黃河流域城市群高質(zhì)量發(fā)展的基本邏輯與推進(jìn)策略

盛廣耀

摘 要：沿黃地區(qū)城市群是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域。黃河流域各城市群具有較高的人口和經(jīng)濟(jì)集中度，但發(fā)展差異明顯，城市之間網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系不夠緊密，尚未形成有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制尚不健全。推進(jìn)黃河流域城市群的高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)從綠色發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、空間協(xié)同、集約高效和開放共享等五個(gè)方面進(jìn)行。應(yīng)根據(jù)各城市群的發(fā)展特點(diǎn)實(shí)施各有側(cè)重的發(fā)展策略，重點(diǎn)完善城市群協(xié)同發(fā)展機(jī)制，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，合力打造優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。

關(guān)鍵詞：黃河流域;城市群;高質(zhì)量發(fā)展;基本邏輯

2019年9月習(xí)近平總書記明確提出要將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，2020年1月中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議對(duì)此進(jìn)行了研究部署，并將沿黃地區(qū)中心城市及城市群的高質(zhì)量發(fā)展列為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展要高度重視解決的重大問題。按照國家“十三五”規(guī)劃綱要對(duì)全國城市群的劃分，黃河流域地區(qū)共有7個(gè)城市群，從上游到下游地區(qū)依次為蘭州—西寧城市群、寧夏沿黃城市群、呼包鄂榆城市群、關(guān)中平原城市群、山西中部城市群、中原城市群、山東半島城市群。其中，蘭州—西寧城市群、呼包鄂榆城市群、關(guān)中平原城市群、中原城市群為跨省區(qū)城市群。2016年后，這7個(gè)城市群的規(guī)劃相繼經(jīng)國務(wù)院或省級(jí)人民政府批復(fù)發(fā)布。①本文按已公布的各城市群規(guī)劃所確定的地域范圍進(jìn)行分析。②

已有文獻(xiàn)對(duì)以上城市群各自的發(fā)展分別進(jìn)行了很多相關(guān)研究，但從流域整體發(fā)展的角度專門對(duì)黃河流域城市群進(jìn)行的研究尚有所欠缺。苗長(zhǎng)虹曾對(duì)黃河流域的關(guān)中、中原和山東半島三個(gè)城市群的形成發(fā)展機(jī)制進(jìn)行過研究③，閆二旺對(duì)黃河流域省會(huì)城市競(jìng)爭(zhēng)力及城市群的建設(shè)構(gòu)想進(jìn)行過探討。④自2019年黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，學(xué)者們對(duì)如何推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的研究日趨增多。任保平、金鳳君、安樹偉等學(xué)者論述了黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵、戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和推進(jìn)策略⑤，姜長(zhǎng)云、高煜對(duì)推進(jìn)黃河流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系進(jìn)行了研究⑥，鈔小靜提出了通過體制機(jī)制創(chuàng)新推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的思路⑦，徐輝等對(duì)黃河流域九省區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展水平進(jìn)行了測(cè)度⑧，郭晗則探討了黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理體系⑨。目前此類研究尚缺少對(duì)沿黃地區(qū)城市群的專項(xiàng)研究。本文將從資源和環(huán)境約束的角度探討城市群對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵作用，分析黃河流域城市群的現(xiàn)狀特征與問題，并提出推進(jìn)其高質(zhì)量發(fā)展的思路和重點(diǎn)。

一、黃河流域城市群高質(zhì)量發(fā)展的基本邏輯

黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源約束性強(qiáng)，保護(hù)與發(fā)展的矛盾尤為突出。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展，從主要矛盾上講，是如何在資源和環(huán)境約束下實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的問題。

黃河流域推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在資源環(huán)境的保護(hù)與利用。但黃河流域總體發(fā)展水平較低、發(fā)展質(zhì)量不高，主要不是自然資源缺乏的問題，而是在于人才、技術(shù)、資本和市場(chǎng)距離等因素。對(duì)于水資源的限制因素，也主要不是水資源總量的問題，而是水資源利用結(jié)構(gòu)不合理、利用效率不高的問題。2018年，黃河流域八省區(qū)（除四川）工農(nóng)業(yè)用水總量為802.6億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水占82.1%，高于全國74.5%的平均水平;而工業(yè)用水僅占17.9%。同時(shí)，水資源利用效率不高，特別是上中游地區(qū)無論是單位地區(qū)生產(chǎn)總值，還是單位農(nóng)業(yè)產(chǎn)值耗水量，青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古均高于全國平均水平。以黃河流域人均水資源最低的寧夏回族自治區(qū)為例，寧夏人均水資源量為214.6立方米，僅高于北京、上海和天津三個(gè)直轄市;但人均用水量卻高達(dá)966.4立方米，高居全國第二位;每萬元地區(qū)生產(chǎn)總值耗水量（除生態(tài)用水）為171.7立方米，每萬元農(nóng)業(yè)產(chǎn)值耗水量高達(dá)985立方米，分別為全國平均的2.7倍、3倍。⑩黃河水資源利用總量已經(jīng)達(dá)到極限，但這并不是限制黃河流域發(fā)展的核心問題，關(guān)鍵還是在于水資源的利用結(jié)構(gòu)和效率。提高包括水資源在內(nèi)的資源利用效率，是推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的基本切入點(diǎn)。提高資源利用效率有三種途徑，而這三種途徑都有賴于城市群的發(fā)展。

