廣西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融支持組織體系的建立與完善

謝琳

[摘 要] 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，拓展農(nóng)村農(nóng)戶融資途徑，讓更多金融資金服務(wù)于三農(nóng)領(lǐng)域，是目前農(nóng)村金融改革的一個(gè)焦點(diǎn)。通過分析廣西農(nóng)村土地兩權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀，構(gòu)建廣西農(nóng)村土地“反擔(dān)保+抵押”的融資模式，為廣西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)融資體系建設(shè)提供合理化建議。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);金融支持;組織體系

[中圖分類號(hào)] F470[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）08-0085-02

Abstract： The reform of rural land transfer system is a hot and difficult point in the current rural economic system reform.At present， it is a focus of the rural financial reform to realize the rural land circulation as soon as possible， expand the financing channels of rural households， and let more financial funds serve the fields of agriculture， rural areas and farmers. Analyzing the current situation of two-title mortgage loan in rural land in Guangxi， the study constructs the "anti-guarantee + mortgage" financing mode of rural land in Guangxi， and provides reasonable suggestions for the construction of rural land circulation financing system in Guangxi.

Key words： rural land transfer， financial support， organization system

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)抵押融資的意義

農(nóng)村金融領(lǐng)域資金供給和需求不均衡現(xiàn)狀已經(jīng)制約我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。在目前我國(guó)傳統(tǒng)的金融體系已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求，導(dǎo)致了我國(guó)農(nóng)村金融缺口呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。2015年8月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》要求，“穩(wěn)妥有序開展‘兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長(zhǎng)期和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的資金投入”。積極推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地抵押制度的完善，可以極大緩解我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展不均衡的局面，但是由于我國(guó)農(nóng)村土地是農(nóng)民的主要依托和生活保障，從這個(gè)意義來說就會(huì)使農(nóng)地抵押更加復(fù)雜化。既需要將農(nóng)地有效接入市場(chǎng)發(fā)揮其資產(chǎn)功能，又必須要防止市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民利益的侵蝕;既離不開政府的支持、引導(dǎo)和保障，又必須要建立起市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。因而，它需要全面系統(tǒng)的改革和在限定條件下的創(chuàng)造性制度安排來解決當(dāng)前所面臨的各種約束與矛盾。

二、廣西農(nóng)村土地抵押融資現(xiàn)狀

近年來，在中央大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)下廣西區(qū)內(nèi)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，持續(xù)推進(jìn)“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體平穩(wěn)向上，發(fā)展質(zhì)量和效益顯著提升。

開展農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)是盤活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的切入點(diǎn)。2016年6月，隨著《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》的推行，在國(guó)家層面上確認(rèn)了農(nóng)村土地抵押貸款可行性操作的制度性保障。2016年初，玉林市北流市、百色市田東縣、南寧市武鳴區(qū)等8縣（區(qū)、市）被列為試點(diǎn)。為推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款工作的進(jìn)行，廣西壯族自治區(qū)出臺(tái)《廣西農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作方案》。

農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“兩權(quán)”）抵押貸款試點(diǎn)是黨的十八屆三中全會(huì)確定、全國(guó)人大授權(quán)、國(guó)務(wù)院部署實(shí)施的重大改革任務(wù)。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，廣西壯族自治區(qū)確定了8個(gè)農(nóng)村土地抵押貸款的試點(diǎn)區(qū)域，即南寧市武鳴區(qū)，玉林市玉州區(qū)、北流市、興業(yè)縣，百色市田陽(yáng)縣、田東縣，防城港市東興市，來賓市象州縣。

2018年6月末，廣西農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款余額8.07億元，排在全國(guó)14位，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額0.34億元，排在全國(guó)21位。2018年7月末，全區(qū)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額8.94億元，同比增長(zhǎng)69.8%;田陽(yáng)作為唯一的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，相關(guān)貸款余額6749萬元，同比增長(zhǎng)6.09倍。同時(shí)開辦業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步拓展。共有33家金融機(jī)構(gòu)實(shí)際發(fā)放了“兩權(quán)”抵押貸款，同比增加5家。

三、廣西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融支持組織體系的建立

（一）廣西農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資體系的組織構(gòu)成

廣西農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持體系的金融機(jī)構(gòu)組織體系，應(yīng)該以政策性金融為主體，這主要強(qiáng)調(diào)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的支農(nóng)主體地位，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和合作性金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)展的農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持體系。政策性金融是不以盈利為主要目標(biāo)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資中發(fā)揮重要作用，商業(yè)性金融是農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資的主力軍，合作性金融可以增強(qiáng)農(nóng)戶自我融資能力和對(duì)外融資能力?？傮w而言，合作性—商業(yè)性—政策性“三位一體”的功能性布局將全方位覆蓋廣西農(nóng)村土地金融市場(chǎng)，形成交叉互補(bǔ)型的土地金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，并最大限度地整合農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)和政府三方的優(yōu)勢(shì)資源，促進(jìn)廣西農(nóng)村土地金融市場(chǎng)整體布局的優(yōu)化。

