以重慶市為例淺析土地收購制度

高凡

（重慶市土地儲備整治中心，重慶 401120）

1996年上海成立了第一家土地收購儲備機構(gòu)，2001年，國務(wù)院頒布《關(guān)于加強國有資產(chǎn)管理的通知》指出有條件的地方政府要對建設(shè)用地是實行收購儲備制度，這樣我國土地收購儲備工作正式起步。在工作實踐中，土地儲備工包括通過征收、收購、置換、到期收回等方式，將土地從分散的土地使用者手中收集起來，而土地收購是土地儲備重要的收儲方式，本文擬就土地收購制度進行淺析，明晰土地收購概念，梳理土地收購的政策法規(guī)，并以重慶市為例介紹土地收購適用情形、程序和補償價格標(biāo)準(zhǔn)并提出問題，以期對土地收購的立法和實務(wù)提供新的參考意見。

一、基本概念和作用定位

1.基本概念

土地收購是指土地儲備整治機構(gòu)根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，政府的授權(quán)以及土地儲備計劃，收購國有土地使用權(quán)的活動[1]。

土地收購儲備主要有以下三種情況：一是政府指令收購。政府為國家和公共利益授權(quán)土地儲備整治機構(gòu)從原土地使用權(quán)者手中購回土地使用權(quán)。二是自主收購。土地儲備整治機構(gòu)根據(jù)土地儲備計劃，自行與原土地使用權(quán)人在自愿、公平的基礎(chǔ)上購回土地使用權(quán)。三是行使優(yōu)先購買權(quán)收購。在土地轉(zhuǎn)讓過程中價格明顯偏低的交易地塊，政府行使優(yōu)先購買權(quán)，從原土地使用權(quán)者手中購回土地使用權(quán)。

2.作用定位

（1）政府指令收購

是政府出于公共利益需要，解決企業(yè)遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)問題，幫助企業(yè)加快脫困與變革重組，同時利于盤活存量土地資產(chǎn)，促進城市更新和社會經(jīng)濟發(fā)展。收購雙方是一種“強制性買賣關(guān)系”，土地是否收購是政府的行政權(quán)力，服務(wù)于國家公共利益的需要，但收購價格則是以與被收購經(jīng)濟主體權(quán)利與利益相一致的市場價格確定[2]，往往不太考慮項目的收益平衡性。

（2）自主收購

是土地儲備整治機構(gòu)和被收購單位（個人）自由協(xié)商結(jié)果，對盤活存量土地起著積極作用。屬于民事行為，收購雙方是一種“自由買賣關(guān)系”，是否收購及收購的價格均由收購雙方在自愿、公平、有償?shù)幕A(chǔ)上根據(jù)市場狀況自由協(xié)商決定[3]，談判過程中土地儲備整治機構(gòu)注重項目收益平衡性。

（3）行使優(yōu)先購買權(quán)收購

便于政府在特定情況下穩(wěn)定土地交易價格，是政府調(diào)控土地市場的重要手之一，但目前在重慶土地收購儲備工作中沒有真實案例。

二、政策依據(jù)

《土地管理法》、《物權(quán)法》和《房地產(chǎn)管理法》中關(guān)于土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的條款，雖然可以引申為土地收購的法律依托，作為上位法支撐，但更多的是針對土地二級市場土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中涉及權(quán)利、義務(wù)、期限、地上建筑物事宜問題，與土地收購儲備還是有一定的差別。國務(wù)院《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》中指出，為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。同時規(guī)定國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓雙方必須如實申報成交價格。申報土地轉(zhuǎn)讓價格比標(biāo)定地價低20%以上的，市、縣人民政府可行使優(yōu)先購買權(quán)。是國務(wù)院文件第一次提出建立收購?fù)恋貎渲贫?，對政府行使?yōu)先購買權(quán)也提出了具體標(biāo)準(zhǔn)，也是目前為止有關(guān)土地收購儲備最高級別文件?！锻恋貎涔芾磙k法》中提到了土地收購補償標(biāo)準(zhǔn)是指由經(jīng)同級國土資源主管部門和財政部門確認的土地評估結(jié)果，對收購?fù)恋匮a償標(biāo)準(zhǔn)做出相對較清晰的規(guī)定。

重慶市出臺了相關(guān)文件規(guī)范土地收購行為，如《重慶市國有土地儲備整治管理辦法》明確市、區(qū)規(guī)劃自然資源主管部門、土地儲備機構(gòu)的職能職責(zé)；《重慶市國有土地儲備管理實施細則》對土地收購儲備范圍予以明確；《重慶市國土房管局關(guān)于印發(fā)<重慶市國有建設(shè)用地使用權(quán)收回收購（試行）>的通知》規(guī)定了收購國有土地使用權(quán)的適用情形、職責(zé)劃分、程序及收購價格，是重慶市國有土地使用權(quán)收購唯一適用文件。

