加快內(nèi)陸地區(qū)綜合保稅區(qū)高質(zhì)量發(fā)展建議

劉偉　賀興東　劉文華

當前我國正處于構(gòu)建新時代全面開放新格局關(guān)鍵期，綜合保稅區(qū)作為我國外向型經(jīng)濟發(fā)展的重要平臺，既面臨營造城市或區(qū)域外向型產(chǎn)業(yè)和國際物流發(fā)展環(huán)境、推進外向型產(chǎn)業(yè)擴張的客觀要求，也面臨數(shù)量過快增長、低水平重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)化競爭等問題。應(yīng)結(jié)合內(nèi)陸地區(qū)的區(qū)位交通條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，把握綜合保稅區(qū)建設(shè)節(jié)奏，采取差異化的外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，利用“一帶一路”倡議加快實施契機，以服務(wù)內(nèi)需消費升級為重心，兼顧內(nèi)外雙向開放，實現(xiàn)綜合保稅區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，助力我國內(nèi)陸腹地形成開放新格局。

一、客觀認識我國內(nèi)陸地區(qū)綜合保稅區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）綜合保稅區(qū)在內(nèi)陸外向型經(jīng)濟發(fā)展中地位凸顯

綜合保稅區(qū)是設(shè)立在內(nèi)陸地區(qū)的具有保稅港區(qū)功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，由海關(guān)參照有關(guān)規(guī)定對綜合保稅區(qū)進行管理，執(zhí)行保稅港區(qū)的稅收和外匯政策，集保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流區(qū)、港口的功能于一身，可以發(fā)展國際中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工等業(yè)務(wù)。綜合保稅區(qū)是我國開放層次高、優(yōu)惠政策多、功能最齊全的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域現(xiàn)有六種模式，分別是保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)（包括珠海跨境工業(yè)園區(qū)，霍爾果斯邊境合作區(qū)）、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)，隨著我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的整合和功能完善，早期的保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)等紛紛向綜合保稅區(qū)轉(zhuǎn)型升級，原則上不再新設(shè)上述海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。為此，綜合保稅區(qū)也成為國家最重視、規(guī)模仍在增長的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，在內(nèi)陸地區(qū)外向型經(jīng)濟發(fā)展中具有不可替代的作用。

（二）綜合保稅區(qū)數(shù)量爆發(fā)式增長發(fā)揮了積極作用

在國家海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展政策導(dǎo)向下，全國綜合保稅區(qū)數(shù)量近年來也持續(xù)攀升，截至2019年底，我國綜合保稅區(qū)數(shù)量達到101個，而在2013年初我國綜合保稅區(qū)的數(shù)量僅有30個，十八大以來成為我國綜合保稅區(qū)數(shù)量擴張速度最快、發(fā)展質(zhì)量最優(yōu)的時期。根據(jù)海關(guān)總署相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019年全國綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)崿F(xiàn)進出口值5.52萬億元，同比增長7.17%，高出全國外貿(mào)進出口增幅3.77個百分點，占全國外貿(mào)進出口值的比重達到17.49%，創(chuàng)歷史新高，平均每平方公里進出口值超178億元。根據(jù)自然資源部發(fā)布的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域單位面積投資強度和工業(yè)產(chǎn)值均居我國各類開發(fā)區(qū)之首?？傮w上綜合保稅區(qū)在我國外向型經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，對于內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展外向型經(jīng)濟具有不可替代的地位。

（三）綜合保稅區(qū)并非發(fā)展外向型經(jīng)濟的唯一載體

為更直觀的分析內(nèi)陸地區(qū)綜合保稅區(qū)對城市、區(qū)域外向型經(jīng)濟帶動作用，僅僅采取文獻研究和定性分析的方法，難以進行相對精準的研判，通過分析綜合保稅區(qū)與區(qū)域外向型經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)度，既能分析綜合保稅區(qū)帶動區(qū)域外向型經(jīng)濟發(fā)展的作用，也為內(nèi)陸綜合保稅區(qū)高質(zhì)量發(fā)展尋求更科學的路徑。本文以內(nèi)陸地區(qū)（非沿海省份）截至2019年底的50個綜合保稅區(qū)作為研究對象，將綜合保稅區(qū)進出口總額、城市進出口總額、地區(qū)生產(chǎn)總值（城市GDP）三者做關(guān)聯(lián)性分析，結(jié)果如表1所示。測算結(jié)果顯示城市進出口總額與城市GDP相關(guān)性最高，綜合保稅區(qū)進出口總額與城市GDP關(guān)聯(lián)性較高，而綜合保稅區(qū)進出口總額與城市進出口總額關(guān)聯(lián)性最低。相關(guān)數(shù)據(jù)表明城市發(fā)展外向型經(jīng)濟關(guān)鍵不在于是否有綜合保稅區(qū)，而在于城市的經(jīng)濟規(guī)模，總體上城市經(jīng)濟、外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模，再打造綜合保稅區(qū)則正向互促效果最優(yōu)。因此，在內(nèi)陸地區(qū)綜合保稅區(qū)布局發(fā)展過程中，應(yīng)適當控制建設(shè)發(fā)展節(jié)奏，避免盲目建設(shè)和過度競爭。

