從治理到國家治理：治理研究的中國化

郭汗青

關(guān)鍵詞：治理;國家治理;政府治理;中國化

世界范圍內(nèi)諸多理論概念，如果本身實(shí)用性較強(qiáng)，有巨大應(yīng)用價(jià)值，那么在提出之時(shí)便會(huì)受到各國關(guān)注，在克服水土不服現(xiàn)象，和各國實(shí)際經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的同時(shí)，基于各國特定環(huán)境展現(xiàn)出新的含義和生命力，成為一種獨(dú)立自主的理論體系。“治理理論”正是如此，在引入我國之后，經(jīng)過學(xué)術(shù)界多年?duì)幷摵吞剿?，不斷通過探索實(shí)現(xiàn)本土化，可謂是對我國數(shù)十年治理模式變革的集中反映。具體說來，20世紀(jì)80年代，我國學(xué)者重點(diǎn)討論的話題深受西方世界影響，大多數(shù)圍繞民主自由，那么從進(jìn)入90年代開始，則重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“治理”，直至2013年我國提出了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，令“國家治理”的重要性呼之欲出，成了現(xiàn)階段政治學(xué)與社會(huì)科學(xué)研究備受關(guān)注的關(guān)鍵點(diǎn)。社會(huì)科學(xué)的研究課題，無論何時(shí)都應(yīng)回歸到社會(huì)實(shí)際需求，不能成為空中樓閣，僅做理論研究，因此學(xué)術(shù)界話題方向的轉(zhuǎn)變，也是對國家治國方略的良好體現(xiàn)?！爸卫怼钡健皣抑卫怼钡霓D(zhuǎn)變，在“治理”問題的理解上，究竟應(yīng)當(dāng)歸于本原，求諸于西式理解，還是應(yīng)當(dāng)充分和我國實(shí)際情況結(jié)合，實(shí)現(xiàn)本土化。回歸到當(dāng)前社會(huì)背景，在實(shí)際治理時(shí)應(yīng)采用何種方式。若想有效解決這些問題，就一定要先理解治理概念與理論。

一、“治理”研究起源和引介

西方國家的治理，主要側(cè)重點(diǎn)（governance）是公共部門管理改革，綜合體現(xiàn)了社會(huì)公共事務(wù)處理方式的轉(zhuǎn)變（統(tǒng)治-管理-治理），涉及新公共管理（new public management）、企業(yè)家政府（entrepreneurial government）、治理（governance）等概念。在英語中，governance源于古典拉丁語和希臘語，有掌舵（steering）含義，同government在含意上相對重合，都蘊(yùn)含掌舵與引導(dǎo)之義。20世紀(jì)80年代末，在世界銀行的報(bào)告中，基于非洲發(fā)展問題的研究，首次出現(xiàn)了“治理危機(jī)”概念，這之后才有“治理”詞匯的廣泛使用，尤其是在后殖民地與發(fā)展中國家政治生態(tài)的描述上更是常見。

在治理研究中，以英國學(xué)者羅茲與格里·斯托克為代表。羅茲對“治理”概念，基于對象的不同，主要有以下幾種：1.若對象為小國家管理活動(dòng)，則實(shí)質(zhì)為國家通過減少公共開支的形式，通過小成本換取高收益;2.若對象為公司企業(yè)管理活動(dòng)，則實(shí)質(zhì)為運(yùn)行組織體制監(jiān)督、控制工作的落實(shí);3.若對象為新公共管理活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)為通過市場激勵(lì)作用，與私人部門管理方式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與政府的融合;4.若對象為善治，則其實(shí)質(zhì)為公共服務(wù)體系，和法治、效率、責(zé)任等息息相關(guān);5.若對象為社會(huì)控制體系，其實(shí)質(zhì)為政府和民間、公共和私人部門之間的溝通合作;6.若對象為自組織網(wǎng)絡(luò)，則其實(shí)質(zhì)為在信任和互利基礎(chǔ)上形成的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。