其一，依靠技術(shù)進(jìn)步減少對(duì)資源環(huán)境的依賴。提高產(chǎn)業(yè)的科技含量和產(chǎn)品附加值、延伸產(chǎn)業(yè)鏈以及發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造和轉(zhuǎn)型升級(jí)提高推動(dòng)資源利用效率。但產(chǎn)業(yè)升級(jí)能否成功的關(guān)鍵在于人才、技術(shù)等創(chuàng)新性要素的投入，黃河流域特別是上中游地區(qū)不具備整體發(fā)展的條件，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)不可能整體均衡推進(jìn)，還應(yīng)該在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、投資環(huán)境相對(duì)優(yōu)越的沿黃地區(qū)城市群（都市圈）重點(diǎn)推進(jìn)。沿黃地區(qū)城市群（都市圈）是黃河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心區(qū)域，對(duì)整個(gè)流域起著重要的支撐作用。在資源環(huán)境約束和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)加劇的多重壓力下，著力推動(dòng)沿黃地區(qū)城市群（都市圈）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，有助于引領(lǐng)和帶動(dòng)整個(gè)流域的高質(zhì)量發(fā)展。

其二，提高資源要素的空間配置效率。在更大的空間優(yōu)化配置各類資源要素，把有限的資源要素集中配置到能更好地發(fā)揮其價(jià)值的區(qū)域。通過科學(xué)實(shí)施國土空間規(guī)劃，合理劃分和優(yōu)化區(qū)域分工，推動(dòng)黃河流域的國土空間治理。生態(tài)脆弱地區(qū)，發(fā)揮資源的生態(tài)價(jià)值，疏解人口以減輕生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力;生態(tài)條件較好、產(chǎn)業(yè)要素存在短板的地區(qū)，資源利用以優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主，兼顧生態(tài)效益;發(fā)展條件好、要素較為齊全的地區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)開發(fā)，吸納和承載更多的人口和產(chǎn)業(yè)。其中，沿黃地區(qū)城市群（都市圈）在黃河流域國土空間治理中起著關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的作用。以城市群（都市圈）為重點(diǎn)的地域發(fā)展模式，就是要通過提高資源要素的空間配置效率，減輕生態(tài)脆弱地區(qū)資源環(huán)境的壓力，為整個(gè)流域的生態(tài)保護(hù)留出空間。

其三，提高資源要素的產(chǎn)業(yè)配置效率。把有限的資源要素集中配置到優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)中，利用產(chǎn)業(yè)集聚的要素配置效應(yīng)，促進(jìn)資源的集約、高效利用。通過優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的集聚和規(guī)?；a(chǎn)，產(chǎn)生“1+1>2”的要素配置效應(yīng)，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展，減少單位產(chǎn)出的資源消耗。相對(duì)而言，沿黃地區(qū)城市群（都市圈）具有較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和較高的人口容納能力，是黃河流域產(chǎn)業(yè)要素配置最好、要素集聚能力最強(qiáng)的區(qū)域，有利于形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚、集群、集約發(fā)展的態(tài)勢(shì)。同時(shí)城市群產(chǎn)業(yè)的聚集發(fā)展，可以為勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、人口空間分布的調(diào)整創(chuàng)造條件，以局部地區(qū)產(chǎn)業(yè)的高效發(fā)展，減輕黃河流域其他地區(qū)的發(fā)展壓力。

