監(jiān)察一體化模式下指定管轄的意蘊(yùn)與規(guī)制

李海峰 楊玉華

摘 ?要：指定管轄作為監(jiān)察管轄的重要組成部分，是監(jiān)察機(jī)關(guān)上下聯(lián)動(dòng)進(jìn)而形成監(jiān)察一體化的有效依托，對(duì)于防范權(quán)力干擾、排除人情障礙、克服輿情負(fù)面影響、平衡辦案資源有著非常重要的實(shí)踐價(jià)值。然而，由于指定管轄自身的不確定性、獨(dú)立性以及行政強(qiáng)制性等特征，在適用中容易產(chǎn)生隨意化傾向、程序銜接障礙以及權(quán)利救濟(jì)渠道不暢的弊端。在監(jiān)察一體化模式下，需要明辨主次、內(nèi)外協(xié)調(diào)、多管齊下，厘定指定管轄的適用原則，規(guī)范指定管轄的程序，適當(dāng)拓展當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)渠道，以促使指定管轄在監(jiān)察一體化中發(fā)揮出更大效能，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革;監(jiān)察一體化;指定管轄

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1674-9170（2020）04-0045-08

管轄是公權(quán)力機(jī)關(guān)啟動(dòng)案件處置程序的合法性依據(jù)與基礎(chǔ)。隨著反腐敗職能歸口監(jiān)察機(jī)關(guān)，新監(jiān)察體制下的管轄制度問(wèn)題備受關(guān)注，為此，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）和《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管轄規(guī)定》）以法定形式，原則上確立了以干部管理權(quán)限為標(biāo)準(zhǔn)，兼顧地域和行業(yè)分工的分級(jí)管理模式，從地域、級(jí)別、行業(yè)管轄的分類(lèi)中初步完成了二次確權(quán)。但有原則就有例外，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)也如同其他事物一樣會(huì)不可避免地遇到特殊情況，為發(fā)揮現(xiàn)今監(jiān)察體制的最大效能，形成上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一、高效反腐格局，指定管轄?wèi)?yīng)運(yùn)而生。《監(jiān)察法》第十七條第一款規(guī)定：“上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將其所管轄的監(jiān)察事項(xiàng)指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，也可以將下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的監(jiān)察事項(xiàng)指定給其他監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄?！弊源耍付ü茌犜诒O(jiān)察制度中得以正式確立，其核心內(nèi)容是加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，本質(zhì)上是對(duì)監(jiān)察管轄一般原則的突破與補(bǔ)充，指定管轄制度的實(shí)施有效地促成了監(jiān)察機(jī)關(guān)上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)態(tài)勢(shì)的形成，從而在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立了監(jiān)察一體化的工作模式。那么，在新舊管轄模式更迭之際，挖掘監(jiān)察機(jī)關(guān)指定管轄意蘊(yùn)與價(jià)值，深入剖析監(jiān)察案件調(diào)查中指定管轄存在的不足與弊端，從而厘定指定管轄的規(guī)制策略與完善進(jìn)路就顯得極為迫切和重要。

一、內(nèi)外動(dòng)因：監(jiān)察一體化中指定管轄的實(shí)踐價(jià)值

指定管轄作為管轄制度中的重要內(nèi)容之一，并非監(jiān)察制度所獨(dú)創(chuàng)，而是始見(jiàn)于刑事訴訟的審判管轄，鑒于訴訟程序相互銜接原理，指定管轄制度遂由此漸次延伸到了立案?jìng)刹殡A段。在監(jiān)察體制改革之前，檢察機(jī)關(guān)充分運(yùn)用指定管轄制度，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成了相互支持配合、密切協(xié)同作戰(zhàn)的一體化偵查工作格局，大大提高了職務(wù)犯罪偵查工作實(shí)效。當(dāng)前，新監(jiān)察體制已經(jīng)確立，職務(wù)犯罪偵查職能已完全轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)，深入挖掘指定管轄對(duì)于監(jiān)察調(diào)查的實(shí)踐價(jià)值以及推進(jìn)以指定管轄為依托的監(jiān)察一體化工作模式大有裨益。

