基層治理中行政、市場和志愿三機(jī)制互聯(lián)互補(bǔ)性研究

徐慧慧 顏秋瑤 楊思思 沈思佳 張忠敏

摘要：近年來，我國已步入后工業(yè)化時代，高度復(fù)雜性和高度不確定性成為社會治理面臨的新常態(tài)。浙江省杭州市下城區(qū)探索出了一種行政、市場和志愿機(jī)制互聯(lián)互補(bǔ)的基層社會治理模式，逐一解決了治理主體的職能劃分、治理資源的合理配置和治理力量的有效培育問題，其中行政化的制度是治理有效的政策保障，市場化的手段是治理有效的形式保障，而志愿服務(wù)是治理有效的社會支持保障。究其成功經(jīng)驗，一方面政府轉(zhuǎn)變治理理念，讓渡出基層社會的治理空間;另一方面，社區(qū)積極將本土性志愿服務(wù)資源充分運(yùn)用到基層社會的治理與服務(wù)中，在市場資源的優(yōu)化中培育社區(qū)資本?！跋鲁菂^(qū)的探索”為構(gòu)建新型的現(xiàn)代社區(qū)提供了一個實踐范例。

關(guān)鍵詞：基層治理;行政機(jī)制;市場機(jī)制;志愿機(jī)制

黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局，加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”這是當(dāng)前和未來我國開展“以人民為中心”治理體系建設(shè)的總指針。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，為提升社會治理的總水平，促進(jìn)治理模式創(chuàng)新發(fā)展，提高治理的法治化、智能化、專業(yè)化以及社會化水平勢在必行。社區(qū)治理是基層社會治理的起點，也是打造創(chuàng)新型社會治理模式的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，由街區(qū)制到社區(qū)制的轉(zhuǎn)型面臨著治理成本高、社會參與度低、社會共識缺乏等治理困境。同時，政府的缺位與市場失靈時有發(fā)生，“看不見的手”與“看得見的手”在社區(qū)治理上難以發(fā)揮其管理與調(diào)節(jié)社會平衡的功能。

傳統(tǒng)社會中基層社會管理呈現(xiàn)的是一種以血緣、地緣關(guān)系為紐帶的“差序格局”，它通過私人聯(lián)系的加強(qiáng)，建立起鄰里之間相互信任的關(guān)系，從而形成自治的社會傳統(tǒng)，即“熟人社會”。到了工業(yè)社會，這種自治的社會傳統(tǒng)逐漸被分工協(xié)作下的社會化大生產(chǎn)所取代，人與人之間的直接信任關(guān)系被契約關(guān)系所取代，由此形成了“他治”的“陌生人社會”格局。這種由“熟人社會”逐漸向“陌生人社會”的過渡是城市化快速推進(jìn)的必然趨勢，過渡時期的城市社區(qū)治理卻成為基層社會治理的一大難題。為此，需要構(gòu)建合作高級形態(tài)的群體行動和交往模式，以及能夠?qū)ⅰ白灾巍迸c“他治”統(tǒng)合在“共治”邏輯體系之下的社會治理模式，而維系這種治理秩序則需要一種新的合作型信任，它是基于個體之間的自愿和互惠的實質(zhì)性信任。那么，如何形成自愿與互惠并行的合作型信任模式呢？浙江省杭州市下城區(qū)通過將行政、志愿和市場三機(jī)制互聯(lián)互補(bǔ)，并融入這種合作型信任，走出了一條具有地方特色且治理有效的路徑。

一、頂層設(shè)計先行，以行政化的制度設(shè)計保障有效治理

社區(qū)建設(shè)的行政化趨向是當(dāng)前全國基層社會治理的現(xiàn)實柳，社區(qū)建設(shè)的行政化趨向的直接結(jié)果是基層社會走向一元化治理。行政化治理又容易產(chǎn)生政府熱情很大但基層民眾參與度很低的結(jié)果，導(dǎo)致居民自治能力下降，無法有效參與社區(qū)治理。為規(guī)避這種行政化弊端，2015年下城區(qū)發(fā)布了《下城區(qū)關(guān)于明確社區(qū)組織職能進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新的實施辦法》（下社治[2015]1號），明確對社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會、社區(qū)公共服務(wù)工作站的工作職能、工作任務(wù)以及四者之間的相互關(guān)系進(jìn)行進(jìn)一步明確和規(guī)范，保障了基層社會有效化治理的政策要求，奠定了行政權(quán)力基礎(chǔ)。下城區(qū)積極完善扶持政策，激發(fā)社會組織活力，主要從空間和動力兩方面入手。