綜上所述，如何在資源和環(huán)境約束下提高要素配置和利用效率，是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展首先要面對(duì)的問題。只有通過多種途徑提高資源要素的配置和利用效率，才可能解決傳統(tǒng)發(fā)展路徑下人與自然、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾，而這有賴于黃河流域城市群（都市圈）的發(fā)展。沿黃地區(qū)城市群是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域。推進(jìn)黃河流域城市群（都市圈）的發(fā)展，有助于依靠技術(shù)進(jìn)步高效利用資源，減少經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)資源環(huán)境的依賴，引領(lǐng)和帶動(dòng)整個(gè)流域的轉(zhuǎn)型升級(jí);有助于提高資源要素的空間配置效率，形成更加合理的功能分區(qū)，推動(dòng)黃河流域的國土空間治理;有助于提高資源要素的產(chǎn)業(yè)配置效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、集約發(fā)展，提升城市群的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。

二、黃河流域城市群的發(fā)展現(xiàn)狀與問題

1.黃河流域各城市群具有明顯的發(fā)展差異

從地域分布看，黃河流域城市群在上游地區(qū)有蘭州—西寧、寧夏沿黃和呼包鄂榆城市群，中游地區(qū)有關(guān)中平原和山西中部城市群，下游地區(qū)有中原和山東半島城市群。從表1可以看出，與自然地理?xiàng)l件相適應(yīng)，上中下游城市群發(fā)展差異很大，具有明顯的地帶性差異。

從城鎮(zhèn)、人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模分析，下游地區(qū)城市群的總體發(fā)展水平明顯高于中游地區(qū)城市群，中游地區(qū)又明顯高于上游地區(qū)。黃河上中游地區(qū)城市群的規(guī)劃面積雖然普遍較大，但是城鎮(zhèn)、人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模卻相對(duì)較小。上游三個(gè)、中游兩個(gè)、下游兩個(gè)城市群總體規(guī)劃面積（分別為30.5萬、17.7萬和17.1萬平方公里）依次縮小，城鎮(zhèn)、人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模則完全相反。設(shè)市城市數(shù)量依次為17個(gè)、29個(gè)和54個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量依次為575個(gè)、952個(gè)和1182個(gè)，人口依次為2600萬、5300萬和1.1億人，地區(qū)生產(chǎn)總值依次為2.04萬億、2.46萬億和8.06萬億元，上下游城市群的差異明顯。

2.黃河流域城市群具有較高的人口和經(jīng)濟(jì)集中度

沿黃地區(qū)城市群是黃河流域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口聚集的核心區(qū)域。除去非黃河流域省區(qū)部分，7個(gè)城市群總面積為65.2萬平方公里，占黃河流域八省區(qū)面積的1/5（21.2%）;2017年總?cè)丝跒?.9億人，比黃河流域省區(qū)總?cè)丝诘囊话脒€多（56.5%）;地區(qū)生產(chǎn)總值為12.5萬億元，超過各省區(qū)總和的2/3（68.2%）。

同樣，沿黃各城市群在所在省區(qū)也有著很高的人口和經(jīng)濟(jì)集中度。將各城市群與所在省區(qū)指標(biāo)相比較，其中跨省區(qū)城市群僅統(tǒng)計(jì)主體地域部分，如關(guān)中平原城市群（規(guī)劃范圍包括陜西、甘肅和山西等市縣）僅比較主體的陜西部分在陜西省的比重。從圖1可見，各城市群人口、GDP均在各省區(qū)占有很高的比重，特別是在西部省區(qū)尤為明顯。如蘭州—西寧城市群的青海部分，面積僅占青海省的8.0%，但集聚了全省71.7%的人口，產(chǎn)生了全省72.3%的GDP。相對(duì)全國而言，由于自然條件的限制，城市群對(duì)于黃河中上游地區(qū)的發(fā)展更為重要。

從經(jīng)濟(jì)實(shí)力和輻射能力來看，山東半島、中原和關(guān)中平原城市群經(jīng)濟(jì)影響力較高，山東半島城市群是黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，中原城市群、關(guān)中城市群擁有國家級(jí)中心城市。這三個(gè)城市群分別在東、中、西部地區(qū)具有相當(dāng)重要的地位和影響力，屬于具有大區(qū)級(jí)影響的城市群。而其他城市群對(duì)于各自所在省區(qū)的發(fā)展有著絕對(duì)的影響力，為具有區(qū)域性影響的城市群。

