城市群成為國家治理新單元的進路探析

徐瑩

【關鍵詞】城市群? 國家治理? 治理單元? ? 【中圖分類號】F291.1? ? 【文獻標識碼】A

改革開放以來，我國城市化進入快速發(fā)展階段，人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%快速上升到2018年年底的59.58%，成為中國發(fā)展的一大奇跡。城市化的快速發(fā)展，不僅是經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，同時也深刻影響著人居生活、城鄉(xiāng)關系和國家治理。當城市化發(fā)展到一定階段，城市群也應運而生;我國城市發(fā)展正經(jīng)歷著“由點到面”的變革。國家“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃綱要和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》連續(xù)將城市群作為推進國家新型城鎮(zhèn)的空間主體。黨的十九大報告則更加明確提出了“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”的總體思路。2018年，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，將2020年定為第一個節(jié)點年，提出了“建立以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展”的目標和要求。站在重要的時間節(jié)點上，思考如何激發(fā)城市群的作用，進一步提升其地位，使其在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、國家有效治理和國際競爭合作中發(fā)揮更大的價值，具有重要意義。

城市群成為國家治理新單元的意義

2015年至今，全國19個城市群規(guī)劃全部編制完成，國務院共批復11個城市群規(guī)劃。19個城市群以25%的土地聚集了全國75%的人口，創(chuàng)造了88%的GDP。城市群的重要性不斷獲得認可，成為具有獨特內(nèi)涵的空間區(qū)域，在實現(xiàn)國家有效治理中肩負著多重使命。例如：“蘭州—西寧”城市群對于國家生態(tài)安全、國土安全具有重要意義;關中平原城市群、北部灣城市群等是我國建設“一帶一路”的重要銜接門戶;而長三角城市群綜合實力最為突出，正著力建設成為世界第六大城市群，成為參與國際分工和協(xié)作的橋頭堡。城市群不僅是我國經(jīng)濟發(fā)展中最具活力和潛力的增長點，還承擔著推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、維護國家生態(tài)安全、促進參與國際競爭合作等多重重任。

現(xiàn)階段國家治理單元結構依舊存在亟待補齊的短板，城市群建設恰恰可以補齊國家治理單元短板。黨的十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是我國全面深化改革的總目標，也明確了國家治理的重要地位和作用。國家治理內(nèi)涵十分廣闊，包括國家政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等眾多方面，從不同角度確立不同的分類標準和治理體系。

從空間角度來說，國家治理是有層次和單元的。國家治理需要運用多種手段和工具，而不同規(guī)模和層級的治理單元是國家在空間角度上采取的治理工具。權力、功能、邊界是治理單元的三個核心要素。“單元”問題是影響國家治理成效的關鍵。目前，學界大量研究聚焦于“國家”這一單元本身，而對于“國家”以下的較低層級的其他治理單元重視還相對不夠。從中央政策到理論界，都有將治理單元基層化、下沉化的傾向。2016年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》明確了村民小組和自然村作為國家治理單元的地位;2017年6月，中共中央、國務院發(fā)布的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》則提出了城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元。以相關文件精神為指導，大量對國家治理單元的研究聚焦在有較明確空間邊界的社區(qū)和村莊，還有一些研究則提出縣域是國家治理的基本單元。但不論是社區(qū)、村莊還是縣域，其空間規(guī)模仍十分有限，行政權力邊界也較明確。僅有少量的研究將治理單元上升到具有軟邊界和較為廣闊空間規(guī)模的層級，例如為提升治理有效性，將跨行政區(qū)域的河流流域作為治理單元?，F(xiàn)有政策和研究成果對于治理單元的認識還不夠全面。治理單元應該是多層次的，然而現(xiàn)階段對于中間層級的治理單元的認識和研究還十分缺乏，亟待加強?！皣摇弊鳛樽罡邔蛹壍?、整體的單元，其下理應包含多個層級的治理單元，從而形成環(huán)環(huán)相扣的治理單元體系。社區(qū)和村莊等作為最基礎的基層治理單元，其權力、功能和范圍都十分有限。在現(xiàn)實中，將重心聚焦于較小的單元雖有利于破解基層治理難題，維持社會平穩(wěn)，但在面對環(huán)境污染等跨區(qū)域治理問題時則顯得捉襟見肘，難以應對。

