鄉(xiāng)村振興背景下村級國土空間規(guī)劃編制探索

關(guān)鵬 史少梅

（1.遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032；2.葫蘆島市自然資源事務(wù)服務(wù)中心（土地儲備中心），遼寧葫蘆島 ）

在國家大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及全面推進空間規(guī)劃體制改革的新形勢下，編制科學(xué)合理的村級國土空間規(guī)劃是優(yōu)化村域空間資源配置，促進城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，引導(dǎo)各類資源有序進入農(nóng)村的主要依據(jù)，是加強農(nóng)村國土空間開發(fā)利用保護精細(xì)化管理的重要環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快生態(tài)文明體制改革、健全國土空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵起點。但從目前來看，我國村級國土空間規(guī)劃編制仍處于起步階段，雖然各地農(nóng)村人居環(huán)境整治等鄉(xiāng)村建設(shè)工作正在漸次展開，但一些地方急于求成，盲目大拆大建；一些村莊缺少規(guī)劃，無序建設(shè)，如何科學(xué)合理地重構(gòu)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局，實現(xiàn)“多規(guī)合一”“一張藍(lán)圖”成為當(dāng)前亟待解決的重要問題。

源——為何編

1.環(huán)境變革——經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型

圖1 2020年國家“三個1億人”方案

一是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢。2019年年末全國（不含港澳臺地區(qū)）總?cè)丝?40005萬人，城鎮(zhèn)常住人口84843人，比2018年末增加467萬人，城鎮(zhèn)化率突破60%，達(dá)到60.60%，提高1.01個百分點。以城鎮(zhèn)為主的人口分布格局已經(jīng)形成，標(biāo)志著我國由鄉(xiāng)村中國進入了城鎮(zhèn)中國的時代。2020年，國家城鎮(zhèn)化目標(biāo)任務(wù)中，重點推進“三個1億人”的城鎮(zhèn)化（圖1），滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的期許，使更多的人享受到城市的配套服務(wù)，如落戶、配套住房建設(shè)和配套的醫(yī)療教育等。

二是順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展趨勢。步入新常態(tài)，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大，經(jīng)濟增收持續(xù)放緩。以“世界工廠”為主的出口端，隨著經(jīng)濟全球化的減弱和中美貿(mào)易摩擦的常態(tài)化，迎來轉(zhuǎn)型陣痛期；以基建和房地產(chǎn)為主的投資端，隨著地方政府債務(wù)的急劇擴張和房價的飛速上漲，已經(jīng)接近峰值；以支撐內(nèi)需為主的消費端，隨著就業(yè)形勢的嚴(yán)峻和居民財富固化于房產(chǎn)，開始顯現(xiàn)疲軟狀態(tài)（圖2）。

三是順應(yīng)農(nóng)村人口老齡化、空心化趨勢（圖3）。2018年中國60歲以上人口比例達(dá)17.9%，已經(jīng)遠(yuǎn)高于60歲以上老年人口占總?cè)丝诘?0%的聯(lián)合國老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村年輕勞動力多在外打工，留守在家的多是一些年齡在60歲以上的、勞動能力缺乏的老人及病弱群體?！熬鴱妼⒆咚姆?，老弱病殘務(wù)農(nóng)忙”的局面已然形成，村莊空心化問題凸顯。

2.政策變革——城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變

黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2018年1月的中央一號文件明確要強化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)，加強各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理和系統(tǒng)銜接，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。同年6月印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》部署了一系列重大工程、重大計劃、重大行動。這是我國出臺的第一個全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五年規(guī)劃，是統(tǒng)籌謀劃和科學(xué)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章的行動綱領(lǐng)（圖4）。

3.規(guī)劃變革——規(guī)劃體系重構(gòu)

一是規(guī)劃依據(jù)。習(xí)近平總書記強調(diào)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持規(guī)劃先行，有序推進，做到注重質(zhì)量、從容建設(shè)。國務(wù)院及自然資源部近年來出臺了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施若干意見》等一系列文件，要求2019年底完成村莊分類，2020年底縣域?qū)用婊就瓿纱迩f布局，有條件、有需求的村莊應(yīng)編盡編村級國土空間規(guī)劃。

圖2 投資、出口、消費對全國GDP的拉動

圖3 中國人口年齡結(jié)構(gòu)變化圖（2010-2018年）

圖4 鄉(xiāng)村振興政策演進

二是規(guī)劃定位。村級國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。要整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合，編制“多規(guī)合一”的實用性村級國土空間規(guī)劃。村級國土空間規(guī)劃范圍為村域全部國土空間，可以一個或幾個行政村為單元編制。

質(zhì)——編什么

1.本性

村級國土空間規(guī)劃是立足已有的資源、環(huán)境、生態(tài)、文化本底，以生態(tài)文明建設(shè)為總綱，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以統(tǒng)籌人口、產(chǎn)業(yè)在各類空間的合理配置為核心，以生態(tài)保護、永久基本農(nóng)田保護、歷史文化保護為底線，以村域各類用地的分類詳細(xì)規(guī)劃為手段，涵蓋村土地規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等核心內(nèi)容的綜合性空間規(guī)劃，從而實現(xiàn)真正意義上的“多規(guī)合一”。