3.黃河流域城市群城市之間網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系不夠緊密

從空間結(jié)構(gòu)形態(tài)來看，黃河流域城市群的發(fā)育程度各不相同，具有階段性差異（見表1）。山東半島、中原和關(guān)中平原城市群發(fā)展水平相對(duì)較高，人口密度較大（大于360人/km2）;區(qū)內(nèi)設(shè)市城市和建制鎮(zhèn)數(shù)量多，城鎮(zhèn)較為密集（大于50個(gè)/萬km2），城市之間的聯(lián)系相對(duì)緊密，城鎮(zhèn)群體空間形態(tài)的發(fā)育程度較高，處于中期快速成長(zhǎng)的發(fā)展階段。其他城市群人口密度較低（小于200人/km2），設(shè)市城市和建制鎮(zhèn)數(shù)量少，城鎮(zhèn)分布較為稀疏（小于30個(gè)/萬km2），城鎮(zhèn)群體空間形態(tài)的發(fā)育程度較低，多處于城市群初期形成的都市圈發(fā)展階段。

黃河流域中上游城市群尚未形成具有網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的整體效應(yīng)。蘭州—西寧、寧夏沿黃、呼包鄂榆、山西中部等城市群，區(qū)內(nèi)城市數(shù)量少，城鎮(zhèn)密度低，規(guī)模等級(jí)體系不完整;核心城市在區(qū)內(nèi)地位較為突出但輻射功能較弱，小城市（鎮(zhèn)）規(guī)模小、布局散、發(fā)展水平低。整體上看，城市群體結(jié)構(gòu)相當(dāng)松散，城市間聯(lián)系強(qiáng)度較弱。嚴(yán)格來說，這些地區(qū)具備了城市群的基本雛形，但仍處在核心城市集聚、擴(kuò)張的發(fā)展階段，尚未形成城市發(fā)展聯(lián)動(dòng)的整體態(tài)勢(shì)。

山東半島、中原和關(guān)中平原城市群已呈現(xiàn)出城市群的基本特征，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)合理，城鎮(zhèn)體系相對(duì)完整，區(qū)域一體化發(fā)展的要求強(qiáng)烈。但與國內(nèi)外成熟城市群相比，城鎮(zhèn)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)水平的差距很大，城市間分工協(xié)作和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的緊密度不夠，區(qū)域一體化發(fā)展的能力和機(jī)制建設(shè)還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

4.黃河流域城市群欠缺高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制

黃河流域城市群高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制尚不健全。相較于發(fā)達(dá)地區(qū)城市群，科技創(chuàng)新、對(duì)外開放、市場(chǎng)化程度等均較為落后，對(duì)科技、人才、資金等關(guān)鍵要素的吸引力偏弱，不能滿足黃河流域轉(zhuǎn)型發(fā)展的迫切要求。

在科技創(chuàng)新方面，科技研發(fā)投入較低，高素質(zhì)、高層次人才短缺，創(chuàng)新能力總體不強(qiáng)。在全國36個(gè)直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市中，2017年黃河流域城市群的核心城市平均R&D經(jīng)費(fèi)支出為144.81億元，僅為其他城市平均R&D經(jīng)費(fèi)支出的45%;專利授權(quán)數(shù)為1.27萬件，僅為其他城市平均專利授權(quán)數(shù)的44%。同時(shí)，黃河流域城市群核心城市科技投入強(qiáng)度低，R&D經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重僅有西安市高于全國直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的平均水平。B11

在對(duì)外開放方面，開放型經(jīng)濟(jì)體系尚未形成。2017年黃河流域城市群9個(gè)核心城市，外商直接投資實(shí)際使用金額為196.03億美元，城市平均為21.78億美元，僅為其他城市平均水平的46%;特別是西寧、蘭州、銀川、呼和浩特、太原等上中游城市群核心城市，當(dāng)年外商直接投資實(shí)際使用金額均不足4億美元。黃河流域城市群核心城市進(jìn)出口總額為2042億美元，僅為全部直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的8.6%;對(duì)外貿(mào)易依存度為29.6%，遠(yuǎn)低于48.2%的全部平均值。

在市場(chǎng)化程度方面，政府與市場(chǎng)關(guān)系尚未完全理順，市場(chǎng)化的法治環(huán)境有待提升，產(chǎn)品和要素市場(chǎng)以及中介組織發(fā)育不足，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。按《中國分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告（2018）》，黃河流域八省區(qū)的平均市場(chǎng)化進(jìn)程指數(shù)僅為全國其他省份平均的79%，5個(gè)分項(xiàng)市場(chǎng)化指數(shù)均落后于全國省份的平均水平;除下游的河南和山東外，上中游六省區(qū)各項(xiàng)指數(shù)均位于全國各省份排名的后半?yún)^(qū)，且多處在后十位的位置。B12