（二）廣西農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持模式的構(gòu)建—“反擔(dān)保+抵押”模式

“反擔(dān)保+抵押”模式主要強(qiáng)調(diào)引入第三方市場(chǎng)機(jī)構(gòu)來參與運(yùn)作農(nóng)地抵押貸款，第三方市場(chǎng)機(jī)構(gòu)主要分為以政府為主體的農(nóng)村土地融資平臺(tái)和以政府為主的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)體系。融資平臺(tái)主要是通過政府承擔(dān)最終風(fēng)險(xiǎn)的公益化模式來降低銀行風(fēng)險(xiǎn)和保障農(nóng)戶的基本權(quán)益;政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)是以培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和提供土地抵押、流轉(zhuǎn)的各種服務(wù)來支撐土地抵押貸款的開展，一般不承擔(dān)代償責(zé)任，具有更強(qiáng)的中立性。由于農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)承受能力差，信用水平不佳，通過第三方機(jī)構(gòu)為其提供擔(dān)保，農(nóng)戶將手中的農(nóng)村土地抵押給第三方機(jī)構(gòu)，進(jìn)而向金融機(jī)構(gòu)融資貸款，這樣可以大大降低金融機(jī)構(gòu)放貸過程中的信用風(fēng)險(xiǎn)。一旦出現(xiàn)農(nóng)戶到期違約不能還貸的情況，第三方機(jī)構(gòu)就可以將手中持有的農(nóng)戶抵押土地進(jìn)行公開市場(chǎng)掛牌流轉(zhuǎn)，通過該土地未來產(chǎn)生的現(xiàn)金流償還金融機(jī)構(gòu)貸款。為保障農(nóng)戶權(quán)益，該貸款一旦還清，第三方機(jī)構(gòu)必須將抵押土地歸還農(nóng)戶。這樣既可以大大降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，又可以有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)戶的融資途徑。目前，廣西很多試點(diǎn)區(qū)域主要采用這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，通過獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)平臺(tái)為基礎(chǔ)，規(guī)范農(nóng)村土地抵押市場(chǎng)，可以為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村金融實(shí)現(xiàn)良性合作模式。

廣西田陽(yáng)縣這幾年來就是通過“反擔(dān)保+抵押”模式，有效整合資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。田陽(yáng)縣是全國(guó)首批農(nóng)地抵押貸款的試點(diǎn)之一，也是“兩權(quán)”抵押貸款的“雙試點(diǎn)”縣。該縣通過以“政府主導(dǎo)推動(dòng)、產(chǎn)權(quán)抵押登記、銀行評(píng)估承貸、風(fēng)險(xiǎn)政銀共擔(dān)”的運(yùn)作模式，2018年全縣“兩權(quán)”抵押貸款共計(jì)投放1.6億多元，同比增長(zhǎng)5倍多，有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村資金的供給。田陽(yáng)縣通過成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，建立縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)統(tǒng)一、規(guī)范聯(lián)動(dòng)、功能全面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，提供交易信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易鑒證、政策法規(guī)咨詢等服務(wù)。

（三）廣西農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資體系的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制

廣西農(nóng)地流轉(zhuǎn)抵押貸款在加速現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也放大了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。貸款的發(fā)放都是建立在規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體投資正確、宏觀環(huán)境平穩(wěn)運(yùn)行的假定之下的，但是市場(chǎng)從來都是充滿不確定性，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)必然存在。

1.農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)支撐。推動(dòng)財(cái)政對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的直接風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償向市場(chǎng)化的保險(xiǎn)方式轉(zhuǎn)變，要求超過一定規(guī)模的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款需進(jìn)行貸款擔(dān)?；蛸?gòu)買貸款保險(xiǎn)，由財(cái)政對(duì)擔(dān)保或保險(xiǎn)費(fèi)率給予補(bǔ)貼。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的覆蓋面、保障額度和保障風(fēng)險(xiǎn)范圍，支持發(fā)展地方特色化的農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)品種，確保經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款保證保險(xiǎn)體現(xiàn)了通過保險(xiǎn)支持廣西農(nóng)地抵押貸款的順利實(shí)施，2018年中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)承保廣西首單“兩權(quán)”抵押貸款保證保險(xiǎn)，保費(fèi)金額2.07萬元，支持農(nóng)地抵押貸款90萬元。這一舉措對(duì)于整合廣西農(nóng)村存量資源，解決農(nóng)村農(nóng)戶融資難問題起到積極作用。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化政策的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。農(nóng)地抵押物價(jià)值很大程度受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)影響，因此需要建立農(nóng)地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保或補(bǔ)償制度，各試點(diǎn)地區(qū)都建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，即由財(cái)政出資建立風(fēng)險(xiǎn)基金幫助分擔(dān)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。也有一些是以政策性擔(dān)保的方式，為農(nóng)地抵押提供擔(dān)保，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)由擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)代償責(zé)任。同時(shí)要求建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的，按一定比例進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