（一）指定管轄能夠防止權(quán)勢(shì)干擾，有利于加大辦案力度

實(shí)踐中，職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件當(dāng)事人，大多是國(guó)家公共利益的代表，其在管理國(guó)家某項(xiàng)公共事務(wù)中以一定的權(quán)力作為支撐，其公務(wù)行為在追求公共利益最大化的同時(shí)，也不可避免地將個(gè)人利益納入其中，自然就會(huì)在當(dāng)?shù)鼗虮拘袠I(yè)內(nèi)形成不同程度的職務(wù)影響和人脈關(guān)系。這種職務(wù)影響與人脈關(guān)系在公務(wù)人員履行正當(dāng)職權(quán)的情況下，極易造成官本位思想和以身份關(guān)系為先的傳統(tǒng)官僚文化與官僚作風(fēng)。[1]公務(wù)人員利用手中的權(quán)力支配著公眾資源，官員下屬或者密切關(guān)系人以非正當(dāng)手段謀取個(gè)人利益，搶占有限的公眾資源，久而久之雙方就形成了一榮俱榮的人身依附關(guān)系。當(dāng)公務(wù)人員因職務(wù)違法甚或犯罪涉案時(shí)，這些被異化的權(quán)力關(guān)系出于維護(hù)自身的既得利益，就會(huì)竭盡全力地隱瞞其通過(guò)非法手段獲得公共利益的事實(shí)，訂立攻守同盟甚至以偽造和毀滅證據(jù)等非法方式來(lái)阻撓辦案。為此，早在2001年遼寧“慕馬案”的查辦過(guò)程中，就發(fā)現(xiàn)利益關(guān)系人利用被調(diào)查人馬向東在當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)多年的龐大關(guān)系網(wǎng)大肆活動(dòng)，甚至看守人員也被拉攏腐蝕，給案件深入查辦造成了嚴(yán)重干擾，于是中紀(jì)委決定異地辦案，自此形成了高官職務(wù)犯罪案件異地辦理模式的慣例。[2]類(lèi)似上述權(quán)力干擾的情況即便是在基層“微腐敗”治理的過(guò)程中也需要時(shí)常面對(duì)，一位湖南省株洲市的基層監(jiān)察干部就曾向有關(guān)媒體爆料稱，在日常的巡察工作中，每天接聽(tīng)十余個(gè)打探情況或要求通融的電話是常有的事情，其在巡察一線深受權(quán)力干擾之累的同時(shí)，建議應(yīng)當(dāng)將異地交叉巡察常態(tài)化用以作為化解外部權(quán)力或熟人干擾的一種有益嘗試。[3]通過(guò)以上事例及實(shí)踐做法充分說(shuō)明，在監(jiān)察案件中確立指定管轄有利于阻卻權(quán)力干擾，加快辦案進(jìn)度，提高辦案質(zhì)量。

（二）指定管轄能夠排除人情障礙，有利于體現(xiàn)公平公正

我國(guó)傳統(tǒng)文化注重人情倫理，講求守望相助。這種人情文化以關(guān)系為紐帶，推己及人，一種“差序格局”的社會(huì)結(jié)構(gòu)在傳統(tǒng)社會(huì)中日益顯現(xiàn)，“就像石子投入水中，以己為中心，所聯(lián)成的社會(huì)關(guān)系就像水的波紋一般，圈圈推出去，愈推愈遠(yuǎn)，層層疊疊，盡管成員們并不在同一個(gè)平面上”[4]。通常情況下，這種差序格局又與親緣、地緣等紐帶相連接，在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中形成了以各種關(guān)系為脈絡(luò)的多個(gè)同心圓，圈圈圓圓相互交織、共同作用，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)愈加強(qiáng)大而嚴(yán)密。當(dāng)這種傳統(tǒng)社會(huì)的人情文化及建立在此基礎(chǔ)上的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸滲透到現(xiàn)代公共行政體系之中，一方面，它對(duì)正式制度及顯規(guī)則起著一定的補(bǔ)充作用，是“公眾因法律規(guī)則不足或者紛繁復(fù)雜而陷入迷茫不知所措的境遇下，為減輕社會(huì)評(píng)價(jià)不確定性而尋求的替代性辦法及補(bǔ)救性措施”[5]。但另一方面，其在發(fā)揮正面作用的同時(shí)負(fù)面影響也愈加凸顯，它模糊了公與私的界線，欠缺法治邏輯的同時(shí)破壞了規(guī)則穩(wěn)定性，客觀上不僅容易淪落為腐敗的溫床成為異化權(quán)力的工具，還在一定程度上降低了公務(wù)人員貪賄的心理成本和道德成本。據(jù)J省某地區(qū)紀(jì)委監(jiān)察委調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在面對(duì)服務(wù)對(duì)象宴請(qǐng)時(shí)，認(rèn)為是人之常情而欣然應(yīng)允的高達(dá)14.3%;當(dāng)面對(duì)親友請(qǐng)托辦理違規(guī)事項(xiàng)時(shí)，怕傷和氣而能辦就辦的占3.6%。[6]回溯十八大以來(lái)曝光出的官員腐敗案件，貪賄、失職瀆職等行為大多也是與親緣、學(xué)緣、業(yè)緣、地緣等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)密不可分。[7]類(lèi)似情況再次提醒我們，監(jiān)察案件確立指定管轄有利于查辦過(guò)程超然于人情關(guān)系之外進(jìn)而克制人情羈絆，促進(jìn)公平公正等法治理念的實(shí)現(xiàn)。

