(quán)選擇置換地塊，置換地塊上的拆遷賠償費(fèi)由建工公司承擔(dān)，不計(jì)入投資。當(dāng)工程款與地價(jià)款不等時(shí)，可繼續(xù)以地置換方式補(bǔ)償。在建工公司征地資金每畝3萬(wàn)元到達(dá)房管局賬戶后、所需資料提交齊備之日起9個(gè)月內(nèi)辦理完所需地塊出讓手續(xù)及政府批文，建工公司依法取得土地使用權(quán)。同年5月6日《建設(shè)工程施工招標(biāo)中標(biāo)內(nèi)容》載明：房管局為建設(shè)單位，建工公司為中標(biāo)單位，工程名稱為開(kāi)發(fā)區(qū)拆遷安置小區(qū)二區(qū)1標(biāo)段1#、2#、6#-8#、7A#樓，建筑面積26411.63m2，中標(biāo)價(jià)18028263元。同日，房管局與建工公司簽訂《建設(shè)工程施工合同》，約定建筑面積26411.63㎡，合同金額18028263元。2008年11月18日，市國(guó)土資源局開(kāi)發(fā)區(qū)分局（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)土分局”）與建工公司簽訂《建設(shè)用地意向協(xié)議書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱“用地意向協(xié)議”）約定：同意建工公司在工業(yè)城馬崗村按照規(guī)劃布局進(jìn)行置換建設(shè)，征地約100畝，征地價(jià)格13.5萬(wàn)元/畝，經(jīng)核定后總地價(jià)約為1350萬(wàn)元（待實(shí)測(cè)后據(jù)實(shí)結(jié)算），待工程結(jié)束后，共同核算。另約定：置換地塊經(jīng)省政府批準(zhǔn)征收后，協(xié)助公司以招拍掛方式取得土地使用權(quán)。

3.1 違背《招投標(biāo)法》，國(guó)家機(jī)關(guān)與建設(shè)商串標(biāo)

工程投資協(xié)議約定安置工程項(xiàng)目施工主體為建工公司，2008年5月6日形成《建設(shè)工程施工招標(biāo)中標(biāo)內(nèi)容》《建設(shè)工程施工合同》，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第四十三條規(guī)定：“在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判。”《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十九條規(guī)定第三十九條：“禁止投標(biāo)人相互串通投標(biāo)。有下列情形之一的，屬于投標(biāo)人相互串通投標(biāo)：……（二）投標(biāo)人之間約定中標(biāo)人;……?！?/p>

3.2 違背《土地法》，國(guó)土政策拋棄一邊

工程投資協(xié)議中約定以經(jīng)營(yíng)性土地置換項(xiàng)目工程總造價(jià)50%，置換地塊首期約定價(jià)13.5萬(wàn)元/畝。第一，房管局非法定的土地出讓主體;第二，置換的方式涉嫌違反《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕71號(hào)）第二條 ：2002年7月1日《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》實(shí)施后，除原劃撥土地使用權(quán)人不改變?cè)恋赜猛旧暾?qǐng)補(bǔ)辦出讓手續(xù)和按國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定屬于歷史遺留問(wèn)題之外，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)必須嚴(yán)格按規(guī)定采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式，其他土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)或兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式供應(yīng)。第三，以協(xié)議出讓的方式置換地塊，與協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕第114號(hào)）第4.3款規(guī)定：“……出讓國(guó)有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式。第四，約定地價(jià)，涉嫌違反土地出讓定價(jià)程序。第五，土地置換項(xiàng)目，可能違反《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財(cái)綜〔2006〕68號(hào)） 第十條：“任何地區(qū)、部門(mén)和單位都不得以“招商引資”、“舊城改造”、“國(guó)有企業(yè)改制”等各種名義減免土地出讓收入，實(shí)行“零地價(jià)”，甚至“負(fù)地價(jià)”，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入;也不得違反規(guī)定通過(guò)簽訂協(xié)議等方式，將應(yīng)繳地方國(guó)庫(kù)的土地出讓收入，由國(guó)有土地使用權(quán)受讓人直接將征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民等?！?/p>