5.黃河流域城市群尚未形成有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

黃河流域各城市群相繼制定了城市群發(fā)展規(guī)劃，提出了區(qū)域一體化發(fā)展的思路和方向，區(qū)域整合發(fā)展的趨勢(shì)逐步形成。但是，目前地區(qū)間、城市間協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)剛剛開始，各城市群區(qū)域發(fā)展的整體性還有待加強(qiáng)。特別是蘭州—西寧、呼包鄂榆、關(guān)中平原、中原等城市群，跨省區(qū)協(xié)調(diào)的難度大。在區(qū)域資源的開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理、要素市場(chǎng)的培育、產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作等諸多方面依賴于省區(qū)統(tǒng)籌，城市群多數(shù)還缺乏統(tǒng)一的發(fā)展政策和具體措施，地區(qū)間、城市間利益協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)的難度大，導(dǎo)致各城市群區(qū)域發(fā)展的協(xié)同效應(yīng)不強(qiáng)。同時(shí)，城市之間還未形成面向未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的產(chǎn)業(yè)分工體系，城市群區(qū)域一體化發(fā)展的規(guī)劃實(shí)施效果尚不明顯。

三、推進(jìn)黃河流域城市群高質(zhì)量發(fā)展的思路

按照學(xué)者們對(duì)“高質(zhì)量發(fā)展”的理論闡釋，高質(zhì)量發(fā)展是一種新的發(fā)展理念：就其目標(biāo)而言，高質(zhì)量發(fā)展是以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為目標(biāo)的高效率、公平和綠色可持續(xù)的發(fā)展B13;就其內(nèi)容而言，可以從不同的角度進(jìn)行概括，具有多維性特征，表現(xiàn)在戰(zhàn)略方向上就是政策目標(biāo)多元性B14。而對(duì)于城市群這一特殊的地域發(fā)展形態(tài)，其高質(zhì)量發(fā)展除應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境維度外，還應(yīng)包括空間維度的目標(biāo)和內(nèi)容。同時(shí)，黃河流域城市群的發(fā)展還承擔(dān)著兩方面的任務(wù)。一方面，城市群要以高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求和發(fā)展方式，系統(tǒng)性地創(chuàng)造區(qū)域協(xié)調(diào)的整體發(fā)展優(yōu)勢(shì);另一方面，要以各城市群的高質(zhì)量發(fā)展，帶動(dòng)整個(gè)黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。按照高質(zhì)量發(fā)展的理念、目標(biāo)和要求，黃河流域城市群的高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)從綠色發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、空間協(xié)同、集約高效和開放共享等五個(gè)方面進(jìn)行推進(jìn)。

1.堅(jiān)持低環(huán)境沖擊、低資源消耗的綠色發(fā)展模式

綠色發(fā)展是城市群高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。城市群由于人口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)相對(duì)密集，區(qū)域性環(huán)境污染問題突出，對(duì)流域生態(tài)安全影響大。這就要求黃河流域各城市群必須將生態(tài)文明的發(fā)展理念貫穿于城市群發(fā)展建設(shè)的全過程，探索符合地域發(fā)展特點(diǎn)的綠色發(fā)展模式和路徑。包括在規(guī)劃建設(shè)中構(gòu)建人與自然和諧共生的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中建立環(huán)境友好、資源循環(huán)、集約高效的生產(chǎn)方式和產(chǎn)業(yè)體系，在社會(huì)發(fā)展中形成資源節(jié)約的生活方式。

2.探索以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為核心動(dòng)能的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是城市群高質(zhì)量發(fā)展的核心動(dòng)能。黃河流域特別是中上游地區(qū)能源、礦產(chǎn)資源豐富，長(zhǎng)期以來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高，在新時(shí)期的發(fā)展形勢(shì)下，存在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換乏力的問題。黃河流域各城市群必須加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化的步伐，在黃河流域率先實(shí)現(xiàn)由依賴資源要素向依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。發(fā)揮城市群和中心城市的科技、人才優(yōu)勢(shì)，圍繞具有競(jìng)爭(zhēng)力的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和具有發(fā)展?jié)摿Φ男屡d優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，以體制機(jī)制創(chuàng)新為支撐，集聚和整合各類創(chuàng)新要素;以科技創(chuàng)新為核心，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能的轉(zhuǎn)換，建立符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)和高質(zhì)量發(fā)展要求的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群。

3.構(gòu)建城市群優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工協(xié)同的空間格局

空間協(xié)同是城市群高質(zhì)量發(fā)展的地域特征，城市群的高質(zhì)量發(fā)展非常強(qiáng)調(diào)區(qū)域發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間、城市間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。因此要充分發(fā)揮城市群內(nèi)不同區(qū)域、不同城市各自的優(yōu)勢(shì)條件，通過規(guī)劃、政策等調(diào)控手段對(duì)城市群的國土空間發(fā)展予以積極引導(dǎo)，明確各自的功能定位，科學(xué)確定不同區(qū)域的發(fā)展方向和要求以及資源開發(fā)利用的強(qiáng)度。按照平等互利、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則，建立市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，增強(qiáng)城市群區(qū)域發(fā)展的空間協(xié)同。