（三）指定管轄能夠克服輿情負(fù)面影響，有利于得到社會(huì)理解與支持

輿情系“輿論之情勢(shì)”的簡(jiǎn)稱，近年來(lái)社情民意匯聚的焦點(diǎn)非貪腐輿情莫屬，民眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、微博、微信等新媒體平臺(tái)轉(zhuǎn)發(fā)和傳播涉貪涉腐信息，裂變性強(qiáng)、影響面大，在快捷拉近社會(huì)大眾政治心理距離的同時(shí)，也自然成為了民眾得以參與公權(quán)力監(jiān)督的重要通道。一方面，民眾通過(guò)制造和傳播輿論的方式尋求事件真相聲討問(wèn)責(zé)，監(jiān)督政府官員和公共機(jī)構(gòu)，對(duì)貪腐官員起到強(qiáng)有力的震懾作用。但另外一方面，由于輿情本身固有的自由性、發(fā)散性、隱匿性等特征，消極影響亦不可低估，比如被稱為網(wǎng)絡(luò)第一案的“湖南黃靜裸死案”，因死者死因蹊蹺，在網(wǎng)絡(luò)炒作的過(guò)程中情節(jié)的想象填補(bǔ)了證據(jù)的缺失，細(xì)節(jié)的煽情掩蓋了證據(jù)的矛盾，最終導(dǎo)致本案當(dāng)事人之間的戀愛(ài)關(guān)系被誤判為追究強(qiáng)奸罪的事實(shí)，服刑4年后姜俊武無(wú)罪釋放，錯(cuò)案才得以糾正。[8]再如，有著“律師造假門(mén)”之稱的李莊案，也是由于“媒介的傾向性報(bào)道和片面性價(jià)值取向，把李莊丑化成一個(gè)要錢(qián)不要法的訟棍，把一個(gè)本處弱勢(shì)地位的法律服務(wù)行業(yè)等同于逐利如過(guò)江之鯽的商界”[9]。在涉及貪腐案件中，因社會(huì)上部分人恨官仇富的扭曲心理作祟，更有可能出現(xiàn)一些侵犯官員名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)和肖像權(quán)的言論甚至干擾監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件的情況，為盡可能避免輿情負(fù)面影響，對(duì)敏感、復(fù)雜的監(jiān)察案件經(jīng)甄別篩查后由上級(jí)機(jī)關(guān)指定管轄，查處過(guò)程相對(duì)脫離關(guān)注視線，可以在一定程度上減少案情曝光度，防止冷熱不均導(dǎo)致信息雜亂形成巨大的負(fù)面?zhèn)鞑ズ?yīng)，使人們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)洪流中距離真相越走越遠(yuǎn)，直接影響舉報(bào)事項(xiàng)的查處進(jìn)程。同時(shí)，個(gè)案的監(jiān)察指定管轄也可以體現(xiàn)回避制度精神，符合監(jiān)察人員屬地回避、利害關(guān)系等回避原則，以此最大限度地保障程序公正。

（四）指定管轄能夠平衡辦案資源，有利于緩解基層監(jiān)察力量不足難題

“擁有充足的人力資源是反腐敗機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的必要條件之一”[10]。然而，受?chē)?guó)家橫向到邊、縱向到底的監(jiān)察全覆蓋影響，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員增加比例與監(jiān)察對(duì)象增幅相比差距懸殊。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“目前全國(guó)監(jiān)察系統(tǒng)人員數(shù)量與監(jiān)察體制改革相比僅增加了10%，但相應(yīng)監(jiān)察對(duì)象數(shù)量卻增加了200%”[11]。尤其是隨著村委會(huì)主任、居委會(huì)主任等非國(guó)家工作人員也被納入監(jiān)察對(duì)象后，基層監(jiān)察機(jī)關(guān)需要面對(duì)的“微腐敗”案件數(shù)量劇增，“僅2016年中紀(jì)委通報(bào)的325起精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域存在的貪污挪用、截留問(wèn)題中，涉及鄉(xiāng)村干部的就高達(dá)86%”[12]。況且，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作程序中實(shí)行“一竿子插到底”“一程序兩報(bào)告”的監(jiān)察調(diào)查工作機(jī)制，即違紀(jì)與違法犯罪問(wèn)題一并查出，將違紀(jì)調(diào)查與違法犯罪調(diào)查統(tǒng)一歸口于執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)同步辦理，這種內(nèi)部工作機(jī)制使本已高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的部分地區(qū)基層監(jiān)察機(jī)關(guān)在人力物力上更加捉襟見(jiàn)肘。鑒于此，確立監(jiān)察案件的指定管轄，既有助于調(diào)解不同地區(qū)、不同時(shí)段監(jiān)察案件相對(duì)集中的問(wèn)題，也有助于緩解一些區(qū)域基層監(jiān)察力量薄弱、辦案經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題。同時(shí)，指定管轄也是監(jiān)察一體化制度的重要載體，有利于發(fā)揮全國(guó)監(jiān)察一盤(pán)棋的優(yōu)勢(shì)，在實(shí)際辦案中上下幫帶、同級(jí)交流、相互促進(jìn)，在平衡辦案資源的同時(shí)整體提高監(jiān)察人員大局觀念和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

二、天然隱憂：監(jiān)察一體化中指定管轄的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

監(jiān)察調(diào)查中的指定管轄是指在監(jiān)察調(diào)查中下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的指定而獲得對(duì)監(jiān)察事項(xiàng)的管轄權(quán)。作為常規(guī)管轄秩序的突破與補(bǔ)充，因法定情形的出現(xiàn)且順應(yīng)公正與效率的需要臨時(shí)調(diào)整了監(jiān)察調(diào)查主體，其在監(jiān)察一體化的工作模式下?lián)碛兄豢商娲淖饔煤拓S富的實(shí)踐價(jià)值，但在其具體實(shí)施過(guò)程中，因配套機(jī)制的不完善或者操作不當(dāng)，其負(fù)面效應(yīng)也需引起足夠重視。