首先，在空間營造上，下城區(qū)從健全社會組織協(xié)商治理機(jī)制，強(qiáng)化社區(qū)基金會社會服務(wù)功能，培育發(fā)展社區(qū)社會組織和鼓勵興辦各類社會工作機(jī)構(gòu)這四個方面著力打造。征求和聽取相關(guān)社會組織的意見與建議;積極發(fā)揮基金會在拓寬籌資渠道和強(qiáng)化社會服務(wù)中的獨(dú)特功能，探索構(gòu)建“社區(qū)基金會+專業(yè)社會組織”服務(wù)模式;鼓勵社區(qū)專職工作者轉(zhuǎn)型為社會工作者，帶頭成立社區(qū)社會組織，探索成立社區(qū)社會組織聯(lián)合會或社區(qū)社會組織聯(lián)盟;鼓勵開展產(chǎn)學(xué)研合作;積極引導(dǎo)志愿者機(jī)構(gòu)、公益慈善類社會組織和企事業(yè)單位成立社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。以上都是社區(qū)為充分發(fā)揮社會力量參與社區(qū)治理，關(guān)注并參與公益事業(yè)，形成社會共治合力的治理體現(xiàn)。

其次，在動力激發(fā)上，下城區(qū)主要從扶持培育政策入手，基本措施如下。第一，搭建社會組織服務(wù)交流平臺：依托平臺加強(qiáng)典型宣傳，積極引導(dǎo)社會組織開展公益服務(wù)活動，營造社會支持、關(guān)心社會組織的良好氛圍。第二，加大向社區(qū)社會組織購買服務(wù)的力度，即加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)對政府購買社區(qū)社會組織服務(wù)項目的績效評估，確?！罢I單、群眾滿意”。第三，深入開展社會組織公益創(chuàng)投：深入開展區(qū)、街兩級公益創(chuàng)投活動，為優(yōu)秀的社會組織提供公益服務(wù)資助、專業(yè)咨詢與培訓(xùn)，培育和促進(jìn)社會組織承接公共服務(wù)和專業(yè)管理能力的提升。第四，注重社會組織人才隊伍支撐：區(qū)政府建立了社會組織領(lǐng)軍人才信息資源庫，充分利用各類就業(yè)引導(dǎo)政策，大力開展社會人才培訓(xùn)，鼓勵人才到社會組織就業(yè)，培養(yǎng)其專業(yè)技能。

二、運(yùn)作社區(qū)資源，以市場化的手段保障有效治理

現(xiàn)階段，隨著政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)深入推進(jìn)，原來“政社合一”的社區(qū)管理模式逐漸向多元化的社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型，大量社會組織開始發(fā)育并介入社區(qū)的公共事務(wù)，逐漸成為承接政府職能轉(zhuǎn)移的有效載體和參與社區(qū)治理的重要主體。但在具體的社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理實踐中，卻發(fā)現(xiàn)社會組織陷入了“亦官亦民”的模糊定位怪圈。目前，社會組織服務(wù)項目的資金來源仍主要是政府購買服務(wù)，類似“跟著政府走”的情況時有發(fā)生，但社會組織從根本上不同于政府，有自己的自主性和獨(dú)立性。這一矛盾使社會組織難以取得突破性發(fā)展，在參與社區(qū)治理的過程中難以發(fā)揮自己的優(yōu)勢。因此，引入市場化成為必要一步。

（一）通過“項目社工”工程的推行將行政資源與市場資源有機(jī)融合

自2015年以來，杭州市下城區(qū)按照推進(jìn)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新工作的總體部署，通過行政資源與市場資源有機(jī)融合，強(qiáng)化政策保障，創(chuàng)造性地推進(jìn)了社區(qū)工作者向社會工作者轉(zhuǎn)型，發(fā)展了一批專業(yè)的社會工作者，基本做法如下。