4.推動(dòng)資源要素的優(yōu)化配置和集約高效利用

集約高效是城市群高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。推進(jìn)黃河流域城市群的高質(zhì)量發(fā)展，必須改變過去高投入、高消耗的資源利用方式，引導(dǎo)資源要素在城市群進(jìn)行高效配置、集約利用，提高資源利用效率。一是引導(dǎo)資源要素在空間上的高效配置，使資源要素配置到能更好地發(fā)展其效益的區(qū)域。以都市圈、區(qū)域中心城市、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為重點(diǎn)，吸引高端要素和創(chuàng)新資源集聚。二是引導(dǎo)資源要素在產(chǎn)業(yè)上的高效配置，推動(dòng)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和新興潛力產(chǎn)業(yè)集聚、集群發(fā)展。

5.完善以人民為中心、開放共享的社會(huì)發(fā)展機(jī)制

提高人民生活質(zhì)量是高質(zhì)量發(fā)展的根本目的。以城市群為重點(diǎn)的黃河流域開發(fā)，從空間上看是一種非均衡的地域開發(fā)模式，但城市群的發(fā)展并非封閉系統(tǒng)的自我發(fā)展，它存在和發(fā)展于更大的生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)中。城市群的高質(zhì)量發(fā)展必須走開放發(fā)展、共享發(fā)展的道路，這就要不斷提高社會(huì)整體的開放水平，完善公平發(fā)展的社會(huì)政策，完善共享發(fā)展的體制機(jī)制，使城市群的發(fā)展不僅能夠?qū)崿F(xiàn)自身的繁榮，而且能夠引領(lǐng)和帶動(dòng)其他地區(qū)共同發(fā)展，使整個(gè)流域共享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)服務(wù)、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的發(fā)展成果。

四、黃河流域城市群高質(zhì)量發(fā)展的推進(jìn)重點(diǎn)

1.按地域發(fā)展條件特點(diǎn)差別施策

黃河流域上中下游各城市群的基礎(chǔ)條件和制約因素不同，發(fā)展所面臨的關(guān)鍵問題也有所差異，其發(fā)展策略也應(yīng)各有側(cè)重。在高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求下，根據(jù)各城市群的發(fā)育程度和各自的發(fā)展條件，對(duì)上中下游不同地區(qū)、不同發(fā)展階段的城市群實(shí)施與之相適應(yīng)的發(fā)展策略。

山東半島城市群應(yīng)以提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力為重點(diǎn)，更好地發(fā)揮其在黃河流域發(fā)展中的龍頭作用。山東半島兼具陸海發(fā)展的優(yōu)勢(shì)條件，城鎮(zhèn)空間布局相對(duì)均衡，但核心城市的科技水平和競(jìng)爭(zhēng)力不夠突出，水資源的約束明顯，發(fā)展方式不夠集約。今后應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化城市之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)作關(guān)系，以濟(jì)南都市圈和青島都市圈為核心構(gòu)筑網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的空間格局;以提升產(chǎn)業(yè)高技術(shù)化水平為重點(diǎn)，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化，不斷提升城市群的科技創(chuàng)新能力及在全國的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

中原城市群和關(guān)中城市群應(yīng)以加快區(qū)域整體發(fā)展為重點(diǎn)，強(qiáng)化各級(jí)中心城市的功能建設(shè)及對(duì)區(qū)域發(fā)展的帶動(dòng)作用。這兩個(gè)城市群擁有鄭州、西安兩個(gè)國家中心城市，是中西部發(fā)展的重要戰(zhàn)略高地，但缺乏發(fā)展水平較高的次級(jí)中心城市，中小城市發(fā)展相對(duì)偏弱;水資源短缺問題較為突出，資源環(huán)境的約束性較強(qiáng)。這兩個(gè)城市群要進(jìn)一步發(fā)揮西安都市圈、鄭州都市圈對(duì)區(qū)域發(fā)展的帶動(dòng)作用，推動(dòng)次級(jí)中心城市和中小城市成長(zhǎng)壯大;重點(diǎn)圍繞在未來發(fā)展中具有競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展壯大若干帶動(dòng)力強(qiáng)的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集群，提升城市群的整體發(fā)展水平。