三、重慶土地收購制度

1.適用情形

以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力開發(fā)且不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地；因土地整治的需要經(jīng)依法批準(zhǔn)收購的土地；因單位遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因停止使用而依法收購的土地；縣級以上人民政府決定收購的其他土地；土地儲備整治機構(gòu)通過土地、房地產(chǎn)二級市場購買國有土地使用權(quán)的情形。

2.收購程序

由地儲備整治機構(gòu)對擬收購?fù)恋鼗厩闆r進行調(diào)查后，與原土地使用權(quán)人共同委托評估機構(gòu)進行評估，依據(jù)土地估價報告共同協(xié)商補償價格，土地儲備整治機構(gòu)擬定收購方案報主管部門審查批準(zhǔn)后簽訂合同，辦理權(quán)屬登記手續(xù)（圖1）。

3.收購價格

（1）基本思路

收購價格依據(jù)被收購時點和原證載用途，采取“房地分離”的評估路線。房屋建筑物按房屋殘值評估，對土地評估價格設(shè)定了利潤上限控制（針對評估價格扣減地價減免或優(yōu)惠政策貨幣化值后的價格為土地成本投入的1.5倍的情況，成本逼近法評估結(jié)果確定收購價格）。

圖1 土地收購流程圖

（2）價格構(gòu)成

包括土地使用權(quán)收購價格、地上建構(gòu)筑物的價格，以及因收購地上有建構(gòu)筑物造成的搬遷、臨時安置以及停產(chǎn)停業(yè)損失等的補償。其中土地使用權(quán)收購價格：綜合考慮土地的位置、土地使用權(quán)類型、原依法批準(zhǔn)的規(guī)劃條件、土地開發(fā)程度、剩余土地使用年限等因素予以確定評估價格。地上建構(gòu)筑物的價格：殘值價格。臨時安置以及停產(chǎn)停業(yè)損失等的補償：參照國有土地上房屋征收有關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)確定搬遷、臨時安置以及停產(chǎn)停業(yè)損失等的補償。

四、存在問題

1.缺乏法律支撐

實踐中，土地收購是土地儲備的一種重要的收儲方式，但我國的法律法規(guī)對直接對土地收購的規(guī)定少而籠統(tǒng)，土地收購儲備制度運行20年以來，目前沒有一部全國性的法律或行政法規(guī)來指導(dǎo)規(guī)范土地收購儲備工作，也沒有明文規(guī)定土地收購方式、土地收購法律化和程序化缺失，土地收購缺乏法律支撐。而各地方主要依托地方政府自行訂立的行政性規(guī)定，辦法，約束力差，運作模式千差萬別，缺乏系統(tǒng)性和連貫性，比如重慶市政府關(guān)于土地收購儲備相關(guān)法律規(guī)于2002出臺的，目前未及時更新，部分條款與現(xiàn)有國家層面文件存在相矛盾，導(dǎo)致在具體土地收購過程中可能面臨一些障礙，阻礙土地收購工作的正常推進。

2.補償價格標(biāo)準(zhǔn)問題

《土地儲備管理辦法》明確了補償依據(jù)為同級國土資源主管部門和財政部門確認評估結(jié)果，但未對具體評估標(biāo)準(zhǔn)做出一些普適性規(guī)定。就重慶市而言，目前土地收購唯一適用性文件《重慶市國土房管局關(guān)于印發(fā)<重慶市國有建設(shè)用地使用權(quán)收回收購（試行）>的通知》中關(guān)于補償價格規(guī)定，只注重土地本身的價值，對土地上建構(gòu)筑物往往忽略不計，與國有房屋征收的評估價格相比，差距非常之大，不能滿足原土地使用權(quán)人的預(yù)期收益；同時為了公共利益開展的一些政府指令性收購項目，本著幫助企業(yè)，解決民生問題的目的，在補償價格方面政府做出了一些讓步，在實際收購中一些項目可能存在收益不平衡的問題，也是在土地收購中亟待解決的問題。

五、對策建議

1.加強重慶市土地收購法律法規(guī)完善

首先僅僅跟隨國家層面相關(guān)政策的調(diào)整，修改完善土地收購儲備方面的法律法規(guī)；其次進一步規(guī)范土地收購的程序、明確土地收購的范圍、條件等并嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行，將一些工作中較好的經(jīng)驗通過法律法規(guī)的方式固化下來，做到土地收購工作有法可依，有法必依。

2.規(guī)范土地收購補償價格標(biāo)準(zhǔn)

以項目資金平衡性為前提，分析重慶市以往收購案例補償價格計算標(biāo)準(zhǔn)，制定新的符合實際合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。