近年來廣西各地試點(diǎn)紛紛建立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，各地基金金額主要集中在150萬至250萬元之間，對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款損失給予20%至70%的補(bǔ)償。此外，田東縣和玉林地區(qū)3個(gè)縣建立涉農(nóng)融資擔(dān)保公司，為“兩權(quán)”抵押貸款進(jìn)行擔(dān)保。

四、完善廣西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融支持組織體系的對(duì)策建議

（一）建立完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)作為基礎(chǔ)

農(nóng)村土地權(quán)益抵押融資需要以土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的培育和建為基礎(chǔ)，形成一套完整的制度體系保障其有序運(yùn)行。農(nóng)村土地權(quán)益能夠用于抵押的先決條件是土地權(quán)益可確認(rèn)且收益價(jià)值能夠有保障的實(shí)現(xiàn)，這就要求必須建立起“土地使用權(quán)證+土地經(jīng)營(yíng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)+流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)”三位一體的支撐?？梢钥吹剑还苁遣扇∈裁茨Ｊ?，首先都需要通過對(duì)土地權(quán)益的有效確權(quán)形成普遍認(rèn)可的價(jià)值憑證，再成立相應(yīng)的土地經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)以土地的價(jià)值經(jīng)營(yíng)為貸款提供反擔(dān)保、保證，為保證抵押土地的合理定價(jià)和價(jià)值有效兌現(xiàn)，還需要建立聯(lián)網(wǎng)的土地權(quán)益交易所或流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。

（二）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，有效防范經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)

推動(dòng)財(cái)政對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的直接風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償向市場(chǎng)化的擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)方式轉(zhuǎn)變，要求超過一定規(guī)模的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款需進(jìn)行貸款擔(dān)?；蛸?gòu)買貸款保險(xiǎn)，由財(cái)政對(duì)擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)費(fèi)率給予補(bǔ)貼。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的覆蓋面、保障額度和保障風(fēng)險(xiǎn)范圍，支持發(fā)展地方特色化的農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)品種，確保經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。應(yīng)加快農(nóng)村信用體系建設(shè)，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和農(nóng)村信用體系建設(shè)相結(jié)合，這也有利于較大幅度提高放貸額度。地方政府應(yīng)該指導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)將產(chǎn)權(quán)清晰、經(jīng)營(yíng)良好的種植養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)戶納入獨(dú)立的信用庫(kù)，進(jìn)行定期評(píng)級(jí)，對(duì)評(píng)級(jí)較高的農(nóng)戶可適當(dāng)提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押率，適當(dāng)延遲貸款年限，緩解農(nóng)村承包戶及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體貸款難問題，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，深入快速發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。

（三）充分發(fā)揮政府政策保障作用

政府需要發(fā)揮積極的關(guān)系協(xié)調(diào)者、制度構(gòu)建者和市場(chǎng)塑造者作用。農(nóng)村貸款難問題的核心是金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間的信息不對(duì)稱以及金融機(jī)構(gòu)基于資產(chǎn)有限責(zé)任的信貸甄別機(jī)制與當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)狀況不匹配的矛盾。農(nóng)地抵押融資本質(zhì)是由政府幫助搭建一個(gè)中間市場(chǎng)平臺(tái)，將農(nóng)村最大的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)有效盤活作為解決當(dāng)前農(nóng)村金融制度困境的杠桿。在這一過程中，政府需要全方位的介入和支持，通過確立產(chǎn)權(quán)關(guān)系來明晰相關(guān)利益方的權(quán)利與職責(zé)，通過制定政策來引導(dǎo)發(fā)展方向、規(guī)范行為主體并以政策激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞轿鹑跈C(jī)構(gòu)的加入，通過直接參與土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的建設(shè)和管理啟動(dòng)土地市場(chǎng)的運(yùn)行以解決最核心的土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)與權(quán)益流動(dòng)的障礙，通過建立產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)平臺(tái)促進(jìn)供需雙方的有效對(duì)接和市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制的形成。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]