在2007年，羅茲在“治理”概念基礎(chǔ)上，將其統(tǒng)一概括成新理論，也就是將其視作一種新方式，在新過程、新條件下，用于實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的管理。在此基礎(chǔ)上，學(xué)者格里·斯托克又提出若干新論點(diǎn)：1.治理來自于政府，同時(shí)也包含來自公共機(jī)構(gòu)的行為;2.治理并非黑白分明，在解決經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題階段，往往在權(quán)責(zé)劃界上不夠明確;3.治理對權(quán)利依賴較為明確，這種依賴關(guān)系在集體之間，或社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間都普遍存在;4.參與治理各方的最終發(fā)展方向并非孤立，而是形成自主網(wǎng)絡(luò);5.針對公共事務(wù)治理的方式和技術(shù)并非一成不變，而是需要不斷探索和革新的，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)起責(zé)任，落實(shí)對公共事務(wù)的引導(dǎo)控制工作。

二、治理研究中國化的探索

自從治理理論進(jìn)入中國學(xué)者的視野，中國學(xué)者就從未停止過研究和爭論。主要爭論點(diǎn)集中于，西方治理理論是依托市場機(jī)制的完善性，但我國無論是政府職能落實(shí)還是市場潛力的開發(fā)，都尚存在巨大提升空間;西方國家社會(huì)發(fā)展起步較早，發(fā)育較完善，而我國公民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)信任度尚未達(dá)到治理理論標(biāo)準(zhǔn)。爭論過后，學(xué)術(shù)界普遍能認(rèn)同治理理論的價(jià)值，但是如何和我國政治發(fā)展實(shí)踐相結(jié)合，方向的確定依然任重道遠(yuǎn)。

需要注意的是，西方學(xué)者在“治理”概念提出時(shí)，并未嚴(yán)格規(guī)定主語，也不具體規(guī)定只有政府才能治理的說法，在治理時(shí)更傾向于讓政府放棄使用強(qiáng)制性權(quán)力，主要采用協(xié)商形式，加強(qiáng)與其他行動(dòng)者之間的溝通和交流?；诖?，治理理論在引進(jìn)中國之后，主要出發(fā)點(diǎn)在于政府角色的定位問題。政府治理是對我國政治制度改革的綜合體現(xiàn)，這一點(diǎn)上，我國極具特色，走出了不同于西方國家的政治改革道路。

治理理論在國外，主要側(cè)重于討論政府分權(quán)化問題，國內(nèi)學(xué)者在討論治理理論時(shí)，主要對國家各級(jí)政府產(chǎn)生的積極作用給予更多關(guān)注。一部分學(xué)者在論述概念時(shí)，主張治理的權(quán)力逐漸向政府回歸。由于經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊作用，傳統(tǒng)政治治理模式也在一定程度上迎來了挑戰(zhàn)，但是在可預(yù)見的未來視野內(nèi)，國家欲政府政治權(quán)力主體作用，仍然是不可動(dòng)搖的，這也側(cè)面說明了，若想提升治理效果，則必須要依靠權(quán)威主體。視野拉回我國，我國的顯著特點(diǎn)，就是公民社會(huì)起步時(shí)間較晚，在階層分化與社會(huì)結(jié)構(gòu)上尚處在不平衡狀態(tài)，未達(dá)到多元協(xié)商的效果，很容易和共贏的目的背道而馳，出現(xiàn)強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱的局面。基于此，若想放低政府姿態(tài)，和其余社會(huì)主體強(qiáng)化合作，就贏當(dāng)對政府角色進(jìn)行重新定位。一些學(xué)者將政府角色，從“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”，一語中的，是十分精準(zhǔn)有趣的。治理理論側(cè)重政府適當(dāng)放手的要求，將社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)歸還社會(huì)，活用市場機(jī)制，推出各項(xiàng)政策工具，激活社會(huì)與民間組織的產(chǎn)品生產(chǎn)。