（一）指定管轄具有不確定性，容易導(dǎo)致適用隨意化傾向

《監(jiān)察法》以法定形式確立了以干部管理權(quán)限為標(biāo)準(zhǔn)，兼顧地域和行業(yè)分工的分級(jí)管轄模式，這種確定性的標(biāo)準(zhǔn)與原則有利于實(shí)現(xiàn)公眾的可預(yù)期性，減少了因管轄突襲或臨時(shí)指定可能造成監(jiān)察機(jī)關(guān)忙亂甚至相互扯皮推諉概率的發(fā)生。但實(shí)踐中因案件具有復(fù)雜性和不確定性，管轄模式難以絕對(duì)避免，于是，指定管轄作為管轄確定性的補(bǔ)充與糾正應(yīng)運(yùn)而生。指定管轄先天具有的不確定性恰好適應(yīng)了因案件本身特殊性或者因調(diào)查需要而改變管轄權(quán)等兩種典型情況。所謂案件本身的特殊性，主要是指案件管轄本身有爭(zhēng)議，不符合監(jiān)察案件地域、級(jí)別、行業(yè)管轄原則而導(dǎo)致的管轄權(quán)不明確的情形，該情形當(dāng)然需要上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)指定管轄才能啟動(dòng)案件，即管轄不明案件的指定管轄。而第二種情形則是針對(duì)案件本身管轄沒(méi)有爭(zhēng)議，但出于防止當(dāng)?shù)鼗蛘弑拘袠I(yè)不良社會(huì)關(guān)系侵?jǐn)_、監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部平衡監(jiān)察力量等因素而將原管轄單位管轄的案件移送至其他監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，即變更性指定管轄。上述兩種指定管轄的情形，由于法律規(guī)定簡(jiǎn)略，相應(yīng)的法律解釋也沒(méi)有及時(shí)對(duì)具體監(jiān)察事項(xiàng)及情形作出詳細(xì)界定與釋明，監(jiān)察實(shí)踐中各地區(qū)、各行業(yè)監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，必然會(huì)造成指定管轄隨意性較大甚至出現(xiàn)被濫用的傾向。具體表現(xiàn)在：一是啟動(dòng)的彈性空間大，客觀上由于案件面臨的權(quán)勢(shì)干擾和人情障礙嚴(yán)重程度不易被量化，對(duì)變更管轄的必要性和特殊性衡量主觀性過(guò)強(qiáng)，實(shí)踐中出現(xiàn)了同種情形的案件有的省市監(jiān)察委沒(méi)有指定管轄而有的省市監(jiān)察委卻進(jìn)行了指定管轄的情況，各行其是的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是指定的主體不明確，《監(jiān)察法》僅規(guī)定指定管轄由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施，但具體是由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的相應(yīng)部門(mén)歸口管理具體實(shí)施，還是統(tǒng)一由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的名義指定缺乏明示。三是指定的方式不具體，通常來(lái)講指定管轄?wèi)?yīng)是逐級(jí)指定，但在特殊情況下能否越級(jí)指定缺乏明示，比如在變更型指定管轄中，省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)將情況特殊案件直接指定由某縣級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查，因其中間沒(méi)有經(jīng)過(guò)地區(qū)級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)而有違逐級(jí)指定原則之嫌，但如果堅(jiān)持逐級(jí)下達(dá)指定管轄決定則勢(shì)必引起地區(qū)級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)二次審查、二次指定所帶來(lái)的效率遲滯問(wèn)題。四是指定的節(jié)點(diǎn)不統(tǒng)一，實(shí)踐中對(duì)于指定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，有的案件經(jīng)過(guò)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)初核后認(rèn)為有違法犯罪事實(shí)，才交由下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)指定管轄;有的案件直接交由下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)初核，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)初核情況及事實(shí)進(jìn)行審查后指定監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，該情況下初核機(jī)關(guān)并不一定是被確定管轄的機(jī)關(guān);還有的案件是已經(jīng)由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動(dòng)立案調(diào)查程序后，因情況發(fā)生變化而另行指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。五是受案主體隨意性較大，出于公正與效率的綜合考慮，通常情況下，受案單位應(yīng)是政策法律素養(yǎng)好、辦案業(yè)績(jī)突出、經(jīng)驗(yàn)豐富的監(jiān)察機(jī)關(guān)，但在實(shí)踐中，有的案件出于調(diào)查保密需要而交由偏遠(yuǎn)地區(qū)的監(jiān)察機(jī)關(guān);有的則出于取證便利而交由交通便利地區(qū)的監(jiān)察機(jī)關(guān);有的則出于鍛煉監(jiān)察隊(duì)伍的需要，特意將案件交由辦案熱情高但實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)尚缺的監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理。

