民辦高校監(jiān)事會制度的現(xiàn)狀分析及探索實(shí)踐
——“監(jiān)事會在民辦高校治理中的職能和作用研究”課題研究報告

文/廣州工商學(xué)院 鐘偉強(qiáng)

建設(shè)高質(zhì)量教育體系，民辦高校責(zé)任在肩。改革開放四十年來，民辦高校作為中國高等教育不可或缺的方面軍，在滿足人民群眾日益增長的個性化、差異化、優(yōu)質(zhì)化教育需求方面貢獻(xiàn)重大。促進(jìn)民辦高校健康發(fā)展、規(guī)范辦學(xué)和法人治理水平是國家對民辦高校提出的要求。在廣東，無論是學(xué)校數(shù)量，還是在校生規(guī)模，民辦高校都占了全省高等教育的三分之一。隨著國家邁入新時代、新發(fā)展階段，民辦高校也面臨著新的挑戰(zhàn)和新的發(fā)展機(jī)遇。推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高運(yùn)用法治思維和法治方式抓治理的能力，全面推進(jìn)依法治校，完善法人治理結(jié)構(gòu)，提升內(nèi)部治理水平，積極謀劃建設(shè)高質(zhì)量教育體系，是民辦高校貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于教育的重要講話和黨的十九屆四中、五中、六中全會精神的重要工作。要建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，對民辦高校而言，完善法人治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)監(jiān)事會制度是重要一環(huán)。

黨的十八大以來，教育部對各級各類學(xué)校依法治校提出明確要求，并陸續(xù)開展現(xiàn)代大學(xué)制度、高校章程修訂等工作，全面推進(jìn)高校提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。因此，民辦高校需要把完善法人治理結(jié)構(gòu)、建立規(guī)范化的監(jiān)事會制度作為加強(qiáng)民辦高校法治工作的重要舉措，對于規(guī)范民辦高校辦學(xué)行為，提高依法治校和提升辦學(xué)質(zhì)量都具有重要意義。

一、廣東民辦高校監(jiān)事會制度的現(xiàn)狀

課題立項前后，我們開展了廣東民辦高校監(jiān)事會制度現(xiàn)狀的調(diào)研，先后走訪了省教育廳法規(guī)處、省民辦教育協(xié)會、省委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室秘書處，聽取了上級主管領(lǐng)導(dǎo)對當(dāng)前民辦高校監(jiān)事會制度現(xiàn)狀的分析、工作建議和指導(dǎo)，了解了國家對民辦教育建設(shè)發(fā)展的新法新政和工作要求，并得到了各位領(lǐng)導(dǎo)對完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)、建立監(jiān)事會制度的支持和鼓勵。與此同時，我們還先后走訪了省內(nèi)一些不同層次、不同類型的民辦高校，分別與學(xué)校董事長、監(jiān)事長、黨委書記、校長等高層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了交流，了解大家對完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)、建立監(jiān)事會制度的看法，以及現(xiàn)狀及其運(yùn)作情況等。結(jié)果是，民辦高校監(jiān)事會的設(shè)立和運(yùn)作還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，執(zhí)行的普遍性和效果不盡人意。

有學(xué)者指出：“在建立現(xiàn)代大學(xué)制度的語境下,民辦高校需要構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)以提升內(nèi)部的治理能力。實(shí)踐中，學(xué)校內(nèi)部的監(jiān)督權(quán)被弱化，尚未形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約的法人治理結(jié)構(gòu)?！?李潤，《民辦高校監(jiān)事會制度構(gòu)建研究》)

1.廣東民辦高校監(jiān)事會制度的現(xiàn)狀

一是從機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配置上，許多民辦高校確實(shí)都有建立監(jiān)事會或監(jiān)事，各校各例，做法不一。有的是設(shè)立監(jiān)事室，與審計室、督導(dǎo)室形成董事會的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。監(jiān)事會負(fù)責(zé)人，有的叫監(jiān)事長，或監(jiān)事會主席，或監(jiān)事會議召集人等，不統(tǒng)一；一些監(jiān)事長是由黨委副書記或副校長、紀(jì)委書記、工會主席兼任，沒按規(guī)定獨(dú)立身份，而且定位不準(zhǔn)確。有些監(jiān)事會成員由董事會、黨委和教代會分別推薦；有的由教代會選舉產(chǎn)生；有的分別由董事會和教代會推薦組成，各施各法，代表性不統(tǒng)一。有的不實(shí)設(shè)。