我國學(xué)者在思考政府治理模式階段，“服務(wù)型政府”作為一種集大成的概念，是我國各級(jí)政府長期以來，落實(shí)改革的最大目標(biāo)。“服務(wù)型政府”的建立，并非改變以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展地位，完全替代政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，轉(zhuǎn)換成公共服務(wù)，而是將政府職能邊界不斷細(xì)化，具體規(guī)定政府的權(quán)責(zé)邊界。著眼其行政理念，“服務(wù)型政府”主張政府權(quán)力向社會(huì)讓渡，重視對公民權(quán)利的追求，以求達(dá)到多元主體協(xié)同共治的效果，在治理工作的落實(shí)上，積極發(fā)揮社會(huì)力量優(yōu)勢;著眼其組織結(jié)構(gòu)，“服務(wù)型政府”對政府管理方式的改革，組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化尤為重視，提升內(nèi)外溝通效率，從而達(dá)到政府職能提升的目的;著眼其行為模式，“服務(wù)型政府”更重視政府行事的透明化、制度化、民主化，對公民權(quán)利形成強(qiáng)有力保障，踐行有限政府理念。

由此可知，“治理”作為政治理念的價(jià)值不容忽視，作為政治行為更富工具性。若將“政府治理”作為一種政府角色定位的探索方式，那治理評(píng)估就是對基層社會(huì)創(chuàng)新的有效總結(jié)，對改革發(fā)展方向形成良好導(dǎo)引作用。除此之外，學(xué)術(shù)界也有不同研究路徑，該路徑強(qiáng)調(diào)將“治理”作為技術(shù)手段的一種，對治理評(píng)估體系構(gòu)建進(jìn)行系統(tǒng)討論，產(chǎn)生的研究成果同樣汗牛充棟。針對評(píng)估體系進(jìn)行構(gòu)建，致力于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確立，其本質(zhì)就是對治理內(nèi)涵不斷豐富，在社會(huì)改革目標(biāo)基礎(chǔ)上，明確方向問題，在政府職能基礎(chǔ)上進(jìn)行績效評(píng)估。治理理論作為管理工具的一種，涉及評(píng)估目的、內(nèi)容、主體和方式等多方面問題?；谥卫砝砟?，評(píng)估原因?qū)⒏鼮槊鞔_和重要，更注重透明度、合法性。

三、治理研究中國化——國家治理

治理理論作為舶來品，先前受西方治理理論影響較為明顯，因此更側(cè)重政府職能的討論。自從十八屆三中全會(huì)樹立治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)之后，國家治理作為涉及多領(lǐng)域改革的表述方法，出現(xiàn)在學(xué)者探討中的次數(shù)逐漸增多，因此現(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)建，將是未來學(xué)者討論的重中之重。在我國傳統(tǒng)政治思想當(dāng)中，國家和“治國平天下”一脈相承，都有“治國理政”的訴求，在中國共產(chǎn)黨早期文獻(xiàn)中，針對國家治理的描述，通常為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家”。作為重要概念，“國家治理”體系與能力等概念，也是首次出現(xiàn)在十八屆三中全會(huì)上。簡單說，就是針對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會(huì)等各個(gè)方面進(jìn)行改革，在黨領(lǐng)導(dǎo)下，由人民當(dāng)家做主，通過依法治國方略實(shí)現(xiàn)治理的統(tǒng)一，使“治理”逐步拓寬研究面，上升至“國家治理”層面。

可以發(fā)現(xiàn)，治理理論上升至“國家治理”之后，仿佛治理作為一種政治行為，被重新賦予了主語，治理理論在權(quán)力行為的行使上更強(qiáng)調(diào)多元化，但國家治理又將作何解釋。在事關(guān)政治學(xué)學(xué)術(shù)傳統(tǒng)研究中，國家相對于個(gè)人自由是相對復(fù)雜的，既可以成為捍衛(wèi)者，也可能出現(xiàn)國王進(jìn)房子的問題，成為個(gè)人自由的潛在威脅。西方學(xué)者福山在相關(guān)書籍中論述政治秩序起源問題，提出事關(guān)現(xiàn)代政治制度形成的重要組件：國家、政府與法制，在國家發(fā)展動(dòng)力上更重視國家能力。福山認(rèn)為，政治模式的成功，和組件之間的平衡性是密不可分的，而世界各國政治傳統(tǒng)，和國家能力建設(shè)水平的高低、起步時(shí)間早晚、最終成敗是息息相關(guān)的。如果國家治理能力相對脆弱，就會(huì)導(dǎo)致國家被民主力量裹挾，深陷民主負(fù)面影響，如同伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭中，雅典城邦因過分重視民主力量，最終吞下失敗苦果。只有保證強(qiáng)大的國家治理能力，才能實(shí)現(xiàn)真正的民主化轉(zhuǎn)型，不斷向有利民主方向發(fā)展。國家治理應(yīng)保證負(fù)責(zé)的有限性，這類觀點(diǎn)已經(jīng)在學(xué)術(shù)界獲得了普遍認(rèn)同，在一定程度上也事關(guān)未來中國國家治理的方向。