（四）綜合保稅區(qū)發(fā)展也面臨一些突出問題

內(nèi)陸地區(qū)綜合保稅區(qū)建設(shè)發(fā)展近年來雖然取得了顯著成績，但也面臨制約其高質(zhì)量發(fā)展的一些問題。一是低水平重復(fù)建設(shè)嚴重，全國各地市把綜合保稅區(qū)的建設(shè)發(fā)展作為拉動本地外向型經(jīng)濟發(fā)展的主要抓手，在尚未確定綜合保稅區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、目標企業(yè)情況下，盲目申報和建設(shè)，導(dǎo)致內(nèi)陸地區(qū)綜合保稅區(qū)普遍存在業(yè)務(wù)不足現(xiàn)象。二是投資大、效益不高，綜合保稅區(qū)屬于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，在獲得建設(shè)批復(fù)后，由于圍網(wǎng)驗收等硬性規(guī)定，導(dǎo)致綜合保稅區(qū)投資規(guī)模較大，但內(nèi)陸地區(qū)特別是中西部地區(qū)部分綜合保稅區(qū)外向型產(chǎn)業(yè)空心化較為嚴重，總體經(jīng)濟效益不高。三是國際資源要素聚集能力不強，綜合保稅區(qū)擔負著區(qū)域外向型經(jīng)濟發(fā)展的平臺作用，但諸多內(nèi)陸地區(qū)外向型經(jīng)濟規(guī)模較小，內(nèi)生國際資源要素不多，短期內(nèi)大規(guī)模聚集增量外向型資源客觀也具有一定挑戰(zhàn)。

二、內(nèi)陸地區(qū)綜合保稅區(qū)擔當開放型經(jīng)濟發(fā)展新使命

（一）擔負東西雙向互濟開放新使命

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央引領(lǐng)中國邁入新發(fā)展階段，我國外貿(mào)也邁入全新發(fā)展期。一方面我國外貿(mào)發(fā)展取得重大成就，2013年我國貨物進出口規(guī)模躍居世界第一，中國廣泛推動“一帶一路”倡議，實施西部陸海新通道、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家戰(zhàn)略，帶動我國外貿(mào)保持穩(wěn)定增長。另一方面，我國外貿(mào)面臨前所未有的挑戰(zhàn)，全球主要經(jīng)濟體經(jīng)貿(mào)摩擦不斷影響我國外貿(mào)全局，新冠肺炎疫情給國際貿(mào)易發(fā)展帶來巨大不確定性。面對復(fù)雜多變的國際形勢，正如習近平總書記多次強調(diào)，中國開放的大門只會越開越大，內(nèi)陸地區(qū)具有雙向開放的天然優(yōu)勢，向東通過江海、鐵海聯(lián)運融入海上絲綢之路，向西依托國際陸路多式聯(lián)運融入絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)，在新開放戰(zhàn)略下必將承擔更大使命。

（二）打造內(nèi)陸地區(qū)外向型經(jīng)濟發(fā)展平臺

改革開放40年來，我國通過擴大對外開放，以沿海地區(qū)率先發(fā)展出口加工業(yè)，實現(xiàn)了外向型經(jīng)濟的快速擴張，在傳統(tǒng)的貿(mào)易模式下，沿海地區(qū)依托海運大運量、低成本，更靠近原材料供應(yīng)和需求市場的綜合比較優(yōu)勢，在我國開放型經(jīng)濟發(fā)展中搶得先機。在全面開放新格局下，我國的開放格局更加多元，依托中歐班列、國際航空物流、陸海多式聯(lián)運等物流組織方式，使得內(nèi)陸腹地在我國新一輪對外開放中成為開放前沿，并依托土地、勞動力等要素比較優(yōu)勢，在外向型經(jīng)濟發(fā)展方面具備新比較優(yōu)勢。綜合保稅區(qū)作為開放政策疊加的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，在內(nèi)陸地區(qū)外向型經(jīng)濟擴張中，應(yīng)加快營造外向型經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，打造內(nèi)陸地區(qū)外向型經(jīng)濟發(fā)展平臺。