二是從制度上，監(jiān)事會制度有建立的、有沒成文的、有正在討論中的，多是依據(jù)《公司法》來制定。有監(jiān)事會制度的也不規(guī)范。

三是從工作運(yùn)行上，不少學(xué)校監(jiān)事會的運(yùn)作不正常，甚至沒有設(shè)立監(jiān)事會例會制度。個別學(xué)校的監(jiān)事會設(shè)立在董事會，而不作為學(xué)校內(nèi)部治理管理機(jī)構(gòu)，職責(zé)執(zhí)行的作用和影響力就不是完善學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)所需要的。

四是從法理上，不少學(xué)校監(jiān)事會的設(shè)立及其行使的職權(quán)還沒列入學(xué)校章程。已經(jīng)列入學(xué)校章程的，行使的職權(quán)也有多有少，欠規(guī)范統(tǒng)一。

五是在走訪調(diào)研過程中聽到“不知為誰干？”“干什么？”“內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]意義”等等，道出了不少在任監(jiān)事長的心聲，說出了他們的迷茫和無奈。同時，也有領(lǐng)導(dǎo)不贊成在學(xué)校設(shè)立監(jiān)事會，董事會設(shè)立監(jiān)事就可以了，等等。

2.國內(nèi)行業(yè)學(xué)會或協(xié)會、國外及臺灣地區(qū)的私立學(xué)校監(jiān)事會制度比較

通過查閱資料，行業(yè)學(xué)會或協(xié)會的監(jiān)事會制度基本按《公司法》要求設(shè)立，產(chǎn)業(yè)化與教育公益性的區(qū)別比較大，而且在監(jiān)事的目標(biāo)、權(quán)力、內(nèi)容上等也有不同。與日本私立大學(xué)監(jiān)事會制度相比，其所處的法律環(huán)境比較特殊，監(jiān)事會組成、職權(quán)等都存在差異。與臺灣地區(qū)私立大學(xué)監(jiān)察人制度相比，其法律賦予任何一個監(jiān)察人的獨(dú)立性較強(qiáng)。監(jiān)察人的選任資格由董事會依捐助章程決定，重點(diǎn)是法人權(quán)力和財務(wù)方面的監(jiān)察。這些做法都不能照搬套用，只可適當(dāng)參考。

3.國家各級政府主管部門對民辦高校監(jiān)事會制度的指導(dǎo)和要求

據(jù)了解，國家各級政府主管部門從2007年至今從推動民辦高校按照其章程規(guī)定、建立健全內(nèi)部管理制度、完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度等方面，一直重視和引導(dǎo)民辦高校完善法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，設(shè)立學(xué)校董事會或其他形式的決策機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，逐步推進(jìn)監(jiān)事制度，保障董事會(理事會)和監(jiān)事會成員依法按章參與辦學(xué)和管理。當(dāng)前國家的政策也正在逐漸要求在民辦高校中建立監(jiān)事會制度。

二、對當(dāng)前民辦高校監(jiān)事會制度現(xiàn)狀的分析

走訪和調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前監(jiān)事會制度(包括機(jī)構(gòu)、人員、制度等)在民辦高校還沒有真正得到規(guī)范建立和發(fā)揮應(yīng)有作用，這是民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)及其內(nèi)部治理中的薄弱環(huán)節(jié)。

“目前情況而言，我國民辦高校內(nèi)部的監(jiān)督管理主要由內(nèi)外兩部分組成。外部主要是政府的監(jiān)管和社會輿論媒體的監(jiān)督；內(nèi)部主要是由黨團(tuán)組織、教代會、學(xué)生會、工會等組織機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分監(jiān)督職能。從內(nèi)部監(jiān)督的效果來看，由于這些主體不是專司監(jiān)督之職，所以其監(jiān)督作用有限(甚至有些可能只是一種形式)。首先，黨團(tuán)組織主要負(fù)責(zé)的是民辦高校的政治教育和紀(jì)律監(jiān)督；其次，教代會的監(jiān)督作用不明顯，教師話語權(quán)難以得到保證；再次，學(xué)生的監(jiān)督意識、能力及權(quán)力較小?？傮w而言，民辦高校內(nèi)部各監(jiān)督主體的作用比較弱，較難發(fā)揮出有效的監(jiān)督作用。所以建立監(jiān)事會，統(tǒng)籌各主體的監(jiān)督作用，協(xié)調(diào)各部門的職能，建立良好的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對于提高民辦高校內(nèi)部監(jiān)督力量與效果具有重要的作用。”(王英、金保華，《民辦高等學(xué)校監(jiān)事會制度該如何推進(jìn)》)