我國治理單元體系存在“中部塌陷”問題，在基層治理單元之上必須建構中間層級的治理單元，來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決愈加復雜的國家治理難題，彌補國家治理單元體系中的空缺。探索規(guī)模適度、功能復合且具有邊界彈性的新治理單元是實現(xiàn)國家有效治理的重要一環(huán)，具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。

城市群上升成為國家治理新單元既有可行性也有必要性。城市群是介于市場經(jīng)濟組織和行政科層組織間的中間組織，比市場穩(wěn)定，比科層制靈活，既具有二者的優(yōu)勢又能夠克服二者的部分缺點。更重要的是，中國城市群發(fā)展的一個顯著特點是實踐主導。中央政府大力推進城市群發(fā)展的原因之一是為了解決地方政府之間的無序競爭、重復投資以及城鄉(xiāng)差異進一步擴大等現(xiàn)實問題。這造就了城市群有異于傳統(tǒng)行政體系下的治理單元，它具有很強的問題導向性，能夠靈活應對實踐當中出現(xiàn)的跨區(qū)域治理問題，從而達到優(yōu)化國家治理單元體系的目標。

第一，城市群打破了傳統(tǒng)行政權力約束。群內(nèi)城市的合作大多以國務院批復的規(guī)劃綱要為藍本，以雙邊或多邊協(xié)議來維系。與傳統(tǒng)行政層級和體制不同，協(xié)議性權力是局部的，受限于簽約各方的談判和后續(xù)協(xié)作。城市群內(nèi)的聯(lián)系，有的是單領域的合作，有的是多領域的合作;有的是雙邊合作，有的是多邊合作。但總體而言，由于缺乏行政隸屬關系和強制性行政約束力，地方聯(lián)席組織或者功能性政府機構等代替了條塊分割的傳統(tǒng)行政官僚組織，成為引領城市群發(fā)展的主導機構。

第二，城市群具有復合功能。城市群的出現(xiàn)是生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)要素逐步優(yōu)化組合的產(chǎn)物。每個城市群一般以一個或兩個經(jīng)濟比較發(fā)達、具有較強輻射帶動功能的中心城市為核心，由若干個空間距離較近、經(jīng)濟聯(lián)系密切、功能互補、等級有序的周邊城市共同組成。社區(qū)、市、縣等基礎治理單元受地域范圍和經(jīng)濟基礎的限制，很難兼顧多個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也很難應對日益復雜的治理難題。城市群可在更廣闊空間內(nèi)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，城市群內(nèi)各城鎮(zhèn)可依據(jù)自身優(yōu)勢，走“一城一特色”道路，而不需追求全面發(fā)展;可通過協(xié)議合作的方式，在城市群內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補，促進要素流動，避免同質(zhì)化競爭。

從邊界角度看，城市群內(nèi)應加強基礎設施建設，形成高度依賴、彼此認可的共同體。世界級城市群的共同特點是對內(nèi)聯(lián)系緊密、對外高度開放，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素實現(xiàn)自由流動。這就啟發(fā)我們需要強化覆蓋交通、能源以及公共服務的基礎設施。高效快捷、穩(wěn)定可靠的現(xiàn)代化基礎設施體系是深化區(qū)域間融合的必要條件，基礎設施互聯(lián)互通應放在優(yōu)先和關鍵的位置。第一，在交通方面，通過升級改造各級海陸空運輸網(wǎng)絡，改造繁忙干線、主要樞紐及客貨站場，加強以機場、高鐵站、公路客貨站場為中心的綜合交通樞紐建設，重點提升聯(lián)通水平、運載能力和便捷程度。第二，在能源方面，建立穩(wěn)定高效的能源供應體系，實現(xiàn)城市群內(nèi)油、氣、電、水等同類型能源資源同網(wǎng)同價，打造一體化都市圈。第三，建立區(qū)域公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務結算中心，推進區(qū)域內(nèi)公共設施和公共服務互聯(lián)共享，實現(xiàn)公共服務“一卡通”。

