新形勢(shì)下海關(guān)系統(tǒng)“小金庫(kù)”治理長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)研究

王翔

摘 要：“小金庫(kù)”的存在嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序，影響了財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性，造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失，成為單位違法違紀(jì)行為的滋生地，給海關(guān)單位的治理能力建設(shè)造成了巨大的危害。本文從“小金庫(kù)”的概念出發(fā)，梳理了當(dāng)前海關(guān)系統(tǒng)“小金庫(kù)”的若干特點(diǎn)，提出了圍繞制度建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)來構(gòu)建海關(guān)系統(tǒng)“小金庫(kù)”治理長(zhǎng)效機(jī)制的若干措施，以期為海關(guān)系統(tǒng)防治“小金庫(kù)”提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：海關(guān);小金庫(kù);長(zhǎng)效機(jī)制

一、“小金庫(kù)”的基本概念

“小金庫(kù)”一般是指“違反法律法規(guī)及其他規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)”，其對(duì)應(yīng)于《會(huì)計(jì)法》中所指的假賬、賬外賬、賬外資金或資產(chǎn)等。海關(guān)系統(tǒng)大規(guī)模的“小金庫(kù)”專項(xiàng)整治活動(dòng)一共開展過五次，分別是1989年結(jié)合全國(guó)稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查開展的“小金庫(kù)”清理、1995年開展的“小金庫(kù)”清理檢查、2009年至2011年期間開展的“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理、2014年開展的貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律和“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理以及2019年針對(duì)原檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)開展的“小金庫(kù)”專項(xiàng)清理。前四次均為國(guó)家專項(xiàng)清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組或職能部委主導(dǎo)開展的，第五次是關(guān)檢合并后由海關(guān)總署自行組織開展的。

二、新形勢(shì)下海關(guān)系統(tǒng)“小金庫(kù)”的特點(diǎn)

2018年，出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入了海關(guān)，新海關(guān)無論在機(jī)構(gòu)職能還是在人員編制上都有了大幅增長(zhǎng)，在“小金庫(kù)”的治理中也出現(xiàn)了一些新情況和新特點(diǎn)，其具體表現(xiàn)為。

（1）機(jī)構(gòu)改革后，不僅原先常見于行政單位的“小金庫(kù)”依然存在，事業(yè)單位和經(jīng)濟(jì)實(shí)體也成為“小金庫(kù)”的易發(fā)區(qū)域。

（2）手段更加隱蔽，查證的難度也越來越大。例如在近年查發(fā)的虛列會(huì)議費(fèi)、修理費(fèi)等支出套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”的案例中，各種隨附資料齊全、審批手續(xù)完備，會(huì)議通知、簽到表、費(fèi)用清單等都一應(yīng)俱全。

（3）從使用用途來看，“小金庫(kù)”主要用于職工的待遇開支和彌補(bǔ)資金缺口。

（4）從保存形式來看，“小金庫(kù)”現(xiàn)在大多是以現(xiàn)金和留存其他單位的形式保管，銀行存款形式已不多見，前些年形成賬外資產(chǎn)的情況基本絕跡。

（5）從取得方式上來看，節(jié)流房產(chǎn)出租、出借收入以及虛列支出的現(xiàn)象較為普遍。采取虛列支出方式設(shè)立“小金庫(kù)”取得的資金大多已使用，并且套取資金后一般會(huì)立即使用，甚至套取資金與使用資金是同時(shí)進(jìn)行的;而采取節(jié)流收入方式設(shè)立“小金庫(kù)”資金的取得與使用基本上不太同步。

三、海關(guān)單位設(shè)立“小金庫(kù)”原因分析

（1）思想認(rèn)識(shí)發(fā)生了偏差。部分單位的負(fù)責(zé)人法制觀念淡薄，存在僥幸心理，片面地認(rèn)為只要是為了集體的利益、錢不落入私人的腰包就沒有什么大問題。他們認(rèn)為很多單位都有“小金庫(kù)”，自己不可能被發(fā)現(xiàn)，就算被發(fā)現(xiàn)也會(huì)法不責(zé)眾，對(duì)“小金庫(kù)”的存在習(xí)以為常。同時(shí)，單位職工的監(jiān)督意識(shí)不到位存在小福利思想，甚至因?yàn)椤靶〗饚?kù)”能為自身帶來利益而放棄了對(duì)這種違法違紀(jì)行為的主動(dòng)監(jiān)督。