從國家各級政府主管部門對民辦高校有關(guān)監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)事會制度的法律法規(guī)指導(dǎo)以及工作要求中，我們看到，國家各級政府主管部門對民辦高校的監(jiān)事會機(jī)制建設(shè)是重視的，但還缺乏嚴(yán)格的、具體的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏更加明確、可以實(shí)際操作的量化考核指標(biāo)和嚴(yán)格要求，與新時代高等教育發(fā)展、提高治理體系及治理能力現(xiàn)代化水平、推動高質(zhì)量教育體系建設(shè)的國家新要求還有一定距離。

三、民辦高校監(jiān)事會制度的研究、建議、實(shí)踐與有益探索

建立民辦高校監(jiān)事會制度，是建立現(xiàn)代大學(xué)制度、完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)、提高民辦高校自我監(jiān)督效能和管理水平的必由之路，是新時代推動民辦高校高質(zhì)量教育體系建設(shè)的新要求?？茖W(xué)完善的規(guī)章制度和質(zhì)量管理體系是提高民辦高校依法治校、規(guī)范辦學(xué)和學(xué)校管理水平的基礎(chǔ)，加強(qiáng)監(jiān)督管理是保證民辦高校法治執(zhí)行力有效推行的重要手段，應(yīng)該構(gòu)建科學(xué)的、合理的、有效的監(jiān)事會制度。這對提高依法治校和內(nèi)部治理水平、辦學(xué)質(zhì)量都具有重要意義，勢在必行。

1.國家重視、正確引導(dǎo)、嚴(yán)格要求是完善民辦高校監(jiān)事會制度的管理要求

應(yīng)該像加強(qiáng)民辦高校黨建工作那樣，對民辦高校監(jiān)事會制度建設(shè)提出具體的構(gòu)建指導(dǎo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)內(nèi)容和規(guī)范要求，加強(qiáng)正確引導(dǎo)和嚴(yán)格管理相結(jié)合。我們高興看到，省教育廳通過民辦高校年檢和民辦高校章程的修訂，明確提出了學(xué)校“監(jiān)事會”的工作要求和章節(jié)規(guī)定，成為民辦高校監(jiān)事會制度建設(shè)的有效指引。

2.規(guī)范建設(shè)、發(fā)揮作用，是民辦高校適應(yīng)新時代健康發(fā)展、行穩(wěn)致遠(yuǎn)的自身要求

一是倡導(dǎo)建立監(jiān)事會制度是出于民辦高校發(fā)展的內(nèi)生需求、自身要求。有專家指出：這不是對其他私立高等教育發(fā)達(dá)國家治理經(jīng)驗(yàn)的簡單復(fù)制，而是完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的需要；二是提高民辦高校自我監(jiān)督效能的需要；三是保持民辦高校公益性屬性的需要；四是維護(hù)利益相關(guān)者利益等多方面的需要。發(fā)揮好民辦高校決策機(jī)構(gòu)(董事長及董事會或理事會)、執(zhí)行和管理機(jī)構(gòu)(校長及校長辦公會)、監(jiān)事機(jī)構(gòu)(監(jiān)事長及監(jiān)事會)三者的作用，三者形成權(quán)力制衡的關(guān)系，民辦高校黨組織(黨委書記及黨委會)發(fā)揮政治核心作用，對于保障民辦高校自身健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

二是民辦高校年檢工作是教育行政管理部門依法監(jiān)督和管理民辦學(xué)校、規(guī)范辦學(xué)行為、促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的重要手段。省教育廳在開展民辦高校年檢內(nèi)容中明確指出：民辦高校要“建立董事會(理事會)和監(jiān)事(會)機(jī)構(gòu)及相關(guān)制度情況”和“董事會(理事會)和監(jiān)事(會)機(jī)構(gòu)參與學(xué)校的辦學(xué)和管理的規(guī)定”的年檢工作要求。近期組織修訂民辦高校章程，又對民辦高校監(jiān)事會作出章節(jié)規(guī)定。