（二）指定管轄具有獨(dú)立性，容易導(dǎo)致程序銜接障礙

實(shí)踐中，指定管轄既存在于監(jiān)察調(diào)查階段，也分布在刑事訴訟中的起訴和審判階段。然而在法律規(guī)定中，上述三個(gè)階段中只有監(jiān)察調(diào)查和審判兩個(gè)階段才具有明確的法律規(guī)定，審查起訴階段只有司法解釋及內(nèi)部規(guī)則對(duì)檢察機(jī)關(guān)的指定管轄進(jìn)行了確權(quán)，根據(jù)法律位階原理，檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟規(guī)則作為下位法，其效力等級(jí)明顯低于《監(jiān)察法》和《刑訴法》。上述這種相互獨(dú)立、各自為政的狀態(tài)，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)諸多隱患。一是以監(jiān)察機(jī)關(guān)指定管轄層級(jí)來(lái)銜接訴訟和審判程序欠缺法律依據(jù)。新的國(guó)家監(jiān)察體制中，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位是政治機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察調(diào)查統(tǒng)攝職務(wù)犯罪但并不受刑事訴訟法約束，而是受制于有著綜合立法之稱的《監(jiān)察法》，從《監(jiān)察法》與《刑訴法》的產(chǎn)生來(lái)看，二者都屬于基本法行列，均對(duì)憲法負(fù)責(zé)，二者間屬于平行關(guān)系，故以同一位階的綜合法來(lái)制約同一位階的專(zhuān)門(mén)法于理不合。二是以法院指定管轄層級(jí)逆推訴訟和調(diào)查程序有違訴訟規(guī)律。指定管轄最早發(fā)端于審判管轄中，是處理上下級(jí)法院及下級(jí)法院之間受案關(guān)系的產(chǎn)物，然而刑事訴訟并不等同于民事訴訟或行政訴訟，刑事案件不僅要經(jīng)過(guò)審理階段，還必須經(jīng)歷起訴和立案?jìng)刹殡A段，三者缺一不可且還具有線型構(gòu)造，是一個(gè)包含立案?jìng)刹椤⑵鹪V、審判的遞進(jìn)過(guò)程，除自訴案件外，前一個(gè)訴訟階段是后一個(gè)訴訟階段的前提與基礎(chǔ)，后一個(gè)訴訟階段是前一個(gè)訴訟階段的趨勢(shì)與結(jié)果，每個(gè)訴訟階段各自獨(dú)立卻又首尾相連，相互之間的接續(xù)順序是不可逆的，這也就決定了立案管轄、起訴管轄必然先于審判管轄，所以在監(jiān)察體制改革之前以審判指定管轄約束起訴和立案階段中的指定管轄不符合刑事訴訟運(yùn)行規(guī)律，同樣在監(jiān)察體制改革后因監(jiān)察調(diào)查獨(dú)立于刑事訴訟的特殊訴訟條件下，審判指定管轄更加難以約束監(jiān)察指定管轄。三是以檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督來(lái)制約調(diào)查與審判兩端的指定管轄顯得力不從心。作為憲法賦予的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察院在刑事訴訟中是立案?jìng)刹楹蛯徟袃啥说臉蛄号c樞紐，可憑借受理偵查機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕和向人民法院提起公訴之際，在二者間協(xié)調(diào)指定管轄方面的矛盾與沖突。但是隨著職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸給監(jiān)察機(jī)關(guān)后，因?yàn)楸O(jiān)察調(diào)查并非刑事訴訟法意義上的偵查，致使檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能在監(jiān)察調(diào)查階段失去了發(fā)揮空間，即便在這一過(guò)程中仍然履行著批捕的職能，但審查批捕之時(shí)已非監(jiān)察調(diào)查階段，而是在檢察機(jī)關(guān)受理案件開(kāi)展審查起訴之時(shí)，也就是說(shuō)此時(shí)職務(wù)犯罪調(diào)查工作已經(jīng)結(jié)束，監(jiān)察指定管轄早已發(fā)生且執(zhí)行完畢。在失去了約束監(jiān)察調(diào)查的情況下，也只能通過(guò)提請(qǐng)公訴以法律監(jiān)督職能約束審判管轄，但實(shí)際情況亦不容樂(lè)觀。比如在劉家義受賄案辦理過(guò)程中，安徽省高級(jí)人民法院在該省檢察院已指定淮南市人民檢察院審查起訴，且在公訴書(shū)已送達(dá)同級(jí)的淮南市中級(jí)人民法院審理的情況下，但因辦案力量緊張、辦案經(jīng)費(fèi)不足等原因又再次改變管轄，另行指定給滁州市中級(jí)人民法院審理。[13]此類(lèi)情況的發(fā)生不但影響訴訟效率，同時(shí)也暴露出了指定管轄對(duì)于檢察機(jī)關(guān)增加的協(xié)調(diào)難度。