（2）社會(huì)不良風(fēng)氣影響。一些海關(guān)單位特別是有經(jīng)營(yíng)收入的事業(yè)和企業(yè)單位為了爭(zhēng)取項(xiàng)目、開拓市場(chǎng)、獲得經(jīng)費(fèi)，或者是個(gè)別人為了個(gè)人的事業(yè)發(fā)展、考核業(yè)績(jī)，需要向上級(jí)機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)單位送禮以及交際，這些支出無法從正常經(jīng)費(fèi)中開支或在經(jīng)費(fèi)中無法足額保障，只能通過私設(shè)“小金庫(kù)”的形式予以解決。

（3）治理措施不夠徹底。我國(guó)從2001年開始實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，銀行賬戶管理、部門預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)集中支付、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)化、政府采購(gòu)等改革措施不斷推出，事業(yè)單位和所屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體的改革也在逐步推進(jìn)，在一定程度上對(duì)于多開銀行賬戶保存“小金庫(kù)”資金、購(gòu)買賬外資產(chǎn)設(shè)立“小金庫(kù)”等起到了遏制作用。但是，由于預(yù)算總量的不均衡以及預(yù)算結(jié)構(gòu)的不合理，例如海關(guān)單位人員經(jīng)費(fèi)普遍存在缺口而用于辦公支出的公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金保障相對(duì)充裕，對(duì)于經(jīng)費(fèi)保障不足的部分不得不自己想方設(shè)法籌措資金以維持單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于經(jīng)費(fèi)保障充裕的則需要?jiǎng)幽X筋如何將年度的財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用完，以免形成結(jié)余而被財(cái)政部門扣回經(jīng)費(fèi)或削減下一年度的預(yù)算。此外，各海關(guān)單位擁有的房屋建筑物普遍都有富余，還存在不少閑置資產(chǎn)，如何盤活資產(chǎn)也成為各單位的一道難題。財(cái)政保障不足和過度均易引發(fā)“小金庫(kù)”，各項(xiàng)改革措施有待進(jìn)一步深化。

（4）制度建設(shè)還存在不足?？v觀歷次專項(xiàng)整治活動(dòng)中查發(fā)的“小金庫(kù)”案例，均揭示了這樣一種情況，即制度不健全、制度之間結(jié)合部不清晰、制度執(zhí)行不到位或有制度不執(zhí)行，這就給“小金庫(kù)”的設(shè)立提供了可乘之機(jī)，這也是“小金庫(kù)”屢禁不止的一個(gè)根本原因。專項(xiàng)整治活動(dòng)具有階段性，是制度建設(shè)的輔助和補(bǔ)充，其相當(dāng)于計(jì)算機(jī)軟件上的一個(gè)補(bǔ)丁。當(dāng)制度建設(shè)不到位時(shí)，一些單位和部門往往通過開展專項(xiàng)整治活動(dòng)來彌補(bǔ)，但是如果專項(xiàng)活動(dòng)開展得過于頻繁，不僅會(huì)給基層單位帶來額外的工作負(fù)擔(dān)，同時(shí)也會(huì)弱化制度的執(zhí)行力。

四、海關(guān)系統(tǒng)構(gòu)建“小金庫(kù)”治理長(zhǎng)效機(jī)制的措施

1.加強(qiáng)教育引導(dǎo)

將防治“小金庫(kù)”的教育作為各海關(guān)單位廉政建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)教育的制度化。要依托海關(guān)準(zhǔn)軍事化紀(jì)律部隊(duì)建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，分層次做好對(duì)主要負(fù)責(zé)人、單位管理人員、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、干部職工的教育，提高各單位“一把手”對(duì)“小金庫(kù)”問題的認(rèn)識(shí)，筑牢思想防線，增強(qiáng)其敬畏制度的意識(shí)。要收集近年來海關(guān)系統(tǒng)查發(fā)的“小金庫(kù)”典型案例，采取合適的形式進(jìn)行警示教育，對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行提醒、告誡，營(yíng)造群防群治的良好氛圍。

2.完善制度規(guī)定

根據(jù)海關(guān)總署制度“廢、改、立、釋”工作的推進(jìn)，結(jié)合本單位實(shí)際細(xì)化實(shí)施細(xì)則，對(duì)于“小金庫(kù)”易發(fā)環(huán)節(jié)從制度上強(qiáng)化審核和監(jiān)督要求，要特別關(guān)注制度的結(jié)合部，堵塞漏洞，將“小金庫(kù)”的治理要求融入內(nèi)部控制之中。要提高制度的科學(xué)性、合理性，在制度制定前認(rèn)真開展充分的研討，以保證制度符合實(shí)際具有可行性;各職能部門之間要加強(qiáng)溝通聯(lián)系，做到所制訂制度之間具有統(tǒng)一性、互補(bǔ)性。此外，制度出臺(tái)后需要保持相對(duì)穩(wěn)定，同時(shí)對(duì)于確實(shí)不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求的制度也不能墨守成規(guī)，該及時(shí)修訂、完善或廢除的，要堅(jiān)決完善或取締。