三是強(qiáng)化監(jiān)督，有利于加強(qiáng)民辦高校各級組織的執(zhí)行力。民辦高校辦學(xué)監(jiān)督的主體和重心應(yīng)放在高校內(nèi)部。執(zhí)行力欠缺，是當(dāng)前民辦高校管理上存在的通病和頑疾，特別是在各級管理干部中，現(xiàn)在有一種說法,叫“上熱中溫下冷”，這個對執(zhí)行力狀況的描述非常形象和到位。在激烈的高等教育辦學(xué)能力和水平的競爭中，民辦高校執(zhí)行力將決定其興衰成敗。而科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制，是完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的重要一環(huán)。規(guī)章制度、監(jiān)督機(jī)制和質(zhì)量管理體系是高效運(yùn)行的基礎(chǔ)，加強(qiáng)督查制度、問責(zé)制度、追究制度、復(fù)命制度、體系建設(shè)等監(jiān)督管理是保證民辦高校執(zhí)行力有效提高的重要手段。因此，民辦高校從自身發(fā)展的需要出發(fā)，必須要強(qiáng)化監(jiān)督，提升執(zhí)行力。

四是民辦高校監(jiān)事會的規(guī)范建立，在民辦高校是一件頂層設(shè)計的大事，也是一件新鮮事物。其中，厘清監(jiān)事會與其他組織機(jī)構(gòu)的關(guān)系尤為重要。

第一，監(jiān)事會與董事會、校長辦公會之間的關(guān)系。劃分職責(zé)范圍，分工合作，權(quán)力制衡，相互配合。第二，與督導(dǎo)專員及其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的關(guān)系。省教育廳委派的督導(dǎo)專員側(cè)重于從宏觀上對學(xué)校的辦學(xué)思想和辦學(xué)行為的把握和督導(dǎo)；黨團(tuán)組織監(jiān)督重點(diǎn)在于學(xué)校的政治工作、思想教育和紀(jì)律約束；教職工代表大會的監(jiān)督重點(diǎn)在于學(xué)校教職工權(quán)益；學(xué)生組織監(jiān)督側(cè)重于與學(xué)生事務(wù)有關(guān)。監(jiān)事會與這些機(jī)構(gòu)的側(cè)重點(diǎn)不一樣。第三，監(jiān)事會專司監(jiān)督之職，應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方關(guān)系，建立點(diǎn)線結(jié)合、內(nèi)外溝通、上下通達(dá)的監(jiān)督體系，確保學(xué)校管理規(guī)范。

3.對民辦高校監(jiān)事會制度建設(shè)的思考、對策與建議

監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵是監(jiān)督，監(jiān)督是從旁察看并督促，起到檢查、監(jiān)事、督促的作用，確保個人和單位依法行事、規(guī)范處事。所以，應(yīng)盡快加強(qiáng)民辦高校監(jiān)事會制度建設(shè)。

(1)完善監(jiān)事會制度建設(shè)，要以黨和國家的政策、主管部門的新要求為指導(dǎo)。當(dāng)前，國家各級政府主管部門已經(jīng)高度重視和引導(dǎo)民辦高校完善法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，并正在逐漸要求在民辦高校中建立監(jiān)事會制度，進(jìn)一步規(guī)范民辦高校辦學(xué)行為。

(2)完善監(jiān)事會制度建設(shè)，要以問題為導(dǎo)向，找出當(dāng)前存在的問題和原因并加以改進(jìn)。通過對我省民辦高校監(jiān)事會制度現(xiàn)狀的了解，存在的問題主要有以下原因。

國家和各級政府主管部門缺乏一個針對民辦高校監(jiān)事會的標(biāo)準(zhǔn)性、專業(yè)性、統(tǒng)一性的規(guī)范化文件作指導(dǎo)。

民辦高校對設(shè)立監(jiān)事會的重要性認(rèn)識不足，特別是對完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全決策機(jī)構(gòu)，執(zhí)行和管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)事機(jī)構(gòu)三者形成權(quán)力制衡的關(guān)系的重要意義缺乏認(rèn)識，甚至不能理解，認(rèn)為是多此一舉。

社會上對民辦高校的歧視仍然存在，民辦高校被監(jiān)管由來已久，減少松綁束縛是一直的期盼，民辦高校不希望自己增加監(jiān)管，增加繁瑣、增加負(fù)擔(dān)。