首先，明確待遇保障。明確轉(zhuǎn)型社工在三年培育扶持期內(nèi)保留社區(qū)專職工作者身份、有關(guān)政治待遇和轉(zhuǎn)型前職級。培訓(xùn)、療休養(yǎng)、年休假等按照社區(qū)專職工作者的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，轉(zhuǎn)型社工的社會保險繳納和住房公積金保障不變。同時，明確轉(zhuǎn)型社工工資福利待遇的最低標(biāo)準(zhǔn)較社區(qū)工作者提高近25%。

其次，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)培育。鼓勵轉(zhuǎn)型社工發(fā)起成立社會組織或?qū)I(yè)社工機(jī)構(gòu)，并為其提供完整的、專業(yè)的督導(dǎo)培訓(xùn)。

最后，加強(qiáng)隊伍建設(shè)。各街道相繼出臺轉(zhuǎn)型社工管理和考核辦法，明確轉(zhuǎn)型社工的準(zhǔn)入條件，建立合理的退出機(jī)制，同時，引入專業(yè)督導(dǎo)力量為轉(zhuǎn)型社工提供組織運(yùn)營、項目服務(wù)、專業(yè)能力提升等方面的全程督導(dǎo)，組織開展能力增長需求方面的實務(wù)培訓(xùn)。

（二）通過物業(yè)管理住宅小區(qū)綜合管理夯實基層治理的基石

為進(jìn)一步提高物業(yè)管理小區(qū)的管理水平和服務(wù)質(zhì)量，下城區(qū)以便民、利民、為民、安民為主旨，以解決群眾反映強(qiáng)烈的熱點難點問題為重點，充分發(fā)揮政府職能部門、街道辦事處和社區(qū)在物業(yè)管理中的積極作用，著力推進(jìn)基層社會治理建設(shè)，通過建立健全物業(yè)管理住宅小區(qū)綜合管理工作機(jī)制，進(jìn)一步理順部門、街道、社區(qū)、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系，進(jìn)一步指導(dǎo)監(jiān)督業(yè)主委員會依法履職自身職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的指導(dǎo)監(jiān)督，及時化解物業(yè)管理領(lǐng)域的各類矛盾，切實夯實基層社會治理的基石。其基本做法包括建立街道部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，指導(dǎo)監(jiān)督業(yè)主委員會依法履職完善自我管理，加強(qiáng)對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的指導(dǎo)監(jiān)督等。

三、開拓治理空間，以志愿服務(wù)保障有效治理

對基層社會治理而言，如果說行政機(jī)制主要是解決治理主體的職能劃分問題，市場機(jī)制主要解決的是治理資源的配置問題，那么志愿機(jī)制主要解決的是治理力量的培育問題。那么，行政機(jī)制和市場機(jī)制的著力點如何實現(xiàn)共建？志愿機(jī)制的著力點如何實現(xiàn)共治和共享？就下城區(qū)來說，其志愿機(jī)制主要是基于本地實際，從社會組織的增能和居民的自覺性精神培育入手，走出了一條與行政機(jī)制、市場機(jī)制密切配合和協(xié)同的治理路徑。

（一）通過志愿服務(wù)的增權(quán)為社會組織提效增能

下城區(qū)的做法是政府通過授予組織職能權(quán)限的方式將一部分公共權(quán)力讓渡給社會組織，進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移改革，在賦權(quán)的同時對其進(jìn)行權(quán)力制約和監(jiān)督，以便在向社會賦權(quán)實現(xiàn)治道變革目標(biāo)的進(jìn)程中，既學(xué)會控制和約束自身權(quán)力，又培育社會內(nèi)部成員的主體意識和參與意識，為社會組織提效增能，通過社會的增權(quán)反過來實現(xiàn)政府自身的增權(quán)，最終實現(xiàn)社會組織與志愿管理服務(wù)“雙促雙發(fā)”。其主要措施是構(gòu)建“伙伴”組織網(wǎng)絡(luò)，整合流動資源;探索“伙伴”運(yùn)行機(jī)制，實現(xiàn)雙促雙發(fā);創(chuàng)新“伙伴”動員方式，提高公信力;保障“伙伴”資金來源，促進(jìn)正確發(fā)展等。

（二）通過社區(qū)的事權(quán)共享激發(fā)居民的志愿服務(wù)動力

社區(qū)治理的最終目標(biāo)指向是社區(qū)居民的意識培育和能力提升，志愿服務(wù)精神的成長壯大也在于社區(qū)居民的能動參與。培育居民主動參與意識和提升居民自治能力，是居民參與社區(qū)治理實踐的核心要義。其中，社區(qū)事權(quán)共享是社區(qū)共同體建設(shè)或共治共享體系形成的關(guān)鍵。多元主體間充分信任是合作治理的保障，也是保證合作治理良性運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在秩序。