蘭州—西寧、寧夏沿黃、呼包鄂榆、山西中部等上中游城市群，應(yīng)以都市圈的發(fā)展為重點(diǎn)，強(qiáng)化核心城市的功能及都市圈協(xié)同發(fā)展。這些地區(qū)尚處于城市群發(fā)展的初期狀態(tài)，空間結(jié)構(gòu)松散，但起主導(dǎo)作用的空間單元——都市圈正在發(fā)育形成，如蘭州—白銀都市圈、西寧—海東都市圈、銀川都市圈、呼和浩特都市圈、太原都市圈等。同時(shí)，這些地區(qū)發(fā)展短板和瓶頸制約較多，資源環(huán)境約束日趨加劇。因此，這些地區(qū)要著重加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力的建設(shè)，扶持對(duì)城市群有重要支撐作用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為城市群成長(zhǎng)創(chuàng)造基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì);增強(qiáng)核心地區(qū)和發(fā)展軸帶的集聚效應(yīng)，促進(jìn)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域集約發(fā)展，提高各城市群資源環(huán)境的承載能力。

2.完善城市群區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制

城市群的高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)調(diào)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性，應(yīng)按照區(qū)域一體化的發(fā)展要求，完善區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制，包括空間管控機(jī)制、生態(tài)共建機(jī)制、產(chǎn)業(yè)協(xié)作機(jī)制和科技合作機(jī)制等。

建立空間管控機(jī)制。編制城市群、都市圈等區(qū)域性國土空間規(guī)劃，明確分區(qū)發(fā)展指引和管控要求，強(qiáng)化城市群協(xié)同發(fā)展的空間引導(dǎo)。完善城市群國土空間開發(fā)保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決空間矛盾沖突，做好城市群內(nèi)不同區(qū)域在生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的空間協(xié)同。

強(qiáng)化生態(tài)共建機(jī)制。在管理體制上形成區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)、聯(lián)合治理的協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一管理。完善生態(tài)保護(hù)的區(qū)域協(xié)同與補(bǔ)償機(jī)制，除進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃與建設(shè)外，探索建立對(duì)重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的多元化補(bǔ)償機(jī)制;健全環(huán)境污染防治的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立城市群環(huán)境質(zhì)量預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)區(qū)域性環(huán)境污染的聯(lián)防聯(lián)控。

完善產(chǎn)業(yè)協(xié)作機(jī)制。完善要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，暢通要素流動(dòng)渠道，引導(dǎo)勞動(dòng)力、人才、技術(shù)、資本和土地等各類要素協(xié)同向先進(jìn)生產(chǎn)力集聚。完善市場(chǎng)化的區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制，建立多種形式的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作關(guān)系。圍繞區(qū)域性特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)作的區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同提升產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展水平。

3.強(qiáng)化城市群生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理

黃河流域城市群生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護(hù)與治理問題，不僅關(guān)系到本區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，而且影響到整個(gè)流域的生態(tài)安全特別是水環(huán)境的安全。因此城市群必須統(tǒng)籌自然資源利用與管理，加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的共建共治。

推進(jìn)區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)。城市群的發(fā)展要加強(qiáng)區(qū)域重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的協(xié)同，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)外生態(tài)建設(shè)聯(lián)動(dòng)。做好跨區(qū)域生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的協(xié)調(diào)與銜接，加強(qiáng)城市群重要生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，構(gòu)建以山地生態(tài)屏障、水系生態(tài)廊道為主骨架的生態(tài)安全格局，統(tǒng)籌推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的國土治理與生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)，共同防治黃河流域水土流失。

聯(lián)合防治區(qū)域性環(huán)境問題。健全共同維護(hù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的管理體制，對(duì)城市群內(nèi)水、大氣和土壤污染實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控，以協(xié)調(diào)一致的政策和行動(dòng)防治區(qū)域性環(huán)境污染。特別是要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)黃河及其支流的水質(zhì)保護(hù)工作，共同推動(dòng)流域水環(huán)境系統(tǒng)的綜合保護(hù)和治理，持續(xù)推進(jìn)工業(yè)廢水污染治理和城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施建設(shè)，不斷提高污水處理率和處理質(zhì)量以及水循環(huán)利用率，保護(hù)母親河水環(huán)境安全。

提高資源配置利用效率。進(jìn)一步優(yōu)化城市群能源、礦產(chǎn)、土地和水資源的利用結(jié)構(gòu)與空間配置，特別是要建立水資源高效利用體系。優(yōu)化水資源利用結(jié)構(gòu)，保障優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)在加強(qiáng)節(jié)水技術(shù)應(yīng)用和改造的基礎(chǔ)上獲得更大的發(fā)展?jié)摿?。根?jù)各功能分區(qū)定位要求，優(yōu)化水資源空間配置方案，使有限的資源配置到利用效率更高的地區(qū)，保障城市群重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的資源需求。