2.特性

一是以人為本的全域空間規(guī)劃，統(tǒng)籌安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間；二是盤活存量、注重效益、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升質(zhì)量、保護生態(tài)的控制性、詳細(xì)性和藍(lán)圖性規(guī)劃；三是將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊建設(shè)、設(shè)施完善、文化彰顯相結(jié)合的一體化規(guī)劃；四是實施生命共同體統(tǒng)一保護修復(fù)，延續(xù)鄉(xiāng)村空間機理和歷史文化風(fēng)貌特征的延續(xù)性規(guī)劃；五是自上而下與自下而上相結(jié)合、以村集體和村民為主體的參與式規(guī)劃。

法——如何編

1.原則

習(xí)總書記曾指出：規(guī)劃科學(xué)是最大的效益、規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。村規(guī)劃如何不折騰，個人認(rèn)為就是讓政府多指導(dǎo)、村民多參與。簡單一段話：安排符實際、上下應(yīng)銜接、空間已細(xì)化、項目均落地，村民能看懂、政府可實施。

2.創(chuàng)新

一是首次研究村域大比例尺范圍的綜合承載力和適宜性評價、環(huán)境影響評價、地質(zhì)調(diào)查評價方法；二是首次確定多規(guī)融合的村域國土空間規(guī)劃分類體系；三是將國土空間綜合整治和修復(fù)引入村級規(guī)劃層面，并對“三區(qū)三線”的劃定進行一定的探索和實踐。

3.思路

一是現(xiàn)狀調(diào)查和分析評價。通過國土資源調(diào)查、社會經(jīng)濟現(xiàn)狀調(diào)查、承載力評價、適宜性評價、環(huán)境影響評價、地質(zhì)調(diào)查評價方法等，科學(xué)分析國土空間利用現(xiàn)狀、特點、存在問題及面臨挑戰(zhàn)。二是制定各類空間劃分預(yù)案。以評價結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合規(guī)劃空間分類體系，合理細(xì)分各類空間，制定規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建空間布局。三是安排各類建設(shè)工程項目。農(nóng)村居民點、村公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等村莊建設(shè)項目。農(nóng)村土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等優(yōu)質(zhì)耕地建設(shè)項目。四是明確村域用途管制規(guī)則。統(tǒng)籌各類空間布局與三區(qū)三線、各類建設(shè)用地規(guī)模、布局和時序的管控；在村莊建設(shè)方面，推薦建筑選型，并對鄉(xiāng)村風(fēng)貌和歷史文化保護等提出管控要求；科學(xué)指導(dǎo)農(nóng)村土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；強化對自然保護區(qū)、人文歷史景觀、地質(zhì)遺跡、水源涵養(yǎng)地等的保護，加強生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理。五是建立規(guī)劃實施保障機制。結(jié)合村域發(fā)展特征、人口趨勢及存量資源現(xiàn)狀等建立差別化的用地保障機制，以人為本統(tǒng)籌中心村、基層村、生態(tài)村、旅游村等不同類型的用地與設(shè)施配置。探索跨村、跨鎮(zhèn)等跨區(qū)域空間資源配置的機制，形成多村聯(lián)動規(guī)劃編制模式，提升村規(guī)劃在區(qū)域國土資源的統(tǒng)籌引導(dǎo)作用和對農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地保障能力。探索村規(guī)劃指標(biāo)預(yù)留和空間留白的雙預(yù)留機制，通過劃定村鎮(zhèn)建設(shè)邊界和一定的指標(biāo)預(yù)留落實村莊建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的彈性調(diào)整區(qū)域。

4.設(shè)計

一是延續(xù)村莊風(fēng)貌，深入理解地方特色和地域特征，體現(xiàn)鄉(xiāng)村獨特的建筑風(fēng)格、民俗風(fēng)情、歷史特色，留住“鄉(xiāng)愁”；二是尊重農(nóng)民意愿，把握農(nóng)民需求，既保護傳統(tǒng)村落的原真性，又滿足新時代農(nóng)村多樣化的生活生產(chǎn)需求，讓村民過上有品質(zhì)的生活；三是促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，力求通過設(shè)計將鄉(xiāng)村與農(nóng)業(yè)、旅游、文化、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)有機結(jié)合，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展留出空間；四是借力鄉(xiāng)村國土綜合整治設(shè)計優(yōu)化鄉(xiāng)村用地結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)村土地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、文化、景觀“五位一體”建設(shè)。

5.拓展

一是鼓勵土地功能復(fù)合利用。鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)等用地復(fù)合利用，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗等產(chǎn)業(yè)，拓展土地使用功能，提高土地利用效益。二是探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式盤活利用存量宅基地，按照規(guī)劃要求和用地標(biāo)準(zhǔn)，改造建設(shè)民宿民俗、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等活動場所。

感——得編好

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，村級國土空間規(guī)劃是前提，這關(guān)系到村莊未來的發(fā)展思路和定位，鄉(xiāng)村振興各項任務(wù)的時序擺布，有利于做到發(fā)展有遵循、建設(shè)有抓手；這關(guān)系到村域各類資源的統(tǒng)籌安排，力量的集中，重點的突出，有利于加快補齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板；這關(guān)系到鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局的科學(xué)設(shè)計和合理優(yōu)化，有利于引導(dǎo)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。而一本好的村級國土空間規(guī)劃，不是空中樓閣，也非華而不實，而是要接地氣、入民心，切實實現(xiàn)村容村貌的巨大轉(zhuǎn)變，就正如習(xí)總書記曾說的“金杯銀杯不如老百姓的口碑”，村民臉上那樸實的笑容才是我們村級國土空間規(guī)劃人真正奮斗的目標(biāo)。