下城區(qū)堅持社區(qū)、網(wǎng)格、樓道三級網(wǎng)格分層協(xié)調(diào)處置各類社區(qū)事務(wù)，創(chuàng)建網(wǎng)格黨群議事會網(wǎng)格化服務(wù)的協(xié)調(diào)組織，組織網(wǎng)格內(nèi)多元服務(wù)主體對網(wǎng)格內(nèi)需協(xié)商或協(xié)作處理的事務(wù)進(jìn)行民主討論，整合多方資源力量，協(xié)調(diào)處置難點問題，共同推進(jìn)網(wǎng)格服務(wù)落實落地。其中，社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)聯(lián)系社區(qū)各個網(wǎng)格，召集網(wǎng)格長和網(wǎng)格黨建工作組組長參加社區(qū)大黨委會議，了解各網(wǎng)格工作情況，開展專題議事，協(xié)調(diào)處置網(wǎng)格流轉(zhuǎn)至社區(qū)的重點難點問題。網(wǎng)格黨群議事會實行“1+X”的人員組織架構(gòu)：“1”為“網(wǎng)格黨建工作組成員”，“X”為網(wǎng)格黨群議事會其他成員。議事會根據(jù)工作需要，召開網(wǎng)格黨群議事會議，征求各方意見建議，協(xié)調(diào)處置網(wǎng)格內(nèi)重點事務(wù)及難點問題。黨支部負(fù)責(zé)聯(lián)系樓道內(nèi)樓宇自治會、單元小組、企退小組等，召開自治會會長、單元小組長、企退小組長等參加的樓道聯(lián)絡(luò)會，傾聽黨員群眾意見，了解居民訴求，及時掌握樓道動態(tài)。

四、總結(jié)

通過上述關(guān)于下城區(qū)基層社會治理具體實踐及其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的深度剖析，可得出如下兩方面結(jié)論：一方面，政府引導(dǎo)而治，為基層社會讓渡出適當(dāng)?shù)淖灾慰臻g，為社區(qū)內(nèi)形成的本土性志愿服務(wù)組織提供廣闊的公共空間，其背后是政府更專注于制度供給和發(fā)揮元治理角色之用;另一方面，群眾作為基層治理的主體之一，積極將本土性志愿服務(wù)資源充分運(yùn)用到基層社會的治理和公共服務(wù)中?？梢哉f，政府自上而下與社會自下而上的聯(lián)動機(jī)制既使得志愿服務(wù)精神能夠在基層社會治理中良性運(yùn)轉(zhuǎn)，也為基層社會的共治共享提供了堅實的社會根基。究其根本，是下城區(qū)政府在基層社會治理中尋得并實現(xiàn)了多元主體間的合作型信任，借助共建共治共享治理理論，建立了高效的合作治理模式。從一定意義上說，行政機(jī)制、市場機(jī)制和志愿機(jī)制的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型正是國家權(quán)威與民間社會權(quán)利各自匡正內(nèi)在“合法性”，使“合法性”與“合法律性”漸趨一致的動態(tài)平衡過程。因此，這一過程不僅是雙向的互惠互動，而且是國家權(quán)威與社會權(quán)利在協(xié)商合作基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變各自偏好，最終實現(xiàn)民間社會自身正當(dāng)性與合法律性相統(tǒng)一的社會重建過程。

新時代背景下，國家與社會之間需要建立一種新的合作型信任關(guān)系，形成一種合作高級形態(tài)的群體行動和交往模式，以及在共治邏輯體系下協(xié)同治理的社會治理模式，而這種模式的前提是讓社會組織擁有自我成長的適當(dāng)空間。為此，政府要加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步對社會組織放權(quán)、賦權(quán)，支持社會組織的培育發(fā)展，激發(fā)已壓抑許久的社會活力;同時，群眾與社會力量要積極而理性地參與基層社會治理與公共服務(wù)?？梢灶A(yù)見，社會與國家的合作治理會讓社會更好地運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展，以此又與政府更好地相互合作，推動社區(qū)善治與社會善治統(tǒng)一，更好地解決社會治理的現(xiàn)代化問題。