4.合力打造城市群優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群

黃河流域各城市群應(yīng)按照綠色轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、高效集約的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，圍繞新技術(shù)革命下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，吸引全國范圍的高端要素和創(chuàng)新要素向其集聚;強(qiáng)化區(qū)域在產(chǎn)業(yè)間和產(chǎn)業(yè)鏈中的分工協(xié)作，推動(dòng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚、集群、集約發(fā)展。

加快傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型。黃河流域特別是中上游各城市群傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重高，資源消耗大、環(huán)境污染重，必須要以綠色發(fā)展為指引，依靠技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綠色化、高端化。努力拓展延伸能源化工、鋼鐵有色、基礎(chǔ)制造的中下游產(chǎn)業(yè)鏈，提高高端和高附加值產(chǎn)品的比重。發(fā)揮農(nóng)業(yè)特色資源優(yōu)勢(shì)，著力推動(dòng)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的規(guī)?；⑵放苹?。

推動(dòng)新興優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。發(fā)揮城市群在創(chuàng)新要素集聚方面的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，依靠技術(shù)創(chuàng)新培育壯大新興支柱產(chǎn)業(yè)。圍繞黃河流域城市群各自在新能源及新能源裝備制造業(yè)、新材料、航空航天、高端裝備制造、電子信息、國防軍工等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與潛力，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展定位，與東部沿海地區(qū)新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)形成高水平的分工協(xié)作與錯(cuò)位發(fā)展，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，壯大新興優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。

高水平承接國際國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。除山東半島城市群外，黃河流域其他城市群均位于中西部地區(qū)，應(yīng)積極推進(jìn)和深化黃河流域城市群與東部地區(qū)，特別是京津冀、長(zhǎng)江三角洲、粵港澳大灣區(qū)等發(fā)達(dá)城市群的科技合作，積極探索高水平承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的路徑和方式，共同推動(dòng)技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化中心、科技成果產(chǎn)業(yè)化基地、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)等高水平產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目建設(shè)。

注釋

①寧夏回族自治區(qū)制定頒布的為《寧夏沿黃生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃（2019—2035年）》。

②山東省已制定兩輪城市群規(guī)劃，本文仍采用《山東半島城市群總體規(guī)劃（2006—2020年）》的規(guī)劃范圍，包括濟(jì)南、青島2個(gè)副省級(jí)城市和煙臺(tái)、威海、濰坊、淄博、日照、東營6個(gè)設(shè)區(qū)市;《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》規(guī)劃范圍包括山東所有設(shè)區(qū)市。

③苗長(zhǎng)虹：《沿黃三城市群發(fā)展機(jī)制研究》，科學(xué)出版社，2012年。

④閆二旺、張婧：《黃河流域省會(huì)城市競(jìng)爭(zhēng)力分析與城市群建設(shè)》，《青海民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第1期。

⑤任保平、張倩：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)及其支撐體系構(gòu)建》，《改革》2019年第10期;金鳳君：《黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)推進(jìn)策略》，《改革》2019年第11期;安樹偉、李瑞鵬：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與推進(jìn)方略》，《改革》2020年第1期。

⑥姜長(zhǎng)云、盛朝迅、張義博：《黃河流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與綠色發(fā)展研究》，《學(xué)術(shù)界》2019年第11期;高煜：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建研究》，《人文雜志》2020年第1期。

⑦鈔小靜：《推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制創(chuàng)新研究》，《人文雜志》2020年第1期。

⑧徐輝等：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展水平測(cè)度及其時(shí)空演變》，《資源科學(xué)》2020年第1期。

⑨郭晗、任保平：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理：機(jī)理詮釋與現(xiàn)實(shí)策略》，《改革》2020年第4期。

⑩此處數(shù)據(jù)根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2019》水資源數(shù)據(jù)計(jì)算。

B11R&D經(jīng)費(fèi)支出數(shù)據(jù)不包括數(shù)據(jù)缺失的武漢市和西寧市。文中科技創(chuàng)新、對(duì)外開放數(shù)據(jù)均來自《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒2018》。

B12王小魯、樊綱、胡李鵬：《中國分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告（2018）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年。

B13張軍擴(kuò)等：《高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求和戰(zhàn)略路徑》，《管理世界》2019年第7期。

B14金碚：《關(guān)于“高質(zhì)量發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2018年第4期。

責(zé)任編輯：澍 文