（三）指定管轄具有行政強(qiáng)制性，容易導(dǎo)致權(quán)利救濟(jì)渠道不暢

實(shí)踐中，職務(wù)違法與犯罪的查處通常要面對(duì)權(quán)勢(shì)干擾及人情障礙，致使監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動(dòng)指定管轄的初衷往往是保障調(diào)查工作順利開(kāi)展而非公民權(quán)利保障。與此種打擊犯罪的出發(fā)點(diǎn)相適應(yīng)的是指定管轄制度行政強(qiáng)制性明顯增強(qiáng)，給公民正當(dāng)權(quán)利行使帶來(lái)困擾。一是監(jiān)察調(diào)查啟動(dòng)指定管轄對(duì)起訴與審判階段具有連帶作用，司法審查功能減弱從而妨礙公民獲得公正訴訟的權(quán)利。監(jiān)察調(diào)查雖不受訴訟法約束，但實(shí)際上具有“準(zhǔn)訴訟階段”的地位，并因其強(qiáng)大的政治屬性引導(dǎo)著整個(gè)訴訟程序的推進(jìn)。尤其是監(jiān)察指定管轄，其指定的監(jiān)察機(jī)關(guān)所處的區(qū)域及級(jí)別通常就是起訴和審判相應(yīng)指定管轄的地域與級(jí)別，除特殊情況外，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)是不可能僅為了固守法定管轄原則而擅自將其改變，這種監(jiān)察調(diào)查階段對(duì)地域與級(jí)別的管轄預(yù)斷使得后續(xù)司法審查功能自然減弱，起訴階段和審判階段的指定管轄功能只是淪落為對(duì)監(jiān)察調(diào)查階段的高度認(rèn)可和趨同。這表明指定管轄的整個(gè)延續(xù)過(guò)程在司法功能減弱的同時(shí)勢(shì)必會(huì)帶來(lái)公民訴權(quán)空間的降低。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)被動(dòng)接受上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)指定管轄案件，以完成上級(jí)意圖為己任，難免會(huì)忽視當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)利。下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)被指定管轄的方式承接本不屬于自己管轄范圍內(nèi)的案件，在下級(jí)絕對(duì)服從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察體制下，不辜負(fù)上級(jí)信任和期望自然成為了被指定管轄監(jiān)察機(jī)關(guān)的使命任務(wù)，嚴(yán)格按照上級(jí)劃定的基本框架和案件走向進(jìn)而實(shí)現(xiàn)上級(jí)意圖就成了受案單位的主要辦案目標(biāo)。在這種情況下，當(dāng)事人權(quán)利必然讓位于上級(jí)權(quán)力，當(dāng)事人異議必然會(huì)讓位于上級(jí)滿意。三是監(jiān)察調(diào)查階段缺乏法律幫助權(quán)致使公民權(quán)利救濟(jì)難上加難。監(jiān)察調(diào)查因辦案保密需要及特殊的程序構(gòu)造，當(dāng)事人聘請(qǐng)律師提供法律幫助的訴訟權(quán)利被《監(jiān)察法》予以排除，這使得本就出于排除干擾因素的指定管轄更不可能考慮公民權(quán)利救濟(jì)渠道的問(wèn)題，當(dāng)被指定管轄的案件當(dāng)事人對(duì)管轄有異議或者認(rèn)為辦案人員需要回避時(shí)，只能向被指定管轄的受案單位提出申請(qǐng)，但是否得到支持僅憑辦案單位自主決定，即便是在案件調(diào)查過(guò)程中遇到打罵、體罰等嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利的時(shí)候，也無(wú)法得到律師代為申訴、控告等法律幫助。這就導(dǎo)致本已處于弱勢(shì)的案件當(dāng)事人在權(quán)利救濟(jì)渠道欠缺的情況下，維護(hù)其正當(dāng)權(quán)利狀況更加令人堪憂。

三、規(guī)制路徑：監(jiān)察一體化中指定管轄的完善之策

指定管轄在監(jiān)察一體化調(diào)查中之所以存在諸如此類(lèi)的問(wèn)題，受自身先天所具有的不確定性、獨(dú)立性以及行政強(qiáng)制性等特征影響外，更關(guān)鍵的是受制于超職權(quán)主義特質(zhì)的監(jiān)察體制和權(quán)力互動(dòng)的刑事訴訟構(gòu)造。對(duì)此，有必要在梳理基本原則的基礎(chǔ)上對(duì)其程序性問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制和完善。