我國學(xué)者認(rèn)為，國家治理嚴(yán)格區(qū)分，可定義為狹義與廣義兩種。具體而言，狹義國家治理僅是治理政治領(lǐng)域，也就是治理各級(jí)政府管理方式;廣義國家治理則是擴(kuò)展到國家范圍，不局限于某一治理主體，基于國家概念，包含地理疆域與政治概念。國家治理在一定程度，也被多元主體協(xié)同共治理念所影響，在演化方式上不是一蹴而就的，而是趨向于漸進(jìn)式，并非對西方政治學(xué)理論進(jìn)行簡單套用。

國家能力概念的提出，在相關(guān)文獻(xiàn)中早有論述，學(xué)者在國家能力定義層面，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)國家意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的能力。在基礎(chǔ)性國家治理能力部分，主要包括認(rèn)證、規(guī)管、統(tǒng)領(lǐng)與再分配能力等。首先應(yīng)當(dāng)對國家治理體系進(jìn)行橫向分解，在改革目標(biāo)環(huán)境下，融入國家治理要求，站在結(jié)構(gòu)功能主義角度上，致力于我國現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者將其分成若干部分，幾個(gè)體系具有較強(qiáng)互動(dòng)性。

其次，應(yīng)當(dāng)對國家治理體系進(jìn)行縱向分解，根據(jù)權(quán)利層級(jí)的不同，得到分屬不同層次的內(nèi)容。具體有基礎(chǔ)制度、基本制度與具體制度等不同框架，對國家治理基本任務(wù)進(jìn)行大體概括。其中，具體制度包括各級(jí)政府推出的政策、規(guī)章，具有適應(yīng)性;基本制度包括基本經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、社會(huì)制度、選舉制度、政黨制度等，具有穩(wěn)定性;基礎(chǔ)制度包括憲法體制、保障原則、施政原則等，具有耐久性。

最后，對現(xiàn)代化要素進(jìn)行分析，基于現(xiàn)代化視角出發(fā)，明確現(xiàn)代國家治理宏觀原則與領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)。部分學(xué)者針對國家治理體系，提出了一般屬性、國別屬性、任務(wù)屬性。其中，一般屬性主要包含三項(xiàng)要素：政治合法性、國家能力、主體結(jié)構(gòu)。也有學(xué)者之處，國家在事先治理能力現(xiàn)代化時(shí)，有賴于各個(gè)要素之間的統(tǒng)一和結(jié)合，更重視頂層設(shè)計(jì)，形成創(chuàng)新治理制度的持續(xù)推動(dòng)力，優(yōu)化市場與社會(huì)的資源配置，充分發(fā)揮政府職能，實(shí)現(xiàn)治理方式的創(chuàng)新。

綜上所述，治理林論作為西方國家舶來品，在中國化過程中進(jìn)行得較為順利，克服了種種水土不服的問題，未能受到拿來主義的影響，形成了系統(tǒng)的理論體系，是學(xué)術(shù)界對中國特色治理模式的集中體現(xiàn)。國家治理則是在明確政府定位之后，基于中國實(shí)際發(fā)展階段，在有限政府構(gòu)建前提下，強(qiáng)化社會(huì)管理。除此之外，國家戰(zhàn)略也相應(yīng)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心地位，更重視政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的建設(shè)工作，這也集中體現(xiàn)了治理理念。盡管我國和西方國家在主體作用上無可比性，但是卻是朝同個(gè)趨勢發(fā)展。隨著中國的改革深化，各級(jí)政府更應(yīng)當(dāng)重視國家治理的作用，真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理。

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