3.嚴(yán)格制度執(zhí)行

制度再多，規(guī)定再細(xì)，但如果沒有堅(jiān)定的執(zhí)行，那么到頭來還是一紙空文。我們要梳理制度體系中關(guān)于防治“小金庫(kù)”問題的具體規(guī)定，將治理措施融入日常的工作流程之中，形成海關(guān)系統(tǒng)在預(yù)算管理、采購(gòu)管理、票據(jù)管理、現(xiàn)金管理、銀行賬戶管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)配置和管理、基建工程管理等業(yè)務(wù)中的若干禁令，同時(shí)依托科技手段將其內(nèi)化為計(jì)算機(jī)程序控制的關(guān)鍵點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)由計(jì)算機(jī)來管事、管人，杜絕制度執(zhí)行中的做選擇、搞變通、打折扣情況。嚴(yán)格抓好制度的執(zhí)行，還需要將制度的執(zhí)行情況納入對(duì)干部考核的內(nèi)容，引導(dǎo)全體員工自覺遵從制度、堅(jiān)決維護(hù)制度權(quán)威性。

4.深化日常監(jiān)管

強(qiáng)化群眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，試行定期向內(nèi)部職工公開重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和具體財(cái)務(wù)信息的制度，同時(shí)繼續(xù)推進(jìn)海關(guān)部門和單位預(yù)決算向社會(huì)公開，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)決算公開的內(nèi)容。除法定涉密信息外，部門預(yù)算公開到支出功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，一般公共預(yù)算基本支出公開到支出經(jīng)濟(jì)分類的款級(jí)科目。暢通舉報(bào)渠道，在總署和各海關(guān)單位門戶網(wǎng)站長(zhǎng)期設(shè)立“小金庫(kù)”舉報(bào)電話、舉報(bào)信箱，接受群眾舉報(bào)，保持對(duì)“小金庫(kù)”問題的長(zhǎng)期高壓態(tài)勢(shì)。綜合巡視（巡察）、審計(jì)、督察、干部監(jiān)督、財(cái)務(wù)職能監(jiān)控等各方面的力量開展常態(tài)化監(jiān)督檢查，將“小金庫(kù)”問題作為其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。各相關(guān)部門間要建立“小金庫(kù)”問題日常信息通報(bào)制度，規(guī)范檢查、處理、案件移送、信息公告等工作流程，實(shí)現(xiàn)“小金庫(kù)”問題核查處理的信息共享和成果共用，增強(qiáng)海關(guān)單位對(duì)“小金庫(kù)”的綜合防治能力。

5.強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)

在“小金庫(kù)”治理長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)中必須按照“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口把關(guān)”的原則，建立各海關(guān)單位“小金庫(kù)”防治工作一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的責(zé)任體系。要強(qiáng)化主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，各海關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人是“小金庫(kù)”防治工作的第一責(zé)任人。要將“小金庫(kù)”治理長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)納入對(duì)海關(guān)單位考核的范圍，作為落實(shí)廉政建設(shè)的重要內(nèi)容。要進(jìn)一步完善“小金庫(kù)”違法行為責(zé)任追究和案件移送制度，加大問責(zé)力度，對(duì)違法違規(guī)責(zé)任人嚴(yán)肅處理，對(duì)于設(shè)立“小金庫(kù)”的海關(guān)單位，不論金額大小，要根據(jù)規(guī)定對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人依法、依紀(jì)、依規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。情節(jié)嚴(yán)重的，要按照組織程序先予免職，再依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)追究責(zé)任。

“小金庫(kù)”的治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱巨的任務(wù)，不可能一蹴而就。只有強(qiáng)化制度建設(shè)，完善內(nèi)部控制，才能構(gòu)建起海關(guān)系統(tǒng)“小金庫(kù)”治理的長(zhǎng)效機(jī)制，從而不斷推進(jìn)海關(guān)單位治理能力的現(xiàn)代化水平，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出海關(guān)應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

1.張淑翠，馬國(guó)賢.構(gòu)建治理“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制的思考.金融教育研究，2014（6）.

2.何樹銘.D事業(yè)單位“小金庫(kù)”長(zhǎng)效防治研究.廣東工業(yè)大學(xué)，2015.

（責(zé)任編輯：王文龍）