（一）明辨主次，厘定指定管轄的適用原則

實(shí)踐中，“指定管轄主要集中適用于職務(wù)犯罪及關(guān)聯(lián)犯罪案件，通常要占指定管轄案件總數(shù)的63.5%”[14]。這表明在反腐敗過(guò)程中，原本只是作為管轄確定性補(bǔ)充的指定管轄有隨意擴(kuò)大甚至被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此亟需分清主次，注意二者之間是原則與補(bǔ)充的關(guān)系，明確其在監(jiān)察一體化中的適用原則，確保謙抑而有效地適用指定管轄。一是個(gè)案適用原則。相對(duì)于批量適用而言，個(gè)案適用有助于把控指定管轄比例適用準(zhǔn)則，反之，如果將某一類(lèi)職務(wù)違法及犯罪案件集中到特定區(qū)域的監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦，意圖通過(guò)整合案件管轄資源達(dá)到提升辦案隊(duì)伍素質(zhì)及案件質(zhì)量的目的，不僅是對(duì)指定管轄立法主旨的曲解，而且還容易導(dǎo)致對(duì)管轄預(yù)定性的無(wú)限制突破。法律的預(yù)定管轄是一個(gè)國(guó)家管轄制度的根基，普遍受到現(xiàn)代法治國(guó)家的高度重視，有的國(guó)家甚至在法律中明確法定法官原則，其意義無(wú)非在于強(qiáng)調(diào)“抽象性的法律規(guī)范制定在先具體案件發(fā)生在后，以事先制定好的法律規(guī)范來(lái)配置司法管轄權(quán)”[15]。鑒于此，監(jiān)察案件中的指定管轄必然應(yīng)當(dāng)采取一案一指定的方式，而不能批量指定或者集中指定。二是正當(dāng)適用原則。指定管轄作為案件分配的一種法律技術(shù)裝置，以效率為價(jià)值目標(biāo)的同時(shí)必須兼顧程序正義，因?yàn)橥ㄟ^(guò)突破常規(guī)管轄來(lái)實(shí)現(xiàn)效率本身就與公正向度相違背，所以在監(jiān)察調(diào)查中適用指定管轄必須具備正當(dāng)理由，否則極易將其淪為不正當(dāng)社會(huì)關(guān)系及利益保護(hù)的蹩腳工具，成為一種新的特殊腐敗類(lèi)型的代名詞。三是例外適用原則。作為本質(zhì)上為不確定管轄的指定管轄，只能是確定管轄的一種補(bǔ)充手段，只有這樣才能最大限度地防止推諉管轄或者爭(zhēng)搶管轄兩種極端情形的出現(xiàn)。域外國(guó)家存在的指定管轄也大多居于此層面，在日本的刑事訴訟中，“檢察院只有遇到審判管轄不明時(shí)，才能由檢察總長(zhǎng)向最高法院提出指定管轄的請(qǐng)求。這里的審判管轄不明也僅包括法院管轄區(qū)域不具體和管轄法院本身不明確兩種情形”[16]。在德國(guó)的審判管轄中，也明確了“指定管轄僅適用于兩個(gè)以上原本有管轄權(quán)的法院因被裁定無(wú)權(quán)管轄時(shí)，才能由共同上級(jí)法院指定管轄從而確定審判機(jī)關(guān)”[17]。

（二）內(nèi)外協(xié)調(diào)，規(guī)范指定管轄的程序

在監(jiān)察一體化機(jī)制的運(yùn)行中，指定管轄必然存在對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩種程序。一是歸口部門(mén)分步實(shí)施，規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部指定管轄的縱向程序。其一，提出指定管轄建議?？煞譃橹鲃?dòng)提出和被動(dòng)提出兩種形式，主動(dòng)提出就是指上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)案件查辦需要，由其案件監(jiān)督管理部門(mén)主動(dòng)提出指定管轄建議的情況;被動(dòng)提出是指在案件已經(jīng)展開(kāi)調(diào)查的過(guò)程中，承辦案件的監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)需要指定管轄而由其向上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出指定管轄建議的情況。其二，作出指定管轄決定。指定管轄建議統(tǒng)一由案件監(jiān)督管理部門(mén)上報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，同時(shí)將指定管轄批準(zhǔn)情況通報(bào)給監(jiān)督檢查部門(mén)，由其對(duì)指定管轄實(shí)施情況進(jìn)行同步監(jiān)督。其三，辦理指定管轄手續(xù)。由案件監(jiān)督管理部門(mén)以監(jiān)察機(jī)關(guān)名義制作《指定管轄決定書(shū)》，按照程序分別送達(dá)承辦案件監(jiān)察機(jī)關(guān)和原管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。其四，受案單位依法辦理。接受指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，開(kāi)展初核、立案、調(diào)查工作，最終形成調(diào)查報(bào)告連同證據(jù)材料一并移交上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)審定。當(dāng)然，在指定管轄過(guò)程中，還要注意上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理，既要防止上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)一指了之，又要避免承辦案件監(jiān)察機(jī)關(guān)盲目蠻干。[18]二是確立指定管轄預(yù)決原則，規(guī)范監(jiān)察調(diào)查、審查起訴、審理判決的一系列橫向程序。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)指定管轄的職務(wù)犯罪案件，通過(guò)指定管轄預(yù)決，既對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)產(chǎn)生效力，也對(duì)與下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)同級(jí)的人民檢察院和人民法院具有預(yù)先決定力。即依據(jù)監(jiān)察調(diào)查階段的指定管轄決定，下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)的案件向同級(jí)人民檢察院移送起訴，接受移送起訴的人民檢察院就應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人民法院提起公訴，同級(jí)人民法院也應(yīng)當(dāng)依法審理。此原則將人民檢察院與人民法院連帶作為指定管轄主體并列，目的是解決監(jiān)察機(jī)關(guān)指定管轄程序向后參照進(jìn)而實(shí)現(xiàn)訴訟化的問(wèn)題。如此，便于調(diào)訴審三階段的銜接，提高了訴訟效率，降低了訴訟成本。當(dāng)然，在運(yùn)用管轄預(yù)決原則選擇指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)時(shí)，還應(yīng)考慮一些聯(lián)動(dòng)因素：其一，要考慮被指定監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案力量與辦案資源配備、排除案外干擾能力等因素，便于及時(shí)查明案件事實(shí)。其二，要考察被調(diào)查人的主要社會(huì)關(guān)系、任職履歷以及涉案人的多寡、調(diào)查地點(diǎn)分布等因素，以利于調(diào)查工作能夠有效展開(kāi)。其三，要考查當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)地理位置、辦案力量、羈押場(chǎng)所及協(xié)作能力等因素，以確保后續(xù)訴訟工作能夠有效銜接。[19]

（三）多管齊下，適當(dāng)拓展當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)渠道

監(jiān)察案件的指定管轄是超職權(quán)主義在監(jiān)察一體化中的集中體現(xiàn)，其啟動(dòng)與運(yùn)行必然是私權(quán)利讓位于公權(quán)力。然而，在制度的發(fā)展過(guò)程中達(dá)成權(quán)力與權(quán)利的良性互動(dòng)關(guān)系，其總體趨勢(shì)必然是適當(dāng)限制公權(quán)力從而拓展私權(quán)利的存在空間。一是適當(dāng)確立當(dāng)事人的管轄異議權(quán)。受理指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)在立案調(diào)查后的一定時(shí)間內(nèi)，應(yīng)當(dāng)將指定管轄決定書(shū)向被調(diào)查人出示并宣讀，允許被調(diào)查人在一定期間內(nèi)提出管轄異議，對(duì)于未提出異議者應(yīng)在管轄異議申請(qǐng)書(shū)上簽字確認(rèn)，而對(duì)于提出異議者，受案監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向決定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)書(shū)面請(qǐng)示，由決定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)復(fù)議并將復(fù)議結(jié)論及主要理由告知當(dāng)事人，對(duì)當(dāng)事人再次申請(qǐng)復(fù)議的不予允許。二是適當(dāng)確立當(dāng)事人的管轄回避申請(qǐng)權(quán)。在監(jiān)察調(diào)查中，針對(duì)可能出現(xiàn)影響公正調(diào)查及處理結(jié)果的法定情形，調(diào)查人員應(yīng)主動(dòng)向所在的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)自行回避，或者被調(diào)查人也可以向辦案機(jī)關(guān)申請(qǐng)其回避，調(diào)查人員回避與否由受理案件的監(jiān)察機(jī)關(guān)審查決定。當(dāng)遇到需要受案監(jiān)察機(jī)關(guān)集體回避的情況，應(yīng)當(dāng)賦予被調(diào)查人通過(guò)受案監(jiān)察機(jī)關(guān)向其指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的權(quán)利，由指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)審查后直接向被調(diào)查人作出答復(fù)并記錄在案。三是適當(dāng)確立當(dāng)事人獲得法律幫助權(quán)?！侗O(jiān)察法》在人權(quán)保障方面做出了一系列規(guī)定，對(duì)被調(diào)查人的人格權(quán)、休息權(quán)、生存權(quán)以及家屬知情權(quán)都給予了一定保障。鑒于在指定管轄確認(rèn)后受案的監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人會(huì)展開(kāi)立案調(diào)查，并通常會(huì)采取一定的強(qiáng)制措施，可適當(dāng)確立被調(diào)查人有獲得法律幫助的權(quán)利，并參照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，明確被調(diào)查人聘請(qǐng)律師介入的時(shí)間以及提供法律幫助的具體內(nèi)容，以確?！侗O(jiān)察法》賦予被調(diào)查人基本權(quán)利落到實(shí)處，使得權(quán)利一旦被侵犯后有一定的救濟(jì)途徑作保障。[20]

監(jiān)察管轄作為新監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容，在豐富了我國(guó)刑事管轄制度的同時(shí)，對(duì)我國(guó)刑事案件職能管轄的格局也是一次重構(gòu)。在這樣的格局中，指定管轄作為監(jiān)察管轄的重要組成部分，是監(jiān)察機(jī)關(guān)上下聯(lián)動(dòng)進(jìn)而形成監(jiān)察一體化的有效依托，是管轄原則中不確定對(duì)確定的創(chuàng)新與補(bǔ)充，它對(duì)增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)抗干擾能力、提高辦案效率以及平衡辦案資源都有著實(shí)際價(jià)值和顯著作用。然而，由于監(jiān)察管轄與刑事管轄本身存在的理念沖突與銜接障礙，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)指定管轄存在的價(jià)值失衡與構(gòu)造不合理的問(wèn)題，需要進(jìn)一步明確指定管轄的適用原則與程序，協(xié)調(diào)公訴與審判環(huán)節(jié)，處理好橫向與縱向兩方面關(guān)系，促使指定管轄在監(jiān)察一體化中發(fā)揮出更大效能，推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)法治化進(jìn)程向更好更深層次發(fā)展。

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責(zé)任編校 ? 陳 ? 瑤

Abstract： As an important part of supervision jurisdiction， designated jurisdiction is an effective foundation for the formation of a unified supervision mechanism by means of coordinated efforts of different levels of supervising organs， and is of considerable practical value for preventing the interference of authorities in power， of social relationship， for overcoming negative influences of public opinions and for balancing resources for case investigation. However， qualities of uncertainty， independence and administrative compulsiveness of designated jurisdiction are likely to result in such deficiencies as arbitrariness， difficulties in procedural connection and retardation in interest protection. In the supervision integration mode， applicable principles for designated jurisdiction have to be decided， priorities to be set， internal and external affairs to be coordinated， multiple efforts to be made so that designation procedures can be confirmed， right protection of related individuals to be expanded appropriately to have designated jurisdiction play a more important role in the integration of supervision and inspection. Modernization of national administration system and capabilities is to be facilitated in the process.

Key words： reform of supervisory system; integration of supervision and inspection; designated jurisdiction