除了加強基礎設施建設之外，也應重視無形邊界之中，區(qū)域認同感的培養(yǎng)和強化。國家治理單元的形成是公共權力和社會認同共同作用的結果。因此，單純依靠政府部門或?qū)W界的倡導是不足以讓城市群上升成為國家治理單元的。城市群作為一個綜合的中層治理單元，需要得到居民的普遍認可，因此必須著力培養(yǎng)居民的共同意識。城市群內(nèi)城鎮(zhèn)差異巨大，長期存在的、有鮮明界限的行政區(qū)劃讓各地居民之間有較強的隔閡感;更重要的是，本地居民和外來人口在享受公共服務方面有很大的差異，這也造成外來人口對遷入城市的歸屬感較低。精神上的隔閡不僅不利于人力資本在城市群內(nèi)的自由流動，也導致了城市群難以成為一個共同體。以地緣文化為基礎，加強城市群內(nèi)各地交流;以公共服務均等化為目標，培養(yǎng)居民對城市群的認同感和歸屬感，才能真正實現(xiàn)城市群在無形邊界中的“一體化”。

城市群不應僅是中央文件中劃定的一片區(qū)域，更應是多個城市之間相互依賴、相互促進，能影響國家治理成效的區(qū)域性命運共同體。以往學術界和政策文件中都更多的關注基層治理單元，將城市群作為中層治理單元的研究還十分欠缺。城市群的弱行政約束力、復合功能和彈性邊界等特質(zhì)，使其能夠應對日益復雜的國家治理難題，從而具有上升成為國家治理新單元的必要性和可行性。但要將城市群真正上升成為國家治理新單元還有很長的路要走，還需要健全城市間的協(xié)同聯(lián)動機制，優(yōu)化城市群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結構，強化城市群內(nèi)的基礎設施和精神認同。唯有如此才能使城市群成為內(nèi)在和諧，對外具有競爭力的統(tǒng)一體，才能滿足國家治理單元多層級、多樣化的需求。

（作者為湖南大學公共管理學院教授、博導;湖南大學法學院博士研究生羅丹對本文亦有貢獻）

【注：本文系2015年國家社科基金項目“失地農(nóng)民安置區(qū)‘貧民區(qū)化的防治對策研究”（項目編號：15CSH025）的階段性成果】

【參考文獻】

①孫久文、張澤邦：《面向高質(zhì)量發(fā)展的城市群治理》，《前線》，2019年第10期。

②王路昊、林海龍、鎖利銘：《城市群合作治理中的多重嵌入性問題——以蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為例》，《城市問題》，2020年第1期。

③李松有：《國家治理視角下基層流域單元治理的——于湖北省江漢平原流域深度調(diào)查研究》，《學術探索》，2020年第3期。

④張穎：《粵港澳大灣區(qū)城市群區(qū)域治理機制的架構思考——從政府治理權出發(fā)》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學學報》，2020年第3期。

⑤馬學廣、唐承輝：《新國家空間理論視角下城市群的國家空間選擇性研究》，《人文地理》，2019年第2期。

⑥楊龍、米鵬舉：《城市群何以成為國家治理單元》，《行政論壇》，2020年第1期。

⑦胡平江：《“單元政治”：國家與社會有效治理的空間形態(tài)與規(guī)模研究》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》，2019年第4期。

責編/韓拓? ? 美編/楊玲玲