“民辦高校一些問題的產(chǎn)生，不在于實(shí)體法的立法問題，而主要是監(jiān)管層面的問題，也就是程序上的問題，即缺少科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制?！?最高人民檢察院反貪總局原局長羅輯)

辦學(xué)質(zhì)量是學(xué)校建設(shè)現(xiàn)代化大學(xué)制度的溫度計，提高監(jiān)督機(jī)制效能和水平是提高民辦高校辦學(xué)質(zhì)量的有效方法，許多民辦高校對其認(rèn)識不足，等等。

(3)對策與建議：一是國家和地方政府主管部門，應(yīng)該像加強(qiáng)民辦高校黨建那樣去重視和抓好民辦高校的監(jiān)事會建設(shè)。二是教育主管部門要積極探索建立民辦高校監(jiān)事會工作評估指標(biāo)體系，要定期組織開展督查和抓好年檢，建立一批示范點(diǎn)，發(fā)揮輻射帶動作用。三是探討民辦高校監(jiān)事長像黨委書記一樣，可以擔(dān)任董事會董事，有參與權(quán)和投票權(quán)，而不是列席董事會。學(xué)校與企業(yè)不一樣，應(yīng)該從教育教學(xué)的特殊性、如何更加有利于監(jiān)事機(jī)構(gòu)代表真正參與學(xué)校決策、監(jiān)督作用更直接、發(fā)言權(quán)和責(zé)任感真正落地落實(shí)來設(shè)定。四是應(yīng)該從修訂民辦高校章程入手完善“監(jiān)事會制度”?！霸谥贫葮?gòu)建的保障措施上需從法律層面與制度運(yùn)行層面著手。法律層面上，需在立法上增設(shè)有關(guān)監(jiān)事會制度的法律條款，完善學(xué)校的章程。運(yùn)行保障方面，應(yīng)該重視監(jiān)事會的監(jiān)督，加強(qiáng)對監(jiān)事會的激勵，提高責(zé)任主體的監(jiān)督能力與法律責(zé)任意識。”(李潤，《民辦高校監(jiān)事會制度構(gòu)建研究》)

(4)有益探索，收到成效。在當(dāng)前民辦高校監(jiān)事會制度不盡完善的現(xiàn)狀下，廣州工商學(xué)院監(jiān)事長從2019年10月設(shè)立至今的實(shí)踐探索收到一定成效：在日常管理中，監(jiān)事長充當(dāng)了一個只為學(xué)校添磚加瓦、輔助管理、推動管理，不為學(xué)校添堵添亂的角色；沒有“發(fā)號施令”“橫加干預(yù)”；微服私訪，加強(qiáng)對校園安全環(huán)境巡視；重點(diǎn)工程招標(biāo)投標(biāo)審標(biāo)、建設(shè)質(zhì)量進(jìn)度、安全和使用效果檢查；參與學(xué)校董事會及其常務(wù)會議，建言獻(xiàn)策；默默地支持、維護(hù)學(xué)校董事會和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的正常辦學(xué)、教育教學(xué)活動。發(fā)現(xiàn)問題，通過各種渠道提醒、建議，起到了促進(jìn)學(xué)校內(nèi)部規(guī)范管理、有效監(jiān)督監(jiān)事、保駕護(hù)航的作用。

四、結(jié)論

1.監(jiān)事會在民辦高校治理的職能

主要包括以下職能：(1)維護(hù)中國特色社會主義辦學(xué)方向及教育公平和公益性原則。(2)監(jiān)督董事會決策是否符合學(xué)校章程。(3)監(jiān)督董事是否按學(xué)校章程辦事。(4)對董事等違反法律、法規(guī)和學(xué)校章程的行為進(jìn)行監(jiān)督，要求其予以糾正。(5)監(jiān)督董事會安排的大型采購及工程建設(shè)項目。(6)監(jiān)督校領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行章程規(guī)定的職責(zé)和執(zhí)行董事會決議的情況，(7)參與決策，發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)事、參政議政作用；(8)選擇性參加學(xué)校一些大型或重要活動等。

2.監(jiān)事會在民辦高校治理中的作用

主要發(fā)揮專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)作用、監(jiān)督監(jiān)事和參政議政作用、監(jiān)督保障作用、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的作用和保